改革開(kāi)放40年中國(guó)環(huán)境執(zhí)法的發(fā)展*

劉明明

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083）

法律的生命力在于實(shí)施。環(huán)境執(zhí)法是生態(tài)文明法律制度實(shí)施的核心推動(dòng)力。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法在執(zhí)法理念、執(zhí)法模式、執(zhí)法體制、執(zhí)法手段、執(zhí)法監(jiān)督與責(zé)任等方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。尤其是黨的十八大以來(lái)，環(huán)境執(zhí)法由軟變硬，進(jìn)入嚴(yán)格執(zhí)法的新常態(tài)。本文擬從上述五個(gè)方面總結(jié)和回顧改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)環(huán)境執(zhí)法的進(jìn)展，并就生態(tài)文明體制改革背景下環(huán)境執(zhí)法的進(jìn)一步完善加以展望。

一、環(huán)境執(zhí)法理念的革新：從經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先到生態(tài)文明法治觀

1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》是我國(guó)首部環(huán)境保護(hù)基本法律。該法33條中僅有1條籠統(tǒng)地規(guī)定了法律責(zé)任，屬于宣言性立法。立法目的主要是倡導(dǎo)企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中防治污染和其他公害，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)保駕護(hù)航。這與我國(guó)在改革開(kāi)放初期以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)以及當(dāng)時(shí)環(huán)境資源問(wèn)題尚不突出有關(guān)系。在此背景下，環(huán)境執(zhí)法往往被忽視，即便開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法，也困難重重。我國(guó)著名環(huán)境法學(xué)者馬驤聰教授曾在1987年撰文指出環(huán)境執(zhí)法面臨多重困境，嚴(yán)格執(zhí)法常常需要解決許多復(fù)雜問(wèn)題。例如，環(huán)保部門(mén)執(zhí)法無(wú)力，對(duì)污染致害的企業(yè)進(jìn)行批評(píng)都要報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

由于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng),工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅猛，環(huán)境污染問(wèn)題自20世紀(jì)80年代后半期，特別是90年代之后呈日益嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)。伴隨著環(huán)境問(wèn)題的加劇，我國(guó)環(huán)境立法的進(jìn)程也加快。20世紀(jì)80年代，《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》相繼通過(guò)?！董h(huán)境保護(hù)法》第4條明確提出了協(xié)調(diào)發(fā)展理念，即環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。就語(yǔ)義分析而言，在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系上，協(xié)調(diào)的落腳點(diǎn)依然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。該法頒布后環(huán)境執(zhí)法的偏軟和無(wú)力也充分證實(shí)了這一點(diǎn)。例如，有的專家研究認(rèn)為一些政府部門(mén)和企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬指標(biāo)、環(huán)境保護(hù)是軟指標(biāo)”的概念根深蒂固，在工作上導(dǎo)致重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù),以至于以犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)效益。1997年，黨的十五大報(bào)告明確指出在現(xiàn)代化建設(shè)中必須實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略?？沙掷m(xù)發(fā)展成為我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施的一項(xiàng)重大發(fā)展戰(zhàn)略。2000年至2013年，在可持續(xù)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，我國(guó)進(jìn)行了大量的環(huán)境立法，這些立法強(qiáng)調(diào)污染的全過(guò)程治理、環(huán)境民主等先進(jìn)理念，體現(xiàn)了“人與自然和諧相處”的法律精神，被稱為第二代環(huán)境法。但是，在執(zhí)法層面，一些地方政府還是過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP成績(jī)，走先污染后治理的老路。有學(xué)者研究提出一些地方領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境法制觀念淡薄，注重招商引資而忽視環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)，許多引進(jìn)的項(xiàng)目造成新的嚴(yán)重的環(huán)境污染。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記就生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新理念、新思想，集中體現(xiàn)在綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展觀、實(shí)行最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的嚴(yán)密法治觀等六個(gè)方面。2014年4月24日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》做了重大修訂，這部被譽(yù)為史上最嚴(yán)的環(huán)境保護(hù)基本法律為其他環(huán)境法律法規(guī)的生態(tài)化奠定了基礎(chǔ)。該法第4條將“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”修改為“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，同時(shí)，第5條規(guī)定“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先”。這意味著在處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系時(shí)，環(huán)境保護(hù)是重心所在，具有優(yōu)先地位。自2015年以來(lái)，《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》相繼修訂，《環(huán)境保護(hù)稅法》和《土壤污染防治法》相繼出臺(tái)。除了立法，《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《環(huán)境保護(hù)督察方案 （試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等政府文件和黨內(nèi)法規(guī)的頒行，使得生態(tài)文明體制改革力度空前。2018年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的 《中華人民共和國(guó)憲法修正案》將生態(tài)文明寫(xiě)入憲法，開(kāi)啟了生態(tài)文明法治的新時(shí)代。一系列法律法規(guī)、政府文件、黨內(nèi)法規(guī)的修訂或出臺(tái)，明確了政府機(jī)關(guān)及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)保護(hù)職責(zé)，通過(guò)綠色GDP考核引導(dǎo)以及強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，從根本上改變了以往環(huán)境執(zhí)法服務(wù)或讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念，樹(shù)立起了生態(tài)文明法治觀，即堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，采取全過(guò)程管理和生態(tài)系統(tǒng)管理的思路，以最嚴(yán)格的制度促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

二、環(huán)境執(zhí)法模式的轉(zhuǎn)變：由單一管制走向多元治理

改革開(kāi)放以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法具有強(qiáng)烈的政府管制色彩，忽略了市場(chǎng)和社會(huì)在環(huán)境執(zhí)法中的作用。1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》和1989年《環(huán)境保護(hù)法》，主要規(guī)定了環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)的職責(zé)以及行政相對(duì)人的義務(wù)和責(zé)任，對(duì)公眾參與環(huán)境執(zhí)法僅宣言式地規(guī)定了公眾可以對(duì)污染企業(yè)和單位進(jìn)行檢舉和舉報(bào)，對(duì)于公眾參與方式、參與途徑、信息公開(kāi)、權(quán)利保障等問(wèn)題沒(méi)有做任何規(guī)定。另外，企業(yè)和單位僅僅作為行政相對(duì)人被動(dòng)地接受 “命令－控制”式地管理，在環(huán)境執(zhí)法中沒(méi)有發(fā)揮積極性和主動(dòng)性。

20世紀(jì)80年代末特別是90年代之后，我國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻。1996年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》，就實(shí)行環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制、堅(jiān)決控制新污染、限期達(dá)標(biāo)等方面提出了具體的措施。該《決定》發(fā)布后，原國(guó)家環(huán)?？偩譅款^掀起了我國(guó)首次環(huán)境執(zhí)法風(fēng)暴。環(huán)保執(zhí)法風(fēng)暴實(shí)際上是在無(wú)法通過(guò)監(jiān)管執(zhí)法來(lái)控制污染水平的政治關(guān)切中通過(guò)中央層面的講話和會(huì)議啟動(dòng)的。環(huán)境執(zhí)法風(fēng)暴雖是自上而下由政府組織實(shí)施，但也通過(guò)熱線電話和聽(tīng)證等形式接受公眾投訴、向公眾公開(kāi)環(huán)境信息，這些做法是我國(guó)公眾參與環(huán)境執(zhí)法的有益嘗試，不僅提高了公眾的環(huán)保意識(shí)，也極大地鼓舞了公眾參與環(huán)境執(zhí)法的信心。

20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，我國(guó)民間環(huán)保組織快速發(fā)展并積極參與環(huán)境治理，政府也對(duì)公眾和環(huán)保組織參與環(huán)境執(zhí)法持開(kāi)放態(tài)度。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局（環(huán)境保護(hù)部）出臺(tái)了一系列部門(mén)規(guī)章，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》《環(huán)境信息公開(kāi)辦法 （試行）》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》等，為公眾有效參與環(huán)境執(zhí)法提供了制度基礎(chǔ)。新《環(huán)境保護(hù)法》專門(mén)規(guī)定了“信息公開(kāi)與公眾參與”一章，首次以法律形式確立和保護(hù)了公民對(duì)環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，特別是賦予了社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。2015年9月1日實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的原則、途徑、方式、信息公開(kāi)和公益訴訟等事項(xiàng)作了進(jìn)一步的規(guī)定。我國(guó)從制度上鼓勵(lì)和保護(hù)公眾和社會(huì)組織參與環(huán)境執(zhí)法。特別是，新《環(huán)境保護(hù)法》賦予了社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，為社會(huì)組織通過(guò)司法途徑打擊環(huán)境違法行為提供了方便之門(mén)，進(jìn)而也有利于發(fā)揮第三方部門(mén)在推進(jìn)環(huán)境法實(shí)施中的積極作用。

與環(huán)境保護(hù)的公眾參與相比，我國(guó)在發(fā)揮市場(chǎng)力量應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題方面發(fā)展得更為滯后。從國(guó)外環(huán)境執(zhí)法理論和實(shí)踐的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，基于市場(chǎng)的環(huán)境政策工具主要包括排污收費(fèi)、環(huán)境稅收、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、可再生能源證書(shū)交易等等。與“命令－控制”型管制工具的威懾性相比，基于市場(chǎng)的環(huán)境政策工具更具有激勵(lì)性和成本有效性。例如，排污權(quán)交易可以激勵(lì)最具有減排效率的企業(yè)實(shí)施減排活動(dòng)，在賦予管制對(duì)象選擇自由的同時(shí)降低整個(gè)社會(huì)的減排成本，從而實(shí)現(xiàn)減排資源的優(yōu)化配置。

我國(guó) 1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》和 1989年《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)工具僅有排污收費(fèi)一項(xiàng)，包括針對(duì)水污染物的排污費(fèi)和超標(biāo)排污費(fèi)，以及大氣污染物和噪聲的超標(biāo)排污費(fèi)。2000年修訂《大氣污染防治法》時(shí)將超標(biāo)排污費(fèi)改為只要向大氣排放法定污染物就應(yīng)繳納排污費(fèi)。排污收費(fèi)是企業(yè)支付環(huán)境成本的一種方式，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與其造成的環(huán)境負(fù)外部性相當(dāng)。但是，我國(guó)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以滿足環(huán)境治理改善的需求。2018年 1月 1日，《環(huán)境保護(hù)稅法》開(kāi)始實(shí)施，針對(duì)大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲的排放行為征稅，有利于排污企業(yè)環(huán)境負(fù)外部性的內(nèi)部化。

我國(guó)雖然沒(méi)有環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易的專門(mén)立法，但在實(shí)踐層面已經(jīng)開(kāi)展了排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的試點(diǎn)工作。2002年5月,原國(guó)家環(huán)保總局批準(zhǔn)江蘇、河南等七省市作為二氧化硫排污權(quán)交易試點(diǎn)。2014年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)排污權(quán)有償使用與交易制度的設(shè)計(jì)提出了綱領(lǐng)性意見(jiàn)。隨后，江蘇、湖北等地方政府出臺(tái)了有關(guān)排污權(quán)交易的管理辦法。2011年10月，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)北京、上海、天津等七省市開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，拉開(kāi)了我國(guó)總量控制型碳排放權(quán)交易的帷幕。自2013年開(kāi)市至2017年12月31日，七省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)二級(jí)市場(chǎng)累計(jì)成交碳排放配額現(xiàn)貨1.82億噸，累計(jì)成交金額超過(guò) 36億元人民幣。2017年 12月 18日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，對(duì)市場(chǎng)要素、參與主體、制度建設(shè)、發(fā)電行業(yè)配額管理、支撐系統(tǒng)、試點(diǎn)過(guò)渡以及保障措施等問(wèn)題作了總體規(guī)定。該方案的印發(fā)標(biāo)志著全國(guó)碳排放權(quán)交易體系正式啟動(dòng)。

總體而言，改革開(kāi)放以來(lái)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)正在磨合中逐步找準(zhǔn)其在環(huán)境治理中的角色和定位。2015年9月，中共中央發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出生態(tài)文明建設(shè)要發(fā)揮企業(yè)的積極性和自我約束作用，發(fā)揮社會(huì)組織和公眾的參與和監(jiān)督作用。在生態(tài)文明體制改革的大背景下，我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善體制機(jī)制，以充分激勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)主體參與環(huán)境執(zhí)法。

三、環(huán)境執(zhí)法體制不斷優(yōu)化：主體由弱變強(qiáng)、職能由條塊分割到縱橫統(tǒng)一

環(huán)境執(zhí)法體制主要涉及環(huán)境執(zhí)法主體以及主體間的職能配置關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法體制不斷優(yōu)化，集中表現(xiàn)在執(zhí)法主體由弱變強(qiáng)和職能由條塊分割到縱橫統(tǒng)一兩個(gè)方面。

國(guó)家環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)由弱變強(qiáng)。1974年10月，新中國(guó)首個(gè)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職能的專門(mén)機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成立。1982年5月，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成為城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部下設(shè)的環(huán)境保護(hù)局。1984年12月，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)局改為國(guó)家環(huán)境保護(hù)局。1988年7月，將環(huán)境保護(hù)從城鄉(xiāng)建設(shè)部分離出來(lái)，成立國(guó)家環(huán)境保護(hù)局（副部級(jí)）。1998年6月，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局升格為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局（正部級(jí)）。2008年7月，環(huán)境保護(hù)部成立，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局由國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)升格為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，增強(qiáng)了環(huán)保部門(mén)綜合決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。2018年3月，環(huán)境保護(hù)部整合了多個(gè)部門(mén)的職責(zé)，擴(kuò)容升級(jí)為生態(tài)環(huán)境部。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部公布了職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定（三定方案）。從數(shù)量上看，生態(tài)環(huán)境部比原環(huán)境保護(hù)部的14個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多了7個(gè)。從職能配置上看，生態(tài)環(huán)境部一方面整合了環(huán)境保護(hù)部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能，如將政策法規(guī)司、科技標(biāo)準(zhǔn)司以及規(guī)劃財(cái)務(wù)司整合為法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司、科技與財(cái)務(wù)司，并把規(guī)劃財(cái)務(wù)司的規(guī)劃職能劃歸綜合司，將污染物排放總量控制司和環(huán)境影響評(píng)價(jià)司合并為環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排放管理司；另一方面，新設(shè)司局支撐生態(tài)文明體制改革，如根據(jù)生態(tài)環(huán)境要素的類型新設(shè)司局，包括水生態(tài)環(huán)境司、海洋生態(tài)環(huán)境司、大氣環(huán)境司、應(yīng)對(duì)氣候變化司、土壤生態(tài)環(huán)境司、固體廢物與化學(xué)品司、核設(shè)施安全監(jiān)管司、核電安全監(jiān)管司、輻射源安全監(jiān)管司。另外，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室的設(shè)立對(duì)于落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)以及克服地方保護(hù)主義弊病有重要意義。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法相結(jié)合構(gòu)成了我國(guó)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)督企與督政并重的監(jiān)管模式?？梢哉f(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法主體由弱變強(qiáng)，特別是生態(tài)環(huán)境部的成立使我國(guó)環(huán)境執(zhí)法力量得到了有史以來(lái)的最強(qiáng)配置。

長(zhǎng)期以來(lái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能配置存在條塊分割的問(wèn)題。條塊分割問(wèn)題表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是縱向的中央和地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)之間的關(guān)系，二是橫向的生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)和其他具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的部門(mén)之間的關(guān)系。

從中央到地方的縱向職能配置方面，地方環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)作為地方政府的組成部門(mén)，人財(cái)物均受制于地方政府，上下級(jí)環(huán)保部門(mén)縱向分離。上級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)影響力較弱，從而導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法受到地方保護(hù)主義的嚴(yán)重干擾?；鶎迎h(huán)保部門(mén)由于體制的原因不敢查、不能查，地方保護(hù)主義的干擾使得上級(jí)督察難。政績(jī)考核唯GDP論以及不可持續(xù)的發(fā)展觀是地方政府弱化和干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的根本原因。“以經(jīng)濟(jì)成敗論英雄”還在左右著各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的思想，以致許多地方官員為了一時(shí)的高產(chǎn)值、高速度或?yàn)榱搜矍暗慕?jīng)濟(jì)效益和財(cái)稅收入，明知污染嚴(yán)重，借口“先發(fā)展，后治理”，將環(huán)境保護(hù)置之度外。由此，在環(huán)保主管機(jī)關(guān)縱向分離的模式下，中央不能有效地制約地方的環(huán)境管理行為,地方政府又干預(yù)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法,這很容易造成地方環(huán)境執(zhí)法的真空狀態(tài)。

我國(guó)環(huán)境管理職能分散在多個(gè)部門(mén)，在橫向職能設(shè)置上呈現(xiàn)分散結(jié)構(gòu)。依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第10條之規(guī)定，我國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)行環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管和政府有關(guān)部門(mén)根據(jù)職責(zé)專項(xiàng)監(jiān)管的環(huán)境執(zhí)法體制。但是，對(duì)于環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)如何實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理尚無(wú)法律法規(guī)作出具體規(guī)定，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中有的部門(mén)怠于履行環(huán)保職責(zé)時(shí)，作為同級(jí)的環(huán)保部門(mén)經(jīng)常無(wú)法給予必要的制約。環(huán)保聯(lián)席會(huì)議是解決環(huán)保監(jiān)管橫向分散問(wèn)題的常用方式。例如，全國(guó)環(huán)保部際聯(lián)席會(huì)議的參加部門(mén)多達(dá)25個(gè)，但是全國(guó)環(huán)保部際聯(lián)席會(huì)議的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在環(huán)保部門(mén)，其機(jī)構(gòu)地位與性質(zhì)決定了其協(xié)調(diào)能力薄弱。地方環(huán)保部門(mén)和政府有關(guān)部門(mén)主要通過(guò)聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)查、成立高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法協(xié)作。但是，這些協(xié)調(diào)方式對(duì)于上級(jí)組織或領(lǐng)導(dǎo)高度依賴，在開(kāi)展協(xié)作時(shí)需要上級(jí)組織推動(dòng)，遇到?jīng)_突時(shí)需要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)裁決，其協(xié)調(diào)方式易于變動(dòng)、缺乏規(guī)范，效果并不理想。

生態(tài)環(huán)境部的成立以及環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革有利于從根本上解決生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職權(quán)配置中的條塊分割問(wèn)題。三定方案明確了生態(tài)環(huán)境部的主要職責(zé)。從橫向職能配置上看，國(guó)家將分散在國(guó)家海洋局、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部以及國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室等部門(mén)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)統(tǒng)一劃歸生態(tài)環(huán)境部，實(shí)現(xiàn)了海洋環(huán)境、大氣、水、土壤、固體廢物、噪聲等領(lǐng)域的污染防治以及應(yīng)對(duì)氣候變化由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一監(jiān)督管理，這在很大程度上解決了生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能橫向分散問(wèn)題。以水污染防治為例，機(jī)構(gòu)改革前，水污染涉及環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)以及流域管理部門(mén)?！碍h(huán)保不下水、水利不上岸”的職能配置模式往往導(dǎo)致部門(mén)間相互推諉污染防治責(zé)任。機(jī)構(gòu)改革后，原屬于水利部門(mén)的水功能區(qū)劃編制和排污口設(shè)置管理職責(zé)以及流域管理機(jī)構(gòu)的流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使，結(jié)束了“九龍治水”的亂象。另外，為了解決跨行政區(qū)域、流域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題，新《環(huán)境保護(hù)法》專門(mén)規(guī)定了跨區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，有利于不同行政區(qū)域間環(huán)境執(zhí)法的橫向合作。縱向職能配置方面，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室的設(shè)立以及環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革有利于加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)、減少地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的干預(yù)。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的落實(shí)情況，并承擔(dān)國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室的設(shè)立使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任由虛變實(shí)，有利于克服地方保護(hù)主義對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的干預(yù)和影響。2016年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)強(qiáng)化地方黨委和政府及其相關(guān)部門(mén)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任、調(diào)整地方環(huán)境保護(hù)管理體制等問(wèn)題提出了改革方案。該意見(jiàn)對(duì)地方保護(hù)主義的病灶進(jìn)行精準(zhǔn)把脈，通過(guò)控制市級(jí)環(huán)保部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)使環(huán)保干部免受地方政府的干預(yù)；通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)察垂直管理，監(jiān)測(cè)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)任命、人員和經(jīng)費(fèi)均由省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，使環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立于市縣級(jí)政府，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)可以向省級(jí)環(huán)保部門(mén)提供真實(shí)可靠的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，同時(shí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以利用這些數(shù)據(jù)監(jiān)督地方政府生態(tài)環(huán)境黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的落實(shí)情況?？梢哉f(shuō)，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室的設(shè)立以及環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革有力地加強(qiáng)了中央對(duì)地方環(huán)保部門(mén)的影響力，對(duì)于地方政府嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)具有重要作用。

四、環(huán)境執(zhí)法手段不斷豐富：環(huán)保法武裝了“鐵齒鋼牙”，執(zhí)法由軟變硬

環(huán)境執(zhí)法手段是生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)為實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的而采取的各種措施。縱觀我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，公民、法人和其他組織等主體作為環(huán)境執(zhí)法行政相對(duì)人所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)是環(huán)境法律規(guī)范的重心。環(huán)境執(zhí)法的目的是通過(guò)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)行使執(zhí)法權(quán)引導(dǎo)和激勵(lì)行政相對(duì)人從事生態(tài)環(huán)境友好行為、規(guī)范和約束行政相對(duì)人的環(huán)境資源利用行為、處罰生態(tài)環(huán)境違法行為。環(huán)境執(zhí)法手段可劃分為激勵(lì)性手段、約束性手段和處罰性手段三類。

1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定的激勵(lì)性手段有兩種：一是精神獎(jiǎng)勵(lì)，二是對(duì)企業(yè)利用“三廢”的生產(chǎn)活動(dòng)給予稅收等方面的政策優(yōu)惠。約束性手段主要包括“三同時(shí)”制度、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度、征收超標(biāo)排污費(fèi)和限期治理。處罰性手段主要是批評(píng)、警告、罰款、責(zé)令賠償損失以及停產(chǎn)治理，并且以上措施均須當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)。1989年《環(huán)境保護(hù)法》僅僅原則性地規(guī)定了激勵(lì)性措施，即對(duì)保護(hù)環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。約束性措施主要包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、“三同時(shí)”制度、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污申報(bào)與登記制度、征收超標(biāo)排污費(fèi)制度、限期治理，其中限期治理由地方人民政府決定。處罰性措施主要包括警告、罰款、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用、責(zé)令重新安裝使用防止污染設(shè)施、行政處分、加收超標(biāo)排污費(fèi)以及責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，其中責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉由地方人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。1989年至2014年，囿于1989年《環(huán)境保護(hù)法》的基本規(guī)定，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法手段比較有限、進(jìn)展緩慢。約束性手段方面，2000年修訂的《大氣污染防治法》新增了總量控制制度、大氣污染物排放許可證制度以及落后生產(chǎn)工藝和設(shè)備淘汰制度。處罰性手段方面，2000年修訂的《大氣污染防治法》新增了責(zé)令拆除或沒(méi)收燃用高污染燃料的設(shè)施、沒(méi)收違法所得、責(zé)令停止違法行為、限期改正、責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施等處罰手段；2004年修改的《固體廢物污染環(huán)境防治法》新規(guī)定了“責(zé)令限期改正+罰款”的模式，即危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生者不處置其產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物又不承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的處置費(fèi)用的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正，處代為處置費(fèi)用一倍以上三倍以下的罰款。

2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂以前，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法一直處于執(zhí)法難、執(zhí)法軟弱的境地。正如有的學(xué)者所詬病，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法主體缺乏查封、凍結(jié)、扣押等強(qiáng)制執(zhí)法手段，這使得執(zhí)法部門(mén)對(duì)環(huán)境違法行為常感力不從心或束手無(wú)策，難以有效地進(jìn)行監(jiān)督管理。 “守法成本高，違法成本低”導(dǎo)致違法行為屢查屢犯，環(huán)境執(zhí)法無(wú)效。2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的執(zhí)法手段長(zhǎng)了“鐵齒鋼牙”，明顯由弱變強(qiáng)?！洞髿馕廴痉乐畏ā贰端廴痉乐畏ā贰逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律也作了相應(yīng)修訂，新制定了《環(huán)境保護(hù)稅法》和《土壤污染防治法》。以上法律的修訂或制定進(jìn)一步完善和加強(qiáng)了我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的手段。激勵(lì)性制度方面，新《環(huán)境保護(hù)法》確立了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，激勵(lì)公民、法人或其他組織積極從事生態(tài)保護(hù)正外部性行為。2015年修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定國(guó)家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易，將通過(guò)環(huán)境產(chǎn)權(quán)機(jī)制激勵(lì)排污單位積極從事減排活動(dòng)。約束性手段方面，新《環(huán)境保護(hù)法》賦予環(huán)保主管部門(mén)查封和扣押污染物排放設(shè)施設(shè)備、暫停審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件、排污許可等權(quán)力，這對(duì)于及時(shí)制止違法排污行為、實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)以及規(guī)范排污行為具有重要意義。2015年修訂的《大氣污染防治法》進(jìn)一步規(guī)定了機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械環(huán)境保護(hù)召回制度、重污染天氣應(yīng)急措施等，為政府采取非常規(guī)措施應(yīng)對(duì)大氣污染提供了法律依據(jù)。處罰性手段方面，按日連續(xù)處罰上不封頂，徹底改變了違法成本低的弊??；通過(guò)暫時(shí)限制企業(yè)（單位）直接負(fù)責(zé)的主管人員或其他直接責(zé)任人員人身自由的方式進(jìn)一步加強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法的威懾力，特別針對(duì)那些罰款無(wú)效的企業(yè)；責(zé)令公開(kāi)環(huán)境信息為公眾參與提供了保障；賦予環(huán)保部門(mén)責(zé)令限制生產(chǎn)和停產(chǎn)整治權(quán)進(jìn)一步加強(qiáng)了環(huán)保部門(mén)對(duì)違法行為的執(zhí)法力度；環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防止污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的連帶責(zé)任對(duì)于保證第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性具有重要作用。此外，《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《土壤污染防治法》對(duì)污染者實(shí)行雙罰制，即對(duì)污染單位和直接責(zé)任人員分別進(jìn)行罰款。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的修訂取消了未批先建項(xiàng)目的限期補(bǔ)辦手續(xù)，規(guī)定未經(jīng)環(huán)評(píng)擅自開(kāi)工建設(shè)的，由環(huán)保部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)并處罰款，可以責(zé)令恢復(fù)原狀，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)人員給予行政處分，該條修改杜絕了未批先建，有力保障了環(huán)評(píng)制度的預(yù)防性功能?！端廴痉乐畏ā返男抻喨∠顺瑯?biāo)或者超過(guò)總量控制指標(biāo)排放主體的限期治理責(zé)任，改由環(huán)保部門(mén)責(zé)令改正或責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，由報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。限期治理的取消表明改變了以往允許其邊污染邊治理的寬容執(zhí)法，環(huán)保法律法規(guī)對(duì)違法排放企業(yè)要求更加嚴(yán)格。

五、執(zhí)法督察和責(zé)任不斷強(qiáng)化：黨內(nèi)法規(guī)與法律共同發(fā)力，責(zé)任由虛變實(shí)

環(huán)境執(zhí)法不僅要針對(duì)公民、法人或其他組織等私主體，還要針對(duì)具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理職責(zé)的政府及相關(guān)部門(mén)。也就是說(shuō)，環(huán)境執(zhí)法不僅要“督企”，更要“督政”?！岸秸钡那疤崾敲鞔_政府及相關(guān)部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，而后通過(guò)制定科學(xué)的考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)一步保障政府和相關(guān)部門(mén)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的落實(shí)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系不斷完善，政府及相關(guān)部門(mén)生態(tài)環(huán)境職責(zé)逐步由虛變實(shí)。建立愈加嚴(yán)密的環(huán)境責(zé)任體系，已成為環(huán)境法制發(fā)展的趨勢(shì)。

1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第5條對(duì)國(guó)家和政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)作了原則性規(guī)定。1989年《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了政府的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃職責(zé)、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)和發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)的職責(zé)以及地方人民政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制?！董h(huán)境保護(hù)法（試行）》和1989年《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定非常原則和簡(jiǎn)單，且沒(méi)有法律責(zé)任作為履行職責(zé)的保障，具有較強(qiáng)的宣言性質(zhì)。這也是改革開(kāi)放后長(zhǎng)期一段時(shí)間內(nèi)政府在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系時(shí)，往往忽略環(huán)保的重要制度原因。

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量下降的責(zé)任，實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容。此外，明晰了政府工作人員的法律責(zé)任，如記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除、引咎辭職等。以修訂《環(huán)境保護(hù)法》為契機(jī)，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列加強(qiáng)政府及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員生態(tài)環(huán)境責(zé)任的文件和黨內(nèi)法規(guī)，為“督政”的有效開(kāi)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。2015年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了 《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，從健全政績(jī)考核制度和責(zé)任追究?jī)煞矫婕訌?qiáng)政府環(huán)境責(zé)任的落實(shí)。一方面，完善政績(jī)考核辦法，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，實(shí)行差別化的考核制度。另一方面，建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，完善節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核及問(wèn)責(zé)制度。2015年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā) 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的追究應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的形式包括誡勉、責(zé)令公開(kāi)道歉、調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等。

2014年《環(huán)境保護(hù)法》修改后，從法律到黨內(nèi)法規(guī)層面都加強(qiáng)了政府及黨政領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。法律和黨內(nèi)法規(guī)共同發(fā)力，不僅明確了政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的主體、內(nèi)容、履行方式，還明晰了地方政府及其黨政領(lǐng)導(dǎo)成員怠于履行職責(zé)或亂作為時(shí)的問(wèn)責(zé)機(jī)制和責(zé)任方式。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室的成立以及省級(jí)以下環(huán)境監(jiān)察垂直管理表明了中央對(duì)地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)履職情況進(jìn)行督察和問(wèn)責(zé)的決心。生態(tài)環(huán)境部在持續(xù)深化中央環(huán)保督察過(guò)程中，以量化剛性問(wèn)責(zé)為保障，逐步形成了“督查、交辦、巡查、約談、專項(xiàng)督察”五步法模式以推動(dòng)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的貫徹落實(shí)。其中，約談作為一種執(zhí)法督察方式寫(xiě)入了新修訂的 《大氣污染防治法》《水污染防治法》以及新制定的《土壤污染防治法》。環(huán)境執(zhí)法督察的制度化以及地方政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的強(qiáng)化牽住了環(huán)境執(zhí)法體制改革的牛鼻子，有利于地方政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部真正轉(zhuǎn)變“先污染、后治理”的舊觀念，走綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展之路。

結(jié) 語(yǔ)

生態(tài)文明寫(xiě)入憲法、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先被確立為環(huán)境保護(hù)法的基本原則，環(huán)境公益訴訟、省級(jí)以下環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理體制改革以及生態(tài)環(huán)境損害黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的實(shí)施等重大舉措充分體現(xiàn)了黨中央和國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)生態(tài)文明法治的決心。生態(tài)文明體制改革的宏偉藍(lán)圖已經(jīng)展開(kāi)，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制的深化改革要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，以形成公眾、市場(chǎng)和政府上下互動(dòng)的環(huán)境善治局面為目標(biāo)，以嚴(yán)明的法律責(zé)任和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任為保障，制定政府及相關(guān)部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)力清單，創(chuàng)新公眾參與機(jī)制和環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易等市場(chǎng)機(jī)制以提升環(huán)境執(zhí)法的透明度和效率，加快促進(jìn)環(huán)境保護(hù)督察和問(wèn)責(zé)的制度化，用最嚴(yán)格的執(zhí)法來(lái)保護(hù)和增進(jìn)生態(tài)環(huán)境這一最普惠的民生福祉。