政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)：?jiǎn)栴}與對(duì)策
——以東營(yíng)市為例

■/

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院

一、政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的背景及動(dòng)因

按照國(guó)際上通用的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國(guó)家進(jìn)入老齡化社會(huì)的明顯標(biāo)志，是該國(guó)家或地區(qū)60歲以上人口占比超過(guò)10%，或65歲以上人口占比超過(guò)7%。截至2017年底，東營(yíng)市60周歲以上的老年人口已達(dá)40多萬(wàn)，約占東營(yíng)市總?cè)丝诘?0%，依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，東營(yíng)市已步入老齡化社會(huì)，而且這個(gè)數(shù)字還在不斷攀升，預(yù)計(jì)到2020年，這個(gè)數(shù)字將達(dá)到46.6萬(wàn)人。

隨著老年人口的逐漸增多，各種社會(huì)問題也隨之而來(lái)。計(jì)劃生育改變了家庭成員結(jié)構(gòu)，獨(dú)生子女越來(lái)越多，獨(dú)生子女贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)也因此日益加重，而傳統(tǒng)的公辦養(yǎng)老院由于受制于各種因素，一般優(yōu)先贍養(yǎng)孤寡、失能老人和軍烈老人[1]，受保障對(duì)象十分有限；而且新時(shí)代背景下，人們經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求也迅速增長(zhǎng)，質(zhì)量要求越來(lái)越高，養(yǎng)老服務(wù)供需之間的矛盾日益突出。由此可見，創(chuàng)新養(yǎng)老模式，完善養(yǎng)老服務(wù)制度，改善老年人的晚年生活已刻不容緩。

二、東營(yíng)區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)新模式

(一)成立背景及發(fā)展思路

東營(yíng)區(qū)人口老齡化程度已非常嚴(yán)重，截至目前全區(qū)約有11萬(wàn)60周歲及以上的老年人，約占全區(qū)總?cè)丝诘?7.2%。為提高養(yǎng)老服務(wù)水平，東營(yíng)區(qū)政府從2013年開始提前籌備建設(shè)東營(yíng)區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，并于次年1月份籌建了“虛擬養(yǎng)老院”居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，于當(dāng)年9月正式投入運(yùn)行，以滿足老年人居家養(yǎng)老傳統(tǒng)習(xí)慣，進(jìn)一步提高東營(yíng)區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

作為東營(yíng)人心目中的“沒有圍墻的養(yǎng)老院”——社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中心，是東營(yíng)區(qū)政府依托東營(yíng)區(qū)現(xiàn)有的數(shù)字信息管理服務(wù)中心平臺(tái)，又融合了網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)服務(wù)體系，采取試點(diǎn)先行、以點(diǎn)到面的思路，由政府直接向提供專業(yè)化服務(wù)的加盟企業(yè)或者社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，以此解決資源少、資金不足的現(xiàn)狀，受到廣大老年人的歡迎。

(二)創(chuàng)新服務(wù)模式和管理模式

(1)創(chuàng)新服務(wù)模式。東營(yíng)區(qū)政府依據(jù)年滿60周歲的城鄉(xiāng)老年人自愿申請(qǐng)的原則，將老年人分為了A類和B類。A類老年人，為城鎮(zhèn)“無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人”的散居老人、農(nóng)村散居的五保老年人、其他特殊貧困老年人和城鄉(xiāng)困難“空巢”老年人、失獨(dú)老年人、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象。此類老年人由政府出資，依據(jù)每人每月300元的標(biāo)準(zhǔn)向加盟的企業(yè)或社會(huì)組織招標(biāo)。購(gòu)買方式為，公開面向社會(huì)符合養(yǎng)老服務(wù)資質(zhì)條件的企業(yè)或社會(huì)組織招標(biāo)，向中標(biāo)的加盟企業(yè)或社會(huì)組織定向購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)。B類老年人，為除A類老年人以外的老年人，由政府對(duì)其采用社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的模式，B類老年人可根據(jù)自愿的原則，享有向加盟企業(yè)申請(qǐng)比市場(chǎng)價(jià)低10%的養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利。

東營(yíng)區(qū)政府對(duì)加盟的企業(yè)或社會(huì)組織也有硬性規(guī)定，加盟企業(yè)或社會(huì)組織不僅能向老年人提供生活照料、家政服務(wù)和精神慰藉等共性服務(wù)，還應(yīng)能提供文化教育、法律維權(quán)、健康養(yǎng)生以及義工志愿服務(wù)等個(gè)性化服務(wù)。

(2)創(chuàng)新管理模式。東營(yíng)區(qū)政府建立了三級(jí)服務(wù)管理體系，即分別以區(qū)、街道(鎮(zhèn))及社區(qū)(村)為主體的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中心。區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中心下設(shè)綜合室和業(yè)務(wù)室，綜合室的辦公地點(diǎn)設(shè)在東營(yíng)區(qū)民政服務(wù)大廳，主要負(fù)責(zé)日常的管理和運(yùn)營(yíng)工作，包括加盟企業(yè)的資質(zhì)審核、流程把關(guān)、考評(píng)監(jiān)督以及老年人的信息審核、政策解答和投訴反饋等，并協(xié)助街道(鎮(zhèn))養(yǎng)老服務(wù)中心指導(dǎo)和監(jiān)督各社區(qū)(村)居家養(yǎng)老服務(wù)站的具體工作；街道(鎮(zhèn))養(yǎng)老服務(wù)中心辦公地點(diǎn)設(shè)在民政辦，負(fù)責(zé)審核本轄區(qū)內(nèi)老年人居家養(yǎng)老服務(wù)的資格申請(qǐng)，對(duì)服務(wù)后的質(zhì)量進(jìn)行回訪、統(tǒng)計(jì)和監(jiān)督，并指導(dǎo)下轄養(yǎng)老服務(wù)站具體業(yè)務(wù)工作。各社區(qū)(村)居家養(yǎng)老服務(wù)站明確1-2名專職助老員，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)老年人信息上報(bào)、動(dòng)態(tài)管理和服務(wù)質(zhì)量回訪監(jiān)督等工作。

(3)取得的成效。2014年初，東營(yíng)區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中心建成，由區(qū)政府按每人每月平均300元的標(biāo)準(zhǔn)出資，針對(duì)城區(qū)三個(gè)街道六個(gè)社區(qū)31戶A類老人家庭投入試點(diǎn)運(yùn)行，成果顯著，并于9月第一次擴(kuò)大了試點(diǎn)家庭，接受政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的A類老人達(dá)400余位。2015年4月，為響應(yīng)老人的服務(wù)需要，在積累前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展服務(wù)范圍和內(nèi)容，A類老年人家庭新增700余戶，至此A類服務(wù)用戶已超1000戶。7月初已正式開始面向東營(yíng)區(qū)內(nèi)的A類老人開展服務(wù)。2014年9月至今，中心已累計(jì)上門服務(wù)14000余次，顯著提高了服務(wù)對(duì)象的生活品質(zhì)，也由此獲得了社會(huì)各界好評(píng)。

三、東營(yíng)區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的困境

(1)社會(huì)整體認(rèn)識(shí)不到位。一方面，在現(xiàn)行體制下，政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)在中小城市還屬新生事物，媒體對(duì)此的報(bào)道也不足，造成公眾對(duì)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)知和信賴不足。由于存在傳統(tǒng)的觀念，許多人認(rèn)為政府對(duì)公共服務(wù)就應(yīng)該大包大攬[2]，政府應(yīng)當(dāng)直接生產(chǎn)、提供和服務(wù)，認(rèn)識(shí)不到這種單一服務(wù)模式的弊端，看不清政府購(gòu)買服務(wù)此類新興事物的優(yōu)勢(shì)所在。

(2)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)組織水平參差不齊，限制了社會(huì)公共服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展。目前東營(yíng)區(qū)內(nèi)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)水平整體偏低，且一部分養(yǎng)老服務(wù)組織與政府下轄的事業(yè)單位存在著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資質(zhì)要求低、把關(guān)不嚴(yán)，造成其承接服務(wù)能力弱，

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平不高，一定程度上制約了東營(yíng)區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)工作的有利開展。

四、東營(yíng)市購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)路徑探索

自2015年以來(lái)，為順利開展政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人養(yǎng)老需求，在借鑒了東營(yíng)區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，東營(yíng)市先后制定了《政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見》、《政府購(gòu)買服務(wù)審核辦法》、《政府購(gòu)買服務(wù)工作基本流程》，規(guī)定了政府購(gòu)買服務(wù)的原則、內(nèi)容、資金使用、購(gòu)買程序及保障措施，效果也十分顯著。自2015年以來(lái)，累計(jì)投入財(cái)政資金2200多萬(wàn)元，提供專業(yè)服務(wù)25萬(wàn)小時(shí)，受益老年人5000余人次。通過(guò)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，既擴(kuò)大了社會(huì)福利供給量，又培育和發(fā)展了部分養(yǎng)老社會(huì)組織，加快了養(yǎng)老市場(chǎng)化步伐。盡管取得了一定成效，但東營(yíng)市政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)仍有改進(jìn)之處，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)完善政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)方式

采用多樣化的政府購(gòu)買方式，在類似公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和磋商等傳統(tǒng)采購(gòu)方式的基礎(chǔ)上，新增委托、財(cái)政補(bǔ)貼、競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審、特許經(jīng)營(yíng)等模式。

(二)健全政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)制度

在處理好政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)和政府采購(gòu)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，逐步完善政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，將政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)納入到政府采購(gòu)的目錄中，實(shí)行集中采購(gòu)，避免單獨(dú)采購(gòu)中的“人情往來(lái)”，規(guī)避資源浪費(fèi)和腐敗問題；由于客觀原因，暫時(shí)未納入采購(gòu)目錄的，通過(guò)政府網(wǎng)站發(fā)布招標(biāo)公告，展開廣泛宣傳，進(jìn)一步在制度上予以完善規(guī)范，有效防止暗箱操作的行為。

(三)加大社會(huì)宣傳力度

充分挖掘媒體對(duì)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的引領(lǐng)宣傳作用，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)知度，做到人人知、人人懂，把優(yōu)秀的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)品牌推向社會(huì)，傳承孝文化，引領(lǐng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

(四)持續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位改革

養(yǎng)老院作為公益類事業(yè)單位，是向社會(huì)提供公共服務(wù)的主體，可以購(gòu)買自身履職所需服務(wù)事項(xiàng)，但不應(yīng)該作為購(gòu)買主體向社會(huì)購(gòu)買基本養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)[3]。對(duì)于養(yǎng)老院提供的養(yǎng)老服務(wù)不能滿足社會(huì)需要時(shí)，可由其行政主管部門向社會(huì)力量購(gòu)買相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，給予其相應(yīng)自主權(quán)，優(yōu)化事業(yè)單位管理制度，健全考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程。

(五)加強(qiáng)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督管理

政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)制度尚未健全，仍處于起步階段，需亟待完善。一是加強(qiáng)購(gòu)買過(guò)程的監(jiān)督管理，東營(yíng)市政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)承接主體的確定，大多是委托招標(biāo)代理單位組織實(shí)施，而這些代理單位本身的資質(zhì)需待審核，業(yè)務(wù)水平參差不齊，亟需加強(qiáng)。二是加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理，實(shí)施購(gòu)買服務(wù)后，要強(qiáng)化后期的評(píng)估，努力構(gòu)建科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的評(píng)估流程。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著老年人口的逐漸增多，各種社會(huì)問題層出不窮，老年人對(duì)養(yǎng)老這一詞語(yǔ)的定義也發(fā)生了變化，不再只滿足于物質(zhì)上的追求，精神層面上的追求也越來(lái)越高，而傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到家庭結(jié)構(gòu)小型化的沖擊，需要政府不再受制于傳統(tǒng)思維，推進(jìn)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，而是創(chuàng)新居家養(yǎng)老模式，使政府轉(zhuǎn)變?yōu)榫蛹茵B(yǎng)老服務(wù)的提供者，扮演好中間角色，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)揮好服務(wù)生產(chǎn)者的作用，為老年人提供一個(gè)物質(zhì)與精神雙滿足的晚年生活[4]。通過(guò)東營(yíng)區(qū)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的案例，將更好地引導(dǎo)東營(yíng)市政府在購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，吸取其精華，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式，并改進(jìn)不足，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變作風(fēng)，提升居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，提高社會(huì)公共服務(wù)水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]李春,王千.政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中的第三方評(píng)估制度探討[J].中國(guó)行政管理,2014(12).

[2]林茂.政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù):現(xiàn)狀、問題與對(duì)策——以福州市為例[D].廈門:廈門大學(xué),2014.

[3]王卓君.政府公共服務(wù)職能與服務(wù)型政府[M].廣州:廣州人民出版社,2009.

[4]張艷芳.促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供求均衡的中國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)政策研究[J].西北人口,2016,37(1).