歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（2014-2020）的主要做法及對我國實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的啟示

梅堅穎

（中國人民銀行佛山市中心支行 廣東佛山 528099）

引言

《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，通過完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，以提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力為目標，擴大“綠箱政策”的實施范圍和規(guī)模，加快建立新型農(nóng)業(yè)支持保護政策體系，落實和完善對農(nóng)民直接補貼制度，提高補貼效能。近年來，我國財政支持“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實施取得了一系列成績，但是也存在財政支農(nóng)資金的管理和使用效率不高、農(nóng)產(chǎn)品價格和補貼政策市場化程度有待提升、農(nóng)業(yè)補貼的公平性有待加強、對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的支出不足、對青年農(nóng)民回鄉(xiāng)務農(nóng)扶持力度不大等問題。以上這些問題的存在，對我國“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的順利實施帶來了一系列阻礙。

歐盟最新共同農(nóng)業(yè)政策（下文簡稱“CAP （2014-2020）”）采取統(tǒng)籌安排支農(nóng)資金，積極推進農(nóng)業(yè)補貼“綠箱化”“公平化”“綠色化”，加大對青年農(nóng)民補貼和職業(yè)化培訓力度，取得一系列積極成效。CAP（2014-2020）實施以來，歐盟農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，動植物品種多樣性明顯增強；農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升，農(nóng)業(yè)資源可持續(xù)管理水平顯著提高；農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易價格的扭曲程度進一步下降，食品安全有效改善；青年農(nóng)民人口數(shù)量持續(xù)增加，農(nóng)業(yè)創(chuàng)新能力明顯提升。為此，我國有必要借鑒CAP（2014-2020）的一系列做法和經(jīng)驗，進一步完善我國財政支農(nóng)的配套措施，為我國“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略目標的順利實現(xiàn)創(chuàng)造有利的條件。

一、我國財政支持“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實施面臨的主要困難和挑戰(zhàn)

（一）財政支農(nóng)資金的管理和使用效率不高

一是部門間對支農(nóng)資金的使用管理缺乏有效合作。盡管目前支農(nóng)資金統(tǒng)一由財政部門管理，但是支農(nóng)資金使用權(quán)限分散在各個涉農(nóng)部門中，各部門對支農(nóng)資金的使用要求、內(nèi)容、重點各有不同，再加上各部門間支農(nóng)資金使用信息溝通不暢和共享不力，相互間缺乏有效的協(xié)調(diào)、配合機制，客觀上形成對資金使用的多頭決策、分割安排的局面。尤其是需要跨部門合作、協(xié)調(diào)的重大項目和重點領(lǐng)域，資金使用更加難以協(xié)同、整合，不能有效地發(fā)揮合力，以致支農(nóng)項目投資效率明顯偏低。

二是對支農(nóng)資金的使用管理缺乏長遠規(guī)劃。當前，我國農(nóng)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃對于財政支農(nóng)資金使用有整體指引，但是在支農(nóng)資金的具體使用規(guī)劃上，特別是在資金使用場景、支持項目、使用進度等方面，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃部署和具體實施方案，這導致支農(nóng)資金在使用上缺乏連續(xù)性、長期性。在財政支農(nóng)資金的各個年度間缺乏有效的銜接，在各個部門間缺乏足夠的協(xié)調(diào)和配合，存在同一建設(shè)項目在不同年度向多個部門立項申報、多次從不同部門獲得資金的現(xiàn)象，導致財政支農(nóng)項目重復投資的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）財政對于農(nóng)產(chǎn)品價格支持和農(nóng)業(yè)補貼不夠市場化

一是最低收購價及臨時收儲制度阻礙市場機制在農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)整中發(fā)揮決定性作用。我國分別從2004年和2006年開始對稻谷和小麥實行最低收購價政策，2007年開始對玉米、大豆等農(nóng)產(chǎn)品實施臨時收儲政策。這些政策的實施最終演變成了托市收購政策，在一定程度上扭曲了農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，阻礙了市場作用的充分發(fā)揮，使得我國農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控陷入兩難境地。一方面，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上升倒逼政府加大農(nóng)業(yè)補貼的力度，推升農(nóng)產(chǎn)品價格；另一方面，農(nóng)產(chǎn)品價格越高，與進口農(nóng)產(chǎn)品之間的價格倒掛越嚴重，使得農(nóng)產(chǎn)品進口量進一步增加，從而不利于國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

二是農(nóng)業(yè)補貼仍以對農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制扭曲較大的“黃箱補貼”為主體。2016年以前，我國實行的是以糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)資綜合補貼等“四大補貼”為主體的農(nóng)業(yè)補貼政策，“四大補貼”政策直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和農(nóng)產(chǎn)品價格，屬于WTO協(xié)定所限制的黃箱政策范疇。以2016年為例，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域“四大補貼”支出金額合計為1780億元，占我國農(nóng)業(yè)補貼總額的83．4%。從2016 年起，我國將良種補貼、糧食直補和農(nóng)資綜合補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”。盡管這一整合在一定程度上規(guī)避了WTO協(xié)定對于我國“黃箱補貼”比例的限制，但并沒有從本質(zhì)上改變我國農(nóng)業(yè)補貼仍然以“黃箱補貼”為主體的補貼結(jié)構(gòu)。

（三）農(nóng)業(yè)補貼在地區(qū)間、農(nóng)戶間的公平性有待增強

一是各地區(qū)間農(nóng)業(yè)補貼標準差異較大。在我國農(nóng)業(yè)補貼中，一部分是由中央財政依據(jù)各地區(qū)耕地面積按照同一標準向下?lián)芨兜?，另一部分是由地方財政對中央撥付資金的配套補貼。在分稅制體制下，配套補貼標準往往與地方財力密切相關(guān)，財力雄厚的地區(qū)和財力薄弱的地區(qū)在一些項目的補貼標準上差異非常大。例如，目前北京市對種植小麥的補貼標準為每畝88元，而甘肅省僅為每畝 6．5 元，二者相差 13．5 倍。

二是對農(nóng)戶補貼未按照其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻程度進行分配和發(fā)放。農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)放額本應依據(jù)農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)狀況而定，但是在實際操作過程中，為求簡便省事，多數(shù)省份直接按照農(nóng)戶所占有的實際耕地面積計發(fā)補貼。這導致的后果是撂荒地的農(nóng)戶在沒有任何農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出情況下仍可獲得全額補貼，農(nóng)戶將耕地轉(zhuǎn)出或轉(zhuǎn)租后仍可獲得農(nóng)業(yè)補貼；種糧大戶所獲得的補貼與撂荒地農(nóng)戶相比每年每畝僅相差最多不到10元，利用轉(zhuǎn)入、租入的耕地實際種植糧食的農(nóng)戶不能獲得應有的補貼。

（四）財政對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的重視不夠、支出不足

一是缺乏直接與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的農(nóng)業(yè)補貼。盡管2016年財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革方案》中要求到2020年基本建成以綠色生態(tài)為導向、促進農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)補貼政策體系和激勵約束機制，但是到目前為止仍未有相應的綠色補貼政策推出。目前，我國農(nóng)業(yè)補貼包括穩(wěn)定農(nóng)民收入補貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持補貼、漁業(yè)成品油價格改革補貼、退耕還林糧食折現(xiàn)補貼、退耕還林糧食費用補貼、農(nóng)業(yè)保險保費補貼等。在整個農(nóng)業(yè)補貼構(gòu)成中，只有退耕還林糧食折現(xiàn)補貼、退耕還林糧食費用補貼兩項補貼與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護直接相關(guān)。2017年，全國財政對退耕還林糧食折現(xiàn)補貼、退耕還林糧食費用補貼的支出金額合計為11．7億元，僅占農(nóng)業(yè)補貼總額的0．5%。

二是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償占財政對農(nóng)業(yè)支出的比重較低。根據(jù)全國一般公共預算所披露的相關(guān)信息，我國財政并沒有對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償單獨劃定預算，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償支出只是分散在其他各項財政對農(nóng)業(yè)支出之中。根據(jù)武維華（2017）的研究，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償在2005～2015年11 年間僅增長9．8%（如果扣除價格因素則是負增長），農(nóng)業(yè)生態(tài)補償支出占農(nóng)業(yè)補貼的比例由2011年的6．2%下降至2015年的4．6%，在2014年甚至曾達到3．2%的低位。

（五）對青年農(nóng)民回鄉(xiāng)務農(nóng)的激勵力度不足，職業(yè)培訓機制不完善

一是對于青年農(nóng)民回鄉(xiāng)務農(nóng)的補貼激勵力度不足。近年來，青年農(nóng)民務農(nóng)收入和在城市收入的差距越來越大（楊傳開，2017；王軼，2018），青年農(nóng)民流向城市致力于轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的趨勢不斷強化，農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象越來越嚴重。其中一個重要原因是：國家財政對青年農(nóng)民回鄉(xiāng)務農(nóng)的特殊補貼和獎勵政策尚未出臺，目前僅出臺了保障回鄉(xiāng)務農(nóng)人員的社會保險等基本扶持政策，廣大鄉(xiāng)村對許多青年農(nóng)民缺乏足夠的吸引力。

二是對青年農(nóng)民的職業(yè)培訓機制不完善。目前，我國財政支持的農(nóng)民職業(yè)化培訓機制建設(shè)有待進一步加強，現(xiàn)有培訓機制跟不上我“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實施的需要。主要表現(xiàn)在：一方面對青年農(nóng)民的職業(yè)培訓缺乏有效組織協(xié)調(diào)機制，往往是在上一級行政命令要求下組織實施的，各個執(zhí)行主體的組織熱情不高、培訓效率較低、經(jīng)費保障不力；另一方面培訓內(nèi)容與農(nóng)民的實際需求相脫節(jié)，不是“以需定培”，而是“以培定需”，培訓內(nèi)容理論講解多于實踐教學，偏離農(nóng)村的實際需要，脫離農(nóng)民知識技能的實際情況，削弱了青年農(nóng)民參與培訓的積極性。

二、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（2014-2020）出臺的背景

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（簡稱“CAP”）始于1962年，一直是歐盟各成員國長期堅持和實施的重點政策，其主要目標是為成員國農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展提供資金支持，保證5億歐洲居民能夠享有供應充足、價格合理的安全食品，保障農(nóng)民過上公平而體面的生活，促進農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。50多年來，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策經(jīng)過幾輪重要改革，支持的領(lǐng)域和目標不斷多元化，重心不斷向生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域傾斜。

CAP（2014-2020）是歐盟最新的共同農(nóng)業(yè)政策，于2013年下半年頒布施行，上一輪的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策政策始于2004年，已經(jīng)執(zhí)行接近10年的時間。歐盟之所以在2014年又對共同農(nóng)業(yè)政策實行新一輪的變革，主要是基于農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)支持手段不夠市場化遭其他國家詬病、歐盟各成員國間和成員國內(nèi)部農(nóng)戶間補貼差距大、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞、農(nóng)村青年人口流失等背景。具體來看，在CAP（2014-2020）出臺之前歐盟農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)主要包括以下五個方面：

一是農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。新世紀以來，一方面，世界范圍內(nèi)對深加工、高質(zhì)量、高安全性的農(nóng)產(chǎn)品的需求在不斷上升，要求不斷提高；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的全球化程度不斷提高，各主要糧食生產(chǎn)國對于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口的競爭不斷加劇，農(nóng)產(chǎn)品價格波動性不斷上升。在此背景下，歐盟國家作為主要的農(nóng)產(chǎn)品出口國，急需通過實施新的農(nóng)業(yè)支持政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼資金分配，以優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格，以提升競爭力，維持歐盟在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的優(yōu)勢。

二是農(nóng)業(yè)支持手段不夠市場化遭其他國家詬病，對歐盟形成較大的貿(mào)易談判壓力。長期以來，歐盟通過干預價格、門檻價格等價格支持手段來實現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品市場價格的管控，具體包括：在農(nóng)產(chǎn)品價格跌至干預價格以下時，政府按干預價格收購農(nóng)產(chǎn)品，對本地農(nóng)產(chǎn)品進行“托市”；當進口農(nóng)產(chǎn)品成本加上運輸費用低于門檻價格時，歐盟對進口農(nóng)產(chǎn)品征收差價稅，提高進口農(nóng)產(chǎn)品的市場準入門檻。這些做法具有強烈的歧視性，引起了許多貿(mào)易伙伴的反對，被世貿(mào)組織定位為“黃箱”措施，對歐盟造成了極大的貿(mào)易談判壓力。盡管在2013年之前的幾輪CAP改革中歐盟不斷擴大“綠箱”措施的占比，減少政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價格干預，增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接補貼，但是在CAP（2014-2020）出臺前的2012年，“黃箱”補貼金額仍占所有農(nóng)業(yè)補貼的30%以上。

三是歐盟各成員國間和成員國內(nèi)部農(nóng)戶間補貼差距較大，使得農(nóng)民對歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的公平性提出質(zhì)疑。一方面，歐盟各國間農(nóng)戶間補貼差距較大和成員國內(nèi)部農(nóng)戶間補貼差距較大。以比利時為例，2013年，比利時向農(nóng)戶補貼的標準為每公頃435歐元，遠高于歐盟平均水平的每公頃286歐元，而希臘的補貼標準僅為平均每公頃147歐元。改革后，由于從歐盟所獲得的轉(zhuǎn)移支付資金有所減少，比利時計劃于2020年將補貼標準降低到每公頃386歐元。另一方面，成員國內(nèi)部農(nóng)戶間補貼差距較大。以德國為例，德國全國向農(nóng)戶補貼標準的平均水平為每公頃181歐元，補貼標準在德國每個聯(lián)邦州內(nèi)部是統(tǒng)一的，但各聯(lián)邦州之間并不一樣，補貼標準最高的聯(lián)邦州高達每公頃192歐元，而最低的僅有每公頃155歐元。改革后，德國計劃在2019年實現(xiàn)補貼標準在各聯(lián)邦州之間實現(xiàn)統(tǒng)一，并對在有特定自然限制的地區(qū)進行生產(chǎn)的農(nóng)戶進行補償。

四是2014年之前所執(zhí)行的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策對于環(huán)境保護不夠重視，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境受到一定破壞。在以生產(chǎn)為核心的政策導向下，歐盟在21世紀初實施的部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對生態(tài)環(huán)境造成了過大的壓力，導致了土壤枯竭、水資源短缺和污染、野生動物棲息地和生物多樣性的喪失、溫室氣體的排放量增加等不良后果。在此背景下，歐盟急需通過加強對水、空氣、生物多樣性等自然資源的可持續(xù)管理，提升生物質(zhì)能、可再生能源利用、碳封存和土壤碳保護，以提高能源使用效率，減少溫室氣體排放，凈化動植物生存空間，從而降低持續(xù)的生態(tài)環(huán)境變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的壓力，優(yōu)化歐盟的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

五是青年農(nóng)村人口流失，已威脅到歐盟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會穩(wěn)定。在CAP新一輪改革前的2013年，歐盟農(nóng)村人口的平均名義年收入（不考慮通貨膨脹因素）幾乎與2004年持平，而城鎮(zhèn)人口的平均名義年收入則較2004年提升了1．2倍。城鄉(xiāng)收入差距的拉大使得農(nóng)村居民的生產(chǎn)積極性顯著降低，居民生活獲得感減少，農(nóng)村人口失業(yè)率提升，農(nóng)村中青年人口開始快速涌入城市，農(nóng)村地區(qū)老齡化現(xiàn)象嚴重，打破了農(nóng)村和城鎮(zhèn)區(qū)域間的平衡，直接威脅到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和整個社會的穩(wěn)定。

通過對我國財政支農(nóng)現(xiàn)金困難的總結(jié)和2013年歐盟實施CAP（2014-2020）改革時背景的回顧，不難發(fā)現(xiàn)目前我國實行“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略所面臨的現(xiàn)實問題與歐盟實施CAP（2014-2020）改革時所面臨的問題頗有相通之處。而CAP（2014-2020）的實施，既為歐盟農(nóng)村經(jīng)濟的振興提供了內(nèi)生動力，也為世界各國農(nóng)業(yè)政策改革提供了外部范本。因此，在此基礎(chǔ)上，本文接下來將詳述CAP（2014-2020）的主要政策變革思路，以期對我國現(xiàn)階段的農(nóng)村政策改革提供有益借鑒和參考。

三、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（2014-2020）的主要做法和經(jīng)驗

為了解決在上一個歐盟共同農(nóng)業(yè)政策實施時期所暴露出來的問題，CAP（2014-2020）在前期的政策框架基礎(chǔ)上新增了“可靠的糧食生產(chǎn)、自然資源可持續(xù)管理、平衡的區(qū)域發(fā)展”等三大長期目標，以及“促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)知識傳播和創(chuàng)新、增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競爭力和活力、促進創(chuàng)新性技術(shù)推廣、改良食品供應鏈結(jié)構(gòu)、修復、保護和提升農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、促進農(nóng)村地區(qū)社會包容”等六大優(yōu)先支持領(lǐng)域。同時，歐盟也加大了對歐盟共同農(nóng)業(yè)政策實施相關(guān)的財政投入，并優(yōu)化了資金的管理模式。CAP（2014-2020）總預算約為3627．9億歐元，占歐盟2014-2020年財政框架總預算金額的37．8%，這一比例在全世界范圍內(nèi)處于領(lǐng)先地位。CAP（2014-2020）的預算資金主要來源于歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金（EAFRD）和歐洲農(nóng)業(yè)擔?；穑‥AGF），其中歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金向成員國資助1610億歐元，其余部分由歐洲農(nóng)業(yè)擔保基金解決。CAP（2014-2020）支持歐盟28個成員國實施118個不同的農(nóng)村發(fā)展計劃（RDP），并規(guī)定每個農(nóng)村發(fā)展計劃中至少30%的資金必須用于與環(huán)境和氣候變化相關(guān)的方面。CAP（2014-2020）的主要做法和經(jīng)驗包括以下五個方面內(nèi)容：

（一）支農(nóng)資金由兩大基金依據(jù)各自的重點目標進行統(tǒng)籌使用，并增加預算調(diào)節(jié)的靈活性

在CAP（2014-2020）框架下，歐盟支農(nóng)資金不再以分具體行業(yè)方式發(fā)放，而是將所有支農(nóng)資金集中到兩大基金——歐洲農(nóng)業(yè)擔保基金（EAGF）和歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金（EAFRD）進行統(tǒng)籌使用，分別用于支持CAP（2014-2020）的“第一支柱”（增加農(nóng)民收入）和“第二支柱”（促進農(nóng)村發(fā)展）。其中，EAGF主要通過向農(nóng)民提供各類直接補貼支付以增加農(nóng)民收入，執(zhí)行方式是每年度根據(jù)各成員國符合良好農(nóng)業(yè)和環(huán)境條件標準的土地數(shù)量將補貼資金按比例分配給各國，再由成員國根據(jù)一定標準直接支付給農(nóng)戶，補貼標準約為每年每公頃350歐元；EAFRD主要用于投資農(nóng)村地區(qū)重點項目，以實現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)林業(yè)競爭力、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、土地管理、生物多樣性保護及改善農(nóng)民生活質(zhì)量等農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展目標。此外，CAP（2014-2020）允許成員國把本國分配到的資金在“第一支柱”和“第二支柱”間相互調(diào)劑轉(zhuǎn)換，各成員國可轉(zhuǎn)換額原則上不超過分配到的資金總額的15%；同時允許每公頃土地獲得的直接補貼支付額低于歐盟平均值90%的成員國將其“第二支柱”資金的25%轉(zhuǎn)移到“第一支柱”，以滿足其不同階段的發(fā)展需求。

（二）以“基本補貼”取代“單一農(nóng)場補貼”，實現(xiàn)補貼結(jié)構(gòu)的“綠箱化”

在CAP（2014-2020）出臺之前，CAP主要采用的是以“單一農(nóng)場補貼”為主的補貼結(jié)構(gòu)，這一補貼結(jié)構(gòu)是以“價格掛鉤補貼”為主要補貼方式，以扶持農(nóng)產(chǎn)品價格為主要目的，屬于WTO規(guī)則框架中的“黃箱政策”①WTO根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》將那些對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的政策稱為“黃箱政策”，要求成員國必須進行削減。，對農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成機制造成了一定的扭曲。CAP（2014-2020）取消了“單一農(nóng)場補貼”為主的補貼結(jié)構(gòu)，取而代之的是以基本補貼為主體以及以綠色補貼、青年農(nóng)民補貼、自然條件限制區(qū)域補貼等為補充的新補貼結(jié)構(gòu)。這一補貼結(jié)構(gòu)以不與價格掛鉤的“直接支付”補貼方式為主體，屬于WTO規(guī)則框架所允許和鼓勵的“綠箱政策”②綠箱政策是指政府通過服務計劃，提供沒有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用的農(nóng)業(yè)支持補貼。綠箱政策是WTO成員國對農(nóng)業(yè)實施支持與保護的重要措施。。其中，基本補貼整合了之前CAP中的許多補貼形式，成為CAP（2014-2020）直接支付的主要方式（見下表）。這一新的補貼結(jié)構(gòu)取消了對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持，實現(xiàn)了支持方式由“農(nóng)產(chǎn)品價格支持”到“生產(chǎn)者直接支付”的演變，減少了補貼對農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成機制的扭曲，實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品補貼的“綠箱化”改革。

CAP（2014-2020）的補貼結(jié)構(gòu)

（三）實現(xiàn)內(nèi)部和外部趨同，削減對大農(nóng)場的補貼，加強對規(guī)模小、環(huán)境差的農(nóng)戶補貼，兼顧補貼支付的公平性

為兼顧補貼支付的公平性，CAP（2014-2020）對于不同國家，以及不同類型、不同條件的農(nóng)戶提出了四個方面的措施：一是在國家之間實現(xiàn)外部趨同，在國家內(nèi)部實現(xiàn)內(nèi)部趨同。一方面，逐漸減少成員國之間補貼標準的差異，目標是在2020年前所有成員國在國家層面執(zhí)行統(tǒng)一的直接補貼標準，特別是要提升補貼標準低于歐盟平均補貼標準10%以上的成員國的補貼額度；另一方面，確保低于國家或地區(qū)平均補貼水平的農(nóng)戶的補貼大幅提升，并通過再分配補貼及支付封頂?shù)却胧┐龠M國家和地區(qū)內(nèi)部的補貼公平。二是削減對大農(nóng)場的補貼支付。各成員國對單一農(nóng)場補貼金額超過15萬歐元的部分進行削減，至少強制削減5%，同時由農(nóng)戶選擇是否自愿執(zhí)行對單個農(nóng)場直接支付30萬歐元封頂?shù)恼?。三是加大對小農(nóng)戶的補貼力度。由成員國自愿執(zhí)行小農(nóng)戶計劃。符合一定標準的農(nóng)戶每年可獲得500～1500歐元的固定支付，且在獲得綠色支付時免于執(zhí)行綠色要求。但是，成員國用于小農(nóng)戶計劃的補貼金額不得超過補貼支付總額的10%。四是加強對自然及農(nóng)業(yè)條件較差地區(qū)農(nóng)戶的補貼。對于被成員國確定的自然條件限制地區(qū)及農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳的地區(qū)，成員國可以給予這些地區(qū)的農(nóng)戶不超過該國補貼支付總額5%的補貼。

（四）引入與生產(chǎn)脫鉤的“綠色補貼”，兼具獎勵性和懲罰性

CAP（2014-2020）規(guī)定直接補貼總額中的30%用于與生產(chǎn)脫鉤的“綠色補貼”，將農(nóng)戶對補貼資金的獲取與其對保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、應對氣候變化、保障食品安全等環(huán)保措施的執(zhí)行情況相掛鉤。如果農(nóng)戶較好地達到保護永久性草地、保持作物多樣性、保護生態(tài)重點區(qū)域等三種類型的綠色要求，則對其增益性生態(tài)服務給予“綠色補貼”獎勵；相反，若農(nóng)戶未達到以上綠色要求則會受到相應的懲罰。懲罰方式是根據(jù)實際情況按比例削減對農(nóng)戶的直接補貼支付額。懲罰標準是在該農(nóng)戶被納入共同農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行范圍的第一年和第二年，暫免于處罰；第三年及第四年，懲罰金額為不超過其所獲得支付總額的25%。生產(chǎn)有機作物的地區(qū)被默認為自動符合綠色補貼獲取條件，無需滿足其他要求。

部分國家為了強化補貼的綠色效能，在歐盟方案的基礎(chǔ)上突出了其本國的環(huán)境改善目標，同時加大了執(zhí)行檢查和懲罰的力度。例如：德國在沿襲歐盟綠色補貼的基礎(chǔ)之上，突出對水、土壤和生物多樣性的保護，要求農(nóng)戶存儲、分裝、使用化肥必須離水源地有一定距離。同時，德國政府加大了對農(nóng)戶是否滿足綠色補貼獲取條件的檢查，一旦發(fā)現(xiàn)由于農(nóng)戶生產(chǎn)活動中有違反綠色補貼獲取條件的情況，視具體情節(jié)扣減1%、3%或5%的綠色補貼資金；如果農(nóng)戶違反綠色補貼獲取條件的情況再次出現(xiàn)，資金扣減比例會達到初始比例的3倍；如果被發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶存在“故意”違反綠色補貼獲取條件的情況，將扣減20%以上的綠色補貼資金。

（五）加大對青年農(nóng)民的補貼力度，鼓勵青年農(nóng)民回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

歐盟統(tǒng)計局2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在歐盟農(nóng)村人口中，35歲以下的僅占 8%，35～54歲的占 40%，55～64歲的占 24%，65歲以上的占30%，農(nóng)民老齡化現(xiàn)象較為嚴重。為了吸引40歲以下的青年加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，CAP（2014-2020）新設(shè)了“青年農(nóng)民計劃”（Young Farmers Scheme），通過采取加大補貼和培訓力度的方式支持青年農(nóng)民回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

一是從2015年起，要求成員國必須將不超過本國補貼支付資金總額的2%用于支持40歲以下的青年農(nóng)民③CAP（2014-2020）對“青年農(nóng)民”的認定標準是：申領(lǐng)直接支付時年齡未超過40歲，掌握足夠的農(nóng)業(yè)技能，并首次以實際控制人身份經(jīng)營農(nóng)場，經(jīng)營時間不超過5年。。青年農(nóng)民除可獲得基本補貼之外，還可以獲得其已獲補貼總額25%的額外補貼，補貼期限最長為五年，補貼既可以直接向青年農(nóng)民發(fā)放，也可以向青年農(nóng)民所控制的法人機構(gòu)發(fā)放。但是，為保證補貼發(fā)放的公平性，CAP（2014-2020）同時引入了“積極農(nóng)民”概念，只有被認定為“積極農(nóng)民”的農(nóng)戶才可申領(lǐng)補貼，這一做法把保留農(nóng)地而不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及同時兼職其他高收入行業(yè)的青年農(nóng)戶排除在青年農(nóng)民補貼支持范圍之外。

二是實施知識傳播和信息行動計劃以及咨詢服務、農(nóng)場管理和農(nóng)場救濟服務計劃，加大對青年農(nóng)民專業(yè)技能培訓的補貼和支持力度。實施知識傳播和信息行動計劃，凡是針對農(nóng)業(yè)從業(yè)人員和農(nóng)村地區(qū)中小型企業(yè)經(jīng)營者開展的職業(yè)培訓和職業(yè)技能提升行動、信息傳播活動均能獲得財政補貼，并明確要求培訓或知識傳播行動的提供者是補貼的受益人，且補貼應能覆蓋開展上述活動的成本。實施咨詢服務、農(nóng)場管理和農(nóng)場救濟服務計劃，促進農(nóng)業(yè)科研向田間實踐轉(zhuǎn)化，幫助青年農(nóng)民、農(nóng)村地區(qū)中小企業(yè)通過獲得專業(yè)咨詢服務而受益。

四、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（2014-2020）對我國實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的主要啟示

CAP（2014-2020）的做法和經(jīng)驗為我國完善支農(nóng)資金使用機制、提升財政資金支農(nóng)效率、實現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略目標提供了有益借鑒。具體來看，主要體現(xiàn)在以下五個方面：

（一）根據(jù)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略目標對支農(nóng)資金使用進行明確安排和分配

CAP（2014-2020）確定了“增加農(nóng)民收入”和“促進農(nóng)村發(fā)展”的兩大支柱，并圍繞兩大支柱設(shè)立基金提供資金支持，所有資金支持納入歐盟的總體預算，對資金在各個項目上的使用比例都進行了明確安排。我國“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略也提出了“農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升、農(nóng)民增收渠道進一步拓寬、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深入推進、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)”等戰(zhàn)略目標，但是對于每個目標如何安排相應比例的財政資金予以支持卻缺乏明確的指引。因此，可以借鑒CAP（2014-2020）的做法和經(jīng)驗，針對“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的各個目標安排相應的資金預算，并厘清中央和地方政府之間的支農(nóng)事權(quán)、支出責任，根據(jù)實際情況明確資金使用原則、使用比例、使用范圍、使用額度、支持條件等具體規(guī)定。

（二）引導農(nóng)業(yè)補貼向“綠箱化”方向演進

鑒于目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際情況，遵照CAP（2014-2020）經(jīng)驗全面實施“與價格脫鉤直接支付”的“綠箱補貼”條件尚不成熟，但應當引導農(nóng)業(yè)補貼向“綠箱化”方向演進。一是農(nóng)業(yè)補貼政策措施應當盡可能少地干預市場資源配置、扭曲價格信號形成機制，重視發(fā)揮市場在農(nóng)業(yè)資源配置中的決定性作用。二是將流通環(huán)節(jié)的補貼逐步轉(zhuǎn)到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，有針對性地創(chuàng)設(shè)不與農(nóng)產(chǎn)品價格掛鉤的“綠箱”補貼，緩解“黃箱”補貼觸頂?shù)膲毫?。三是考慮到“黃箱”補貼仍然是目前農(nóng)業(yè)補貼的主體，應盡可能地提升“黃箱”補貼的效率，用好用足“黃箱”補貼的空間。

（三）強化農(nóng)業(yè)補貼在地區(qū)間以及不同耕種責任農(nóng)戶間的公平性

為兼顧針對性和公平性，CAP（2014-2020）對于不同類型、不同條件的農(nóng)戶設(shè)置了不同的補貼標準，以此來確保補貼支付的公平性。我國可以借鑒歐盟的做法和經(jīng)驗，強化農(nóng)業(yè)補貼在地區(qū)間以及不同耕種責任農(nóng)戶間的公平性。一是基于權(quán)利與義務對等原則，為了避免各地區(qū)之間農(nóng)業(yè)補貼標準差距過大，可以考慮調(diào)高對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶的補貼標準，降低或維持對非糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶的補貼標準。中央財政可以考慮適當縮減經(jīng)濟發(fā)達省份的農(nóng)業(yè)補貼額度，將騰出的資金優(yōu)先用于增加13 個產(chǎn)糧大省的補貼額度。二是農(nóng)業(yè)補貼在實際發(fā)放時應切實履行“誰種地補貼誰”的原則，按農(nóng)戶產(chǎn)量或?qū)嶋H耕種土地面積計發(fā)補貼，加大補貼發(fā)放過程的核查力度，特別是對撂荒地、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租耕地農(nóng)戶以及在耕地上種植非農(nóng)作物，應當少給或不予發(fā)放農(nóng)業(yè)補貼，以便在廣大農(nóng)村培育和形成“種糧才有補貼”的良好風氣和氛圍，最大限度地發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼的激勵效應和正向引導作用。

（四）加大對綠色補貼的支持力度，建立健全綠色補貼的支持條件

CAP（2014-2020）設(shè)置了綠色補貼，并將綠色補貼的發(fā)放和獲取與農(nóng)戶環(huán)保狀況相掛鉤，取得了良好的效果。為此，我國可借鑒歐盟的做法和經(jīng)驗，采取以下兩個方面的措施：一是加大對環(huán)境友好型領(lǐng)域綠色補貼的支持力度。例如，強化退耕還林（草）與濕地恢復支持補貼，增設(shè)土壤與水資源保護補貼，為使用有機肥等環(huán)境友好型生產(chǎn)措施提供補貼，等等。二是要求農(nóng)民在申請綠色補貼時必須滿足一定的條件。例如，要求土地達到良好的農(nóng)業(yè)和環(huán)境條件標準，在生產(chǎn)過程中限制化肥、農(nóng)藥的使用次數(shù)和數(shù)量，轉(zhuǎn)而使用無污染的秸稈、糞便等綠肥。

（五）加大對青年農(nóng)民補貼的支持力度，探索建立新型職業(yè)農(nóng)民培訓制度，構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化網(wǎng)絡

CAP（2014-2020）對青年農(nóng)民給予額外補貼，提供資金和技術(shù)支持，較好地吸引了高素質(zhì)青年回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有助于持續(xù)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職業(yè)化、專業(yè)化和現(xiàn)代化。為此，我國可借鑒歐盟的做法和經(jīng)驗，采取以下三方面的措施加強對青年農(nóng)民的扶持：一是加大對青年農(nóng)民和種植大戶、專業(yè)大戶等新型職業(yè)農(nóng)民的直接補貼支持力度，引導農(nóng)村青年向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)化。二是探索建立新型職業(yè)農(nóng)民培訓制度，針對新型職業(yè)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中的突出技術(shù)問題提供專業(yè)性、針對性的技術(shù)培訓，培養(yǎng)一批高素質(zhì)的新型職業(yè)農(nóng)民。三是構(gòu)建涵蓋農(nóng)戶、科研人員、食品企業(yè)、消費者等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)知識與創(chuàng)新技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化網(wǎng)絡，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施重建和現(xiàn)代化改造。