當(dāng)城市遇上機(jī)遇，如何“險”中求勝？

秦虹 蘇鑫

推薦語：

這本書從規(guī)律、經(jīng)驗(yàn)和制度三個維度，回溯了城市更新的歷史，考察了大量鮮活的案例，落腳于制度保障，內(nèi)容詳實(shí)，視角獨(dú)特。更為難得的是，全書把對商業(yè)模式的探索和社會問題的解決有機(jī)結(jié)合，充滿了人文關(guān)懷，有著面向未來的胸襟和智慧。

——萬科執(zhí)行副總裁、首席財務(wù)官 孫嘉

如果你了解一切世界名城的城市化過程，你就會發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的城市都經(jīng)歷了“膨脹”“應(yīng)急”“調(diào)整”“控制”四個發(fā)展階段，而在其中的“調(diào)整發(fā)展方向”階段，無一例外地都進(jìn)行了大規(guī)模的“城市復(fù)興”。在這方面，從歐洲到美洲，再到亞洲的發(fā)達(dá)地區(qū)，都給我們提供了大量的先行經(jīng)驗(yàn)。在這些先行的經(jīng)驗(yàn)中，一定包含著可供我們中國當(dāng)下借鑒的模式。

——華高萊斯董事長兼總經(jīng)理 李忠

一座城市和一個人的成長過程是相似的，從嬰兒成長為青年、壯年，再逐漸衰老，慢慢都會出現(xiàn)一些疾病。對于城市而言，當(dāng)現(xiàn)有城市機(jī)體出現(xiàn)了問題，原有城市功能已不能滿足現(xiàn)在的城市人群的消費(fèi)需求，這就需要進(jìn)行更新改造。

城市更新貫穿于城市發(fā)展的各個階段，融匯了社會、經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境和物質(zhì)空間的全面復(fù)興和可持續(xù)發(fā)展，能夠使城市變得更有生機(jī)和競爭力，是城市發(fā)展的永續(xù)過程。中國的城市更新已經(jīng)從傳統(tǒng)的物質(zhì)層面的城市更新發(fā)展到反映新時代要求、承載新內(nèi)容、重視新傳承、滿足新需求、采用新方式的城市有機(jī)更新的新階段。

如上海在經(jīng)歷大拆大建、盲目改建之后，開始編制風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃，對城市更新的各個要素進(jìn)行控制，城市更新步入正軌。2016年開始，上海城市更新開展了“四大行動計劃”“城市微更新”等行動。

2015年廣州市率先在全國成立城市更新局，針對“三舊”改造過程中出現(xiàn)的問題，探索“微改造”模式，強(qiáng)調(diào)多元主體參與，創(chuàng)新改造方式，有效提高改造綜合效益。從大拆大建到微小處入手的改良，“微改造”正在改變著廣州的城市面貌。

目前，中國其他地方也積極地進(jìn)行了有益的探索，積累了諸多經(jīng)驗(yàn)。中國的城市更新已然進(jìn)入了有機(jī)更新的新階段，城市更新將是中國城市發(fā)展的一個機(jī)遇。

但目前中國的城市有機(jī)更新還處于起步階段，總結(jié)學(xué)習(xí)借鑒國外及我國部分城市的有益經(jīng)驗(yàn)，中國城市的有機(jī)更新面臨各項(xiàng)制度不完善、金融體系無法滿足現(xiàn)有需求等問題的巨大挑戰(zhàn)。為了補(bǔ)齊制度上的短板，中國的城市更新或應(yīng)從以下幾個主要方面進(jìn)行研究：

一是完善法律法規(guī)體系。完善的法律法規(guī)體系是推進(jìn)城市更新的重要保障，雖然我國部分地區(qū)或城市對城市更新立法進(jìn)行了有益的探索，但仍缺乏國家層面的法律法規(guī)支持。隨著城市有機(jī)更新的推進(jìn)，急需城市有機(jī)更新的法律頂層設(shè)計。因此，要加強(qiáng)城市有機(jī)更新法律法規(guī)體系建設(shè)，努力建立包括法律、條例、規(guī)章、地方法規(guī)到實(shí)施細(xì)則的多層次法律制度體系，為城市有機(jī)更新提供法律保障。

二是給予規(guī)劃政策支持。城市有機(jī)更新應(yīng)首先制定城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，明確更新的重點(diǎn)區(qū)域、更新方向、目標(biāo)、時序、更新策略等。同時，研究制定土地用途彈性調(diào)整制度，允許特定區(qū)域內(nèi)的土地功能彈性變更。另外，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，可劃定城市有機(jī)更新功能區(qū)或城市有機(jī)更新單元，給予一定的政策支持，在實(shí)踐中探索城市有機(jī)更新的有效路徑。

三是建立財政資金引導(dǎo)機(jī)制。城市有機(jī)更新所需資金巨大，僅靠財政資金無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，重在發(fā)揮財政資金的杠桿作用，積極吸引社會資本參與城市有機(jī)更新事業(yè)。借鑒部分國內(nèi)城市已有的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立城市更新基金，發(fā)揮城市更新基金的引導(dǎo)推動作用。進(jìn)一步探索應(yīng)用公私合營模式，通過公私合作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，降低政府負(fù)擔(dān)，同時也減小了社會主體的風(fēng)險，從而提高社會力量參與的主動性和積極性。

四是構(gòu)建多主體共同參與機(jī)制。城市有機(jī)更新涉及主體較多，政府、投資人、民眾是最重要、最直接的利益主體，應(yīng)在符合總體規(guī)劃的情況下，通過多方協(xié)商，平衡各相關(guān)利益主體之間的需求，以實(shí)現(xiàn)多方共贏。借鑒國外和國內(nèi)城市經(jīng)驗(yàn)，可給予容積率獎勵、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)助金等優(yōu)惠政策，吸引社會力量參與城市更新事業(yè)。

五是完善城市有機(jī)更新管理。城市有機(jī)更新涉及多元的利益主體和復(fù)雜的利益關(guān)系，通過專職管理機(jī)構(gòu)整合部門政策、協(xié)調(diào)部門利益，可提高辦事效率和政策執(zhí)行力。理順有機(jī)更新項(xiàng)目從規(guī)劃、建設(shè)到備案、管理的流程，合理簡化審批流程，推進(jìn)城市更新事業(yè)順利開展。

中國的城市更新還存在著原有的金融支持體系已無法滿足城市有機(jī)更新的融資需求的問題。這就需要進(jìn)行相應(yīng)的改革：

從金融支持的角度看，拆除重建型的城市更新項(xiàng)目，與房地產(chǎn)開發(fā)的流程類似，能夠納入現(xiàn)有的房地產(chǎn)開發(fā)融資體系，而對于不需要拆除重建，對原有物業(yè)重新進(jìn)行功能定位、升級改造的有機(jī)更新型項(xiàng)目，則缺乏一套完整的融資支持體系。隨著對城市有機(jī)更新重視程度越來越高，城市更新將更多地選擇“有機(jī)”方式，根據(jù)存量物業(yè)獲取、改造和運(yùn)營的特點(diǎn)，需要相應(yīng)的融資體系給予支持。

在缺乏持有型基金的情況下，銷售特別是散售，有利于城市更新企業(yè)快速收回前期投資，實(shí)現(xiàn)盈利。但由于項(xiàng)目出售后分散在多個持有者手中，往往不利于后期的整體運(yùn)營，在某種程度上對物業(yè)價值產(chǎn)生負(fù)面影響。目前，需要發(fā)展持有型基金和長期租賃的融資安排，解決運(yùn)營型城市更新項(xiàng)目資產(chǎn)獲取和改造的資金需求。

城市有機(jī)更新是對城市舊有資產(chǎn)進(jìn)行更新改造，目標(biāo)物業(yè)一般位于城市核心位置、資產(chǎn)價格普遍較高，更新項(xiàng)目對資金的需求量巨大。而中國城市更新長期以來更多地采取重資產(chǎn)運(yùn)營模式，現(xiàn)有金融支持更多地適應(yīng)重資產(chǎn)運(yùn)營，隨著城市有機(jī)更新越來越多地采取輕資產(chǎn)運(yùn)營方式，需要加大相應(yīng)的金融支持力度。

（本文選自秦虹、蘇鑫所著的《城市更新》一書，內(nèi)容略有刪減。）

編輯：牛綺思