土地使用權(quán)出讓制度的發(fā)展變遷與設(shè)計(jì)分析

胡加

摘 要：我國(guó)現(xiàn)行的土地使用權(quán)出讓制度曾經(jīng)為我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但到目前為止已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出一系列的弊端。因此，有必要對(duì)相應(yīng)的制度進(jìn)行一定的改進(jìn)，以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要。基于此，通過(guò)對(duì)土地使用權(quán)出讓制度的發(fā)展進(jìn)行總結(jié)，分析現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度存在的弊端，并提出改進(jìn)土地使用權(quán)出讓制度的幾點(diǎn)政策建議。

關(guān)鍵詞：土地使用權(quán)；發(fā)展變遷；制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2018）23-0081-02

2018年1月15日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明表示，將進(jìn)一步深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。政府將不再是居住用地唯一的提供者。下一步，我國(guó)將研究制定在權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法。

我國(guó)目前實(shí)行的是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)相分離的制度，城鎮(zhèn)土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。土地使用權(quán)的出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定使用年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓的方式主要有協(xié)議、招標(biāo)和拍賣(mài)。迄今為止，我國(guó)城市的商品房開(kāi)發(fā)一般模式是房地產(chǎn)企業(yè)從國(guó)土部門(mén)購(gòu)得國(guó)有土地，進(jìn)行開(kāi)發(fā)并對(duì)外銷(xiāo)售。其特點(diǎn)，一是由政府土地部門(mén)提供出讓土地；二是出讓的必須是國(guó)有土地，集體土地不能直接出讓，須征收為國(guó)有土地后方能出讓。新政策也就是說(shuō)：非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將有可能成為居住用地的供應(yīng)來(lái)源，政府不再是居住用地唯一的提供者。

一、我國(guó)土地使用權(quán)出讓制度的發(fā)展變遷

我國(guó)的土地使用權(quán)出讓制度自1988年產(chǎn)生以來(lái)經(jīng)歷過(guò)多次重大的變革，是一個(gè)隨著歷史的演進(jìn)而不斷深化的過(guò)程。迄今為止，這一制度還遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到完備的程度，還存在許多不合理的地方。為了更深入地了解我國(guó)土地使用權(quán)出讓制度，在這里，有必要將這個(gè)制度的產(chǎn)生和發(fā)展作以簡(jiǎn)單的概述。

國(guó)土資源部通過(guò)出臺(tái)《劃撥用地目錄》《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》《關(guān)于發(fā)布實(shí)施<全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)>的通知》和《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》這五個(gè)重要的部門(mén)規(guī)章，完成了對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地總體供給及出讓方式的規(guī)范，也實(shí)現(xiàn)了土地出讓金制度的深入調(diào)整。這些制度在很大程度上維護(hù)了社會(huì)公眾利益，遏制了土地使用權(quán)出讓過(guò)程中滋生的腐敗現(xiàn)象。上述法律法規(guī)構(gòu)成了我國(guó)土地使用權(quán)出讓制度的法律框架，現(xiàn)階段我國(guó)土地使用權(quán)的出讓基本上是在這個(gè)框架下進(jìn)行的。

二、我國(guó)現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度的弊端

由于國(guó)家是國(guó)有土地的所有權(quán)人，因此出讓土地使用權(quán)的一方只能是國(guó)家。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第15條第2款的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同由地方市級(jí)、縣級(jí)政府土地管理部門(mén)與土地使用者簽訂，這就意味著地方市級(jí)、縣級(jí)政府有權(quán)作為國(guó)有土地所有者的代表出讓土地使用權(quán)。在這個(gè)過(guò)程中，土地出讓金成為地方各級(jí)政府重要的財(cái)政來(lái)源，主要?dú)w地方政府支配，形成了所說(shuō)的“土地財(cái)政”?！巴恋刎?cái)政”是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方的財(cái)政支出，所獲得的出讓金屬于基金預(yù)算收入，是地方財(cái)政收入的一種。我國(guó)的“土地財(cái)政”主要是依靠增量土地來(lái)創(chuàng)造財(cái)政收入，換句話來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)賣(mài)地的出讓金來(lái)滿足財(cái)政需求?！巴恋刎?cái)政”作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種特殊工具，對(duì)近年城市建設(shè)的高速發(fā)展有著不可磨滅的貢獻(xiàn)。地方政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地，積累了大量的建設(shè)資金，推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，提高了居民的生活質(zhì)量，帶動(dòng)了周邊經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，吸引了大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但同時(shí)我們也應(yīng)該客觀和清醒地認(rèn)識(shí)到這種制度的弊端。

第一，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度是客觀造成高房?jī)r(jià)的重要因素之一。地價(jià)與房?jī)r(jià)之間有著極其緊密的聯(lián)動(dòng)性，地價(jià)的上升會(huì)抬高房?jī)r(jià)，房?jī)r(jià)的上升又會(huì)反過(guò)來(lái)推動(dòng)地價(jià)，兩者相互促進(jìn)，螺旋上升。土地出讓金是地方政府主要的財(cái)政來(lái)源。2018年1月25日，財(cái)政部公布了我國(guó)2017年財(cái)政收支狀況，通過(guò)相關(guān)數(shù)據(jù)可以管中窺豹。其中，2017年累計(jì)全國(guó)一般公共預(yù)算收入172 567億元，同比增長(zhǎng)7.4%；2017年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入52 059億元，同比增長(zhǎng)40.7%。我國(guó)土地出讓金占地方本級(jí)財(cái)政收入的比重長(zhǎng)期超過(guò)50%，在2010年的時(shí)候甚至達(dá)到了71.7%。土地出讓金成了地方政府的錢(qián)袋子，在地方政府的推波助瀾下，各地地王頻出，加上集體土地按規(guī)定不能開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商處于壟斷地位，使其可以大肆哄抬房?jī)r(jià)，房?jī)r(jià)怎么可能降得下來(lái)。

第二，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度造成了貧富差距、城鄉(xiāng)差距越拉越大。土地出讓前一般先需征地，征地涉及征地補(bǔ)償問(wèn)題，這實(shí)際涉及一個(gè)國(guó)民收入再分配的過(guò)程，少數(shù)被征地者一夜暴富，加大了地方的貧富差距。而且這種一夜暴富往往被人看做是一種不勞而獲的現(xiàn)象，容易造成被征地者和未被征地者心理扭曲，引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題。尤其值得注意的是，征地往往集中于城市中心和城市邊緣，很少在邊遠(yuǎn)山區(qū)征地，這造成了城鄉(xiāng)差距不但沒(méi)有縮小，反而拉大了。

第三，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度造成了資源的浪費(fèi)，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，要堅(jiān)持人與自然和諧共生，必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。土地是一種不可再生的資源，土地出讓前首先要征地，征地就不可避免地要占用農(nóng)地。可以預(yù)見(jiàn)，只要現(xiàn)有的土地出讓制度不變，保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，只能成為空談。多年以來(lái)，地方政府的土地出讓金大量投向城市建設(shè)，造成了房地產(chǎn)業(yè)成為了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了水泥、建材、五金等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，造成這些產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩。這條較為低端的產(chǎn)業(yè)鏈的過(guò)度發(fā)展，占用了大量社會(huì)資源，與中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的政策背道而馳。

三、我國(guó)土地使用權(quán)出讓制度改革設(shè)計(jì)

第一，我國(guó)可以考慮實(shí)施“累進(jìn)制的土地出讓金上繳制度”。我國(guó)的土地出讓金收取后會(huì)在中央和地方之間進(jìn)行分配。最初規(guī)定土地使用權(quán)出讓收入扣除土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)后，全部上繳財(cái)政。取得收入的地方財(cái)政部門(mén)可以把其中的20%作為城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的相關(guān)費(fèi)用，其余部分中的40%上繳中央財(cái)政，60%歸獲得收入的地方財(cái)政部門(mén)。1992年后制度有所變化，分成比例改為土地出讓金總額的5%上繳中央財(cái)政，其余部分由各級(jí)地方財(cái)政部門(mén)在核定合理的土地開(kāi)發(fā)成本和住房?jī)r(jià)款的基礎(chǔ)上，自行使用安排。根據(jù)前面的分析，這種制度會(huì)產(chǎn)生一系列的弊端，把土地出讓金全部收歸中央政府可以解決大部分的問(wèn)題，但客觀來(lái)講不現(xiàn)實(shí)，我們可以參考遞進(jìn)制的個(gè)人所得稅政策，把制度做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。比如，把各地每平方米土地出讓價(jià)格劃分為幾個(gè)不同的檔次，每平方米500元以下的，按土地出讓金的5%上繳中央財(cái)政；每平方米500元以上1 000元以下的，超出部分按10%上繳中央財(cái)政；每平方米1 000元以上2 000元以下的，超出部分按15%上繳中央財(cái)政，依此類推。

第二，進(jìn)一步深化“居住用地多主體供給制度”。國(guó)土資源部部長(zhǎng)的表態(tài)表明，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將有可能成為居住用地的供應(yīng)來(lái)源，政府不再是居住用地唯一的提供者。但請(qǐng)注意，政府不再壟斷住房供地，是住房，而非商品房。對(duì)于商品房住宅市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，實(shí)際土地來(lái)源沒(méi)有任何改變，政策主要影響的是租賃市場(chǎng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)肯定是要實(shí)施房產(chǎn)稅政策的，但實(shí)施前始終有個(gè)硬骨頭需要啃下來(lái)，就是全國(guó)各地大量存在的小產(chǎn)權(quán)房如何處理。國(guó)土資源部部長(zhǎng)的表態(tài)為解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題打開(kāi)了一扇窗戶，但始終有一層窗戶紙沒(méi)有捅破。我們可以設(shè)計(jì)一項(xiàng)土地出讓金補(bǔ)繳政策，讓小產(chǎn)權(quán)房只要補(bǔ)繳土地出讓金和其他稅費(fèi)，就可以轉(zhuǎn)正，得到國(guó)家的認(rèn)可。這樣既有利于平抑房?jī)r(jià)，也有利于增加地方政府和中央政府的財(cái)政收入，多方可以共贏。

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[責(zé)任編輯 陳 銳]