農(nóng)地“三權(quán)分置”需要完備的頂層設(shè)計(jì)

葛豐

《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》二次審議稿近日提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。本次農(nóng)村土地承包法修訂的主要任務(wù)是落實(shí)“三權(quán)分置”制度。

農(nóng)地“三權(quán)分置”，是指農(nóng)村的土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)、土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。“三權(quán)分置”改革的核心，是在明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，順應(yīng)農(nóng)戶(hù)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

這項(xiàng)改革的必要性顯而易見(jiàn)，其所針對(duì)的突出矛盾主要集中在：

一方面，土地是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可或缺的基本要素，而中國(guó)又是一個(gè)人地關(guān)系高度緊張的國(guó)家，因此，要促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康有序發(fā)展，就必須加快中國(guó)土地市場(chǎng)化改革的步伐，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和供求機(jī)制在土地資源配置中的主導(dǎo)作用。

另一方面，受制于原有制度框架，我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)化程度至今仍處在起步摸索階段，其真實(shí)水平不僅遠(yuǎn)低于城市土地市場(chǎng)化程度，甚至在農(nóng)業(yè)諸要素中也是市場(chǎng)化程度最低的。結(jié)果就是，細(xì)碎并且難以流轉(zhuǎn)的農(nóng)地既不利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，也不利于農(nóng)戶(hù)充分實(shí)現(xiàn)以土地為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，分享發(fā)展的成果。

所以說(shuō)“三權(quán)分置”是在新的歷史條件下，農(nóng)村改革進(jìn)程中又一重大制度創(chuàng)新。這一創(chuàng)新直面發(fā)展過(guò)程中重大體制性機(jī)制性障礙，呼應(yīng)人們對(duì)切身利益的關(guān)注，以及對(duì)美好生活的向往，因此其一經(jīng)提出，就迸發(fā)出強(qiáng)大的生命力。

在探索實(shí)踐初見(jiàn)成效的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段“三權(quán)分置”改革的迫切任務(wù)，是要在進(jìn)一步加強(qiáng)完善頂層設(shè)計(jì)的前提下，不斷提高這項(xiàng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，否則，單騎突進(jìn)的重大改革很可能會(huì)因?yàn)榛A(chǔ)不實(shí)或配套不足而效益遞減。

“三權(quán)分置”改革的頂層設(shè)計(jì)要解決的問(wèn)題有很多，尤其要重點(diǎn)解決好兩個(gè)問(wèn)題：

其一是如何盡快補(bǔ)上農(nóng)民社?！扒焚~”的問(wèn)題，因?yàn)殚L(zhǎng)期制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)主要顧慮，是我國(guó)農(nóng)村依然保有數(shù)以?xún)|計(jì)保障水平不高的農(nóng)民，而即使是已經(jīng)轉(zhuǎn)移至第二、第三產(chǎn)業(yè)的進(jìn)城務(wù)工者，他們所獲得的社會(huì)保障也相對(duì)有限，因此在這種情況下，基于穩(wěn)定或安全性考量，農(nóng)地改革往往不得不服從于一項(xiàng)約束性安排，即農(nóng)民保有一定地權(quán)，以此承載基本就業(yè)、居住、養(yǎng)老等保障功能。

其二就是如何充分保障農(nóng)戶(hù)自愿的問(wèn)題，因?yàn)閳?jiān)持農(nóng)村土地集體所有是農(nóng)村改革的一條底線(xiàn)，而這條必須堅(jiān)守的底線(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中，可能會(huì)在處置不當(dāng)?shù)那闆r下，導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在一定程度上被“虛置”，再加之分散的農(nóng)戶(hù)在面對(duì)機(jī)構(gòu)化的談判對(duì)手時(shí)，本就屬于相對(duì)被動(dòng)、弱勢(shì)的一方，因此，這就需要頂層設(shè)計(jì)在調(diào)整規(guī)范集體、村民和第三方經(jīng)營(yíng)者之間關(guān)系時(shí)，對(duì)村民有提前、適度的保護(hù)性安排。