剩余貧困縣如何摘帽？

王紅茹

10月17日，國(guó)務(wù)院扶貧辦官方宣布，經(jīng)縣級(jí)提出、市級(jí)初審、省級(jí)核查和公示等程序，再通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)專項(xiàng)評(píng)估檢查，2017年全國(guó)有20個(gè)省區(qū)市125個(gè)貧困縣“脫貧摘帽”。

加上2016年共有28個(gè)貧困縣“脫貧摘帽”，至此，全國(guó)832個(gè)貧困縣中已有153個(gè)縣脫貧摘帽，完成率為18.4%。

中國(guó)政府提出，確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。

這意味著剩下的679個(gè)貧困縣，將在今后三年全部摘帽。這個(gè)目標(biāo)能實(shí)現(xiàn)嗎？

“摘帽”方式的新變化

對(duì)于江西省瑞金市市長(zhǎng)賴聯(lián)春來說，7月29日是個(gè)值得慶祝的日子。

這一天，經(jīng)過國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織的第三方嚴(yán)格評(píng)估，江西省瑞金市、萬安縣、永新縣、廣昌縣、上饒縣、橫峰縣等6個(gè)縣（市）綜合貧困發(fā)生率均低于2%，群眾滿意度均高于90%，符合貧困縣退出的要求，正式脫貧摘帽。

“我們?nèi)鸾鹗幸匀罕姖M意度99.38%、綜合貧困發(fā)生率0.91%，未發(fā)現(xiàn)錯(cuò)退、漏評(píng)的優(yōu)異成績(jī)，經(jīng)過江西省批準(zhǔn)，率先在贛南脫貧摘帽，退出貧困縣序列。”瑞金市市長(zhǎng)賴聯(lián)春接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪說。

瑞金市脫貧摘帽的數(shù)據(jù)頗具說服力。2017年，瑞金市完成減貧8426戶30746人（剩余貧困戶1540戶5159人）；農(nóng)村居民人均可支配收入由2015年的8251元增至2017年的10301元，三年年均增速達(dá)12.9%，遠(yuǎn)高于全國(guó)8.1%、全省9.4%的平均水平，超過國(guó)家現(xiàn)行3335元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)6966元。

賴聯(lián)春的興奮可以想象。貧困縣要“脫貧摘帽”并非易事，要經(jīng)過縣級(jí)提出、市級(jí)初審、省級(jí)核查和公示等程序，再通過國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)專項(xiàng)評(píng)估檢查產(chǎn)生。

但是，這樣的評(píng)估方式從2018年起將發(fā)生改變。

根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見，從2018年起，貧困縣退出專項(xiàng)評(píng)估檢查由各省統(tǒng)一組織，并對(duì)退出貧困縣的質(zhì)量負(fù)責(zé)。

中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院院長(zhǎng)汪三貴告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“評(píng)估方案都是國(guó)家統(tǒng)一制定，但是依然需要通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行。”

貧困縣“脫貧摘帽”的評(píng)估工作之所以從中央轉(zhuǎn)移到省一級(jí)政府，汪三貴說， “主要原因是中央再具體組織實(shí)施，工作量太大。從2018年開始摘帽退出的200多個(gè)貧困縣，將由省政府組織評(píng)估，有些工作很快就啟動(dòng)了。估計(jì)會(huì)在2019年1月、2月份啟動(dòng)， 2019年4月以前省里要完成全部評(píng)估工作。接下來中央只抽查20%，抽查一般在5、6月份完成。”

深度貧困地區(qū)脫貧難度大

中國(guó)啟動(dòng)以縣為單位的扶貧始于上世紀(jì)80年代中期。

1986年至1989年間，中央政府確認(rèn)了331個(gè)國(guó)定貧困縣；1994年貧困縣首次調(diào)整，國(guó)定貧困縣的數(shù)量增至592個(gè)；2001年，國(guó)定貧困縣改為國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，數(shù)量仍為592個(gè)；2011年，國(guó)家鼓勵(lì)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣減少，但實(shí)際上，各省份堅(jiān)持“退一補(bǔ)一”，重點(diǎn)縣總數(shù)仍為592個(gè)。與此同時(shí)，連片特困地區(qū)成為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)，全國(guó)確定了680個(gè)片區(qū)縣，其中包括440個(gè)重點(diǎn)縣。2015年，國(guó)家級(jí)貧困縣的數(shù)量達(dá)到了832個(gè)，差不多每三個(gè)縣中就有一個(gè)貧困縣。

2015年10月，十八屆五中全會(huì)提出了全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求：確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。

全面建成小康社會(huì)，就意味著不能再存在區(qū)域性、整體性貧困。國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)孫久文接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪說，“一方面因?yàn)榈?020年全國(guó)要實(shí)現(xiàn)小康；另一方面，現(xiàn)在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入到了中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，但我們?nèi)匀贿€有幾千萬人口生活在貧困線以下，無論從哪一方面看，現(xiàn)在都到了必須解決區(qū)域性整體貧困問題的時(shí)候?！?/p>

貧困縣“脫貧摘帽”就此啟動(dòng)。國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任歐青平今年8月，在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上介紹，黨的十八大以來，我們累計(jì)減少貧困人口6853萬，年均減貧人口達(dá)到1370萬，創(chuàng)造了我國(guó)減貧歷史上的最好成績(jī)。截至2017年底，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下還剩下約3046萬貧困人口。

貧困縣退出有衡量標(biāo)準(zhǔn)：中部地區(qū)貧困發(fā)生率降至2%以下，西部地區(qū)降至3%以下，脫貧人口穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，貧困地區(qū)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域的指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。

不愁吃、不愁穿落實(shí)到人均收入上就是：2017年農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到3335元。也就是說，2017年人均純收入3335元算脫貧。

在此之前，2011年確定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村每年人均純收入為2300元。此后，中國(guó)貧困線以2011年2300元不變價(jià)為基準(zhǔn)，不定期調(diào)整。2015年為2800元，2016年貧困線標(biāo)準(zhǔn)為2952元。

據(jù)汪三貴向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹， “接下來，2018年計(jì)劃摘帽的貧困縣有270多個(gè)，大部分貧困縣將在2019年摘帽，剩下小部分深度貧困地區(qū)在2020年摘帽?！?/p>

那么，2020年貧困縣能否全部摘帽？國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪說，“農(nóng)村貧困人口從2012年底的9899萬人減少到2017年底的3046萬人，年均減少1370萬人。按照這樣的減貧效率，到2020年我國(guó)將告別農(nóng)村絕對(duì)貧困，貧困縣全部摘帽的目標(biāo)也將實(shí)現(xiàn)?！?/p>

目前，還有3000多萬貧困人口要脫貧，約有8萬個(gè)貧困村要出列，有600多個(gè)貧困縣要摘帽。但是，越往后，脫貧難度越大。

“當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于深度貧困地區(qū)，特別是‘三區(qū)三州（指西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）等深度貧困地區(qū)，基礎(chǔ)條件薄弱，致貧原因復(fù)雜，貧困程度深，再加上公共服務(wù)不足，這些地區(qū)脫貧難度更大?！蓖羧F說。

抑制返貧需要制度兜底

在貧困縣不斷摘帽的過程中，如何防止返貧也成為一個(gè)重要課題。

歐青平在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上公布了兩個(gè)數(shù)據(jù)：在2016年返貧的人口是60多萬，2017年返貧的人口是20萬。

在李小云看來，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的難點(diǎn)就在于如何做到穩(wěn)定脫貧不返貧?！柏毨且粋€(gè)相對(duì)概念。農(nóng)村貧困在2020年后仍將以相對(duì)貧困和多維度貧困的形式存在，未來的扶貧工作還會(huì)繼續(xù)進(jìn)行下去?！?/p>

如何防止脫貧人口返貧，李小云認(rèn)為，“一個(gè)地區(qū)脫貧不返貧，需要建立起可持續(xù)的脫貧機(jī)制?？沙掷m(xù)的脫貧機(jī)制，主要是指在制度上形成保障貧困戶脫貧后不會(huì)返貧的機(jī)制，在新的貧困出現(xiàn)或出現(xiàn)返貧現(xiàn)象時(shí)具有能夠有效兜底的制度保障?！?/p>

今年8月發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》（下稱“《指導(dǎo)意見》”）提出了一系列的明確要求。一是要嚴(yán)把退出關(guān)；二是要建立防止因病致貧返貧的長(zhǎng)效保障的機(jī)制；三是要堅(jiān)持脫貧不脫政策，明確要求貧困人口退出后一段時(shí)間內(nèi)幫扶政策不變、力度不減，鞏固脫貧效果，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧防止返貧。

為防止返貧，安徽省在制度層面進(jìn)行了創(chuàng)新。

8月8日，安徽省政府正式批準(zhǔn)岳西縣、譙城區(qū)、懷遠(yuǎn)縣、蒙城縣退出貧困縣。這4個(gè)縣（區(qū)）退出后，將堅(jiān)持“摘帽不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管”，確?！懊撠毑环地殹薄?h3>穩(wěn)定脫貧要靠產(chǎn)業(yè)和就業(yè)

“經(jīng)過我們自己測(cè)算，江西省贛州市2018年應(yīng)有上猶、安遠(yuǎn)、南康、尋烏、會(huì)昌、石城6個(gè)縣脫貧摘帽。這6個(gè)縣之所以能夠脫貧摘帽，著重是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，可以說發(fā)展產(chǎn)業(yè)是脫貧摘帽的根本之策?！壁M州市政府副市長(zhǎng)張逸接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示。

以安遠(yuǎn)縣為例，據(jù)張逸介紹，安遠(yuǎn)此次“脫貧摘帽”，是因?yàn)榉e極探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，切實(shí)讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為貧困戶脫貧致富的依托。他告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，安遠(yuǎn)縣車頭鎮(zhèn)龍竹村林波農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)共種有紅薯和紫山藥70余畝，在“合作社+基地+農(nóng)戶”的發(fā)展模式下，該合作社共帶動(dòng)了10余戶貧困戶脫貧致富。

林波農(nóng)業(yè)合作社只是車頭鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)縮影。目前，該鎮(zhèn)通過合作聯(lián)營(yíng)、能人帶動(dòng)及自主經(jīng)營(yíng)等模式，大力發(fā)展特色種養(yǎng)，成立了一批產(chǎn)業(yè)扶貧基地與農(nóng)業(yè)合作社，真正從“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變，為貧困群眾脫貧提供了強(qiáng)有力的支撐。

“產(chǎn)業(yè)和就業(yè)，直接和老百姓利益相連。有了產(chǎn)業(yè)，就有了就業(yè)，有了就業(yè)，老百姓就有了收入。”張逸說。

要穩(wěn)定脫貧，實(shí)施就業(yè)扶貧已經(jīng)寫入文件?！吨笇?dǎo)意見》在“全力推進(jìn)就業(yè)扶貧”章節(jié)中提出：推進(jìn)貧困縣農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園建設(shè)，加大創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、創(chuàng)業(yè)服務(wù)力度，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。

李小云對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“要因地制宜加快發(fā)展對(duì)貧困戶增收帶動(dòng)作用明顯的種植養(yǎng)殖業(yè)、林草業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、特色手工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，積極培育和推廣有市場(chǎng)、有品牌、有效益的特色產(chǎn)品?！?/p>

汪三貴認(rèn)為，脫貧的內(nèi)生動(dòng)力一定要足，否則躺在那兒等著別人扶，永遠(yuǎn)脫不了貧。“扶的方式很重要，不能只是發(fā)錢，否則越發(fā)錢人越懶。關(guān)鍵的問題是讓貧困戶通過自己的努力去解決貧困問題?！?/p>