地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)生產(chǎn)效率的影響

王雪琪 曹鐵毅 鄒偉

摘要 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率變化是地方政府干預(yù)流轉(zhuǎn)政策效果的重要表現(xiàn)。本文依據(jù)江蘇省六個(gè)市的調(diào)研數(shù)據(jù)，在運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）分析農(nóng)戶生產(chǎn)效率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步采用Tobit回歸模型對(duì)比地方政府是否干預(yù)以及不同干預(yù)角色對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)效率的影響差異，為完善地方政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)決策提供參考。研究發(fā)現(xiàn)：①樣本農(nóng)戶的綜合效率在0.406和1之間，平均綜合效率為0.737，具有較大的提升空間。②地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)效率有顯著的負(fù)向作用，可能由于地方政府流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼以及大規(guī)模流轉(zhuǎn)偏好，導(dǎo)致政府干預(yù)下農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)大，經(jīng)營(yíng)能力與規(guī)模不匹配導(dǎo)致了效率損失。③地方政府不同干預(yù)角色對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)效率均有顯著的負(fù)效應(yīng)，表明地方政府干預(yù)行為出現(xiàn)“政府失靈”，同時(shí)，地方政府主導(dǎo)型對(duì)生產(chǎn)效率的負(fù)向影響小于中介型，說(shuō)明政府主導(dǎo)型一定程度上糾正了中介型干預(yù)的“政策失靈”，主要原因是地方政府較好地減少了農(nóng)地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)，約束了經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)行為。④其他變量中，土地投入、地塊數(shù)量、技術(shù)指導(dǎo)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率具有顯著正向影響，增加勞動(dòng)與資本投入、以及自然災(zāi)害會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下降。基于以上分析，建議對(duì)政府的農(nóng)地流轉(zhuǎn)角色和行為進(jìn)行限定，將政府權(quán)力限定在健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)功能，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，防范風(fēng)險(xiǎn)等方面，逐漸退出“雙重”角色，依靠市場(chǎng)主體發(fā)揮作用；同時(shí)，地方政府切忌盲目推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以適度規(guī)模為前提，確立效率優(yōu)先和家庭經(jīng)營(yíng)模式為基礎(chǔ)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策。

關(guān)鍵詞 地方政府；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；角色定位；生產(chǎn)效率

中圖分類(lèi)號(hào) F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2018）09-0133-09 DOI：10.12062/cpre.20180416

農(nóng)地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的重要特征，也是必然趨勢(shì)。但由于產(chǎn)權(quán)不完整、農(nóng)地細(xì)碎化及社會(huì)保障制度不健全等因素導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展緩慢，難以滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求。為此，中央一號(hào)文件多次提出，政府要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)，加快健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)和管理體系，實(shí)現(xiàn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，希望借助政府力量促進(jìn)并規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高資源配置效率。實(shí)踐中，地方政府通過(guò)行政組織、財(cái)政支持以及政策傾斜等方式介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例的快速增長(zhǎng)[1]。然而，隨著地方政府推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，一些區(qū)域出現(xiàn)流轉(zhuǎn)價(jià)格“虛高”、農(nóng)民轉(zhuǎn)入意愿下降、農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)民收入差距加劇等現(xiàn)象，制約了農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)、農(nóng)地規(guī)模效益的提高[2-3]。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全的情況下，促進(jìn)并規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)離不開(kāi)政府力量，而市場(chǎng)失靈與政府失靈同時(shí)存在，故探討地方政府是否應(yīng)該干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)已不重要[1]，關(guān)鍵在于圍繞優(yōu)化策略探究政府干預(yù)行為的政策效應(yīng)。

當(dāng)前，地方政府不同的角色定位決定了其不同的干預(yù)模式，以及能否實(shí)現(xiàn)提高資源配置效率的政策目標(biāo)。提高生產(chǎn)效率，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要目標(biāo)，也是政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策中最關(guān)注的核心問(wèn)題。因此，分析地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)生產(chǎn)效率的影響有助于考察地方政府介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)的行為績(jī)效，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?；诖耍疚膶⑥r(nóng)戶生產(chǎn)效率作為考量政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中角色效應(yīng)的重要依據(jù)，利用江蘇省調(diào)研數(shù)據(jù)，從農(nóng)戶生產(chǎn)效率出發(fā)，在考慮地方政府干預(yù)角色異質(zhì)性的前提下，探究地方政府不同干預(yù)角色類(lèi)型對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)效率的影響差異，可以為完善地方政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)提供經(jīng)驗(yàn)參考。

1 文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

1.1 地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的角色

一些學(xué)者認(rèn)為地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演多種角色，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)者，也是主導(dǎo)、決策和協(xié)調(diào)者[4]，能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)配置的缺陷[5]，防止行為主體因片面追求自身利益而犧牲社會(huì)與生態(tài)效益等負(fù)外部性的出現(xiàn)[6]。然而，有些學(xué)者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中有角色越位和缺位的現(xiàn)象，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)一些問(wèn)題[7]。段進(jìn)朋等[8-10]認(rèn)為由于土地產(chǎn)權(quán)制度的不明晰與不完善，為地方政府的尋租行為以及侵權(quán)行為提供了較大的空間，同時(shí)，政府部門(mén)的侵權(quán)行為、信息的不對(duì)稱(chēng)、收益分配不合理等使得農(nóng)民的利益在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中常常受到侵害，因此，有學(xué)者提出既要發(fā)揮地方政府在推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)中的積極作用，又要明確政府的角色，規(guī)范其干預(yù)行為，強(qiáng)化農(nóng)民的主導(dǎo)決策作用[11]，著重減少政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不當(dāng)干預(yù)，更多地以服務(wù)者以及農(nóng)地市場(chǎng)的監(jiān)管者身份發(fā)揮作用[12]。

1.2 地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成效

有學(xué)者認(rèn)為地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮了規(guī)劃、組織實(shí)施者以及中介服務(wù)的作用[13-14]，能夠降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息搜尋、合約簽訂等交易費(fèi)用[15]，建立流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)入農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)低效問(wèn)題[16]；同時(shí)，地方政府通過(guò)對(duì)土地進(jìn)行綜合整治，農(nóng)地位置集中，提高了經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)要素投入[17-18]。在農(nóng)民收入方面，張建等[3]對(duì)江蘇省調(diào)研發(fā)現(xiàn)政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)能夠提高轉(zhuǎn)入戶的家庭收入，但人均非農(nóng)收入增長(zhǎng)低于農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)，并且政府的流轉(zhuǎn)規(guī)模補(bǔ)貼和行政命令會(huì)加劇農(nóng)戶收入差距，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)降低了收入差距[6，19-20]。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面，一些學(xué)者認(rèn)為，地方政府促使流轉(zhuǎn)價(jià)格溢價(jià)，成本彈性增大，造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)低效運(yùn)行[2，7，21]。此外，還有學(xué)者指出政府介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能會(huì)帶來(lái)財(cái)政資源浪費(fèi)、村莊內(nèi)部矛盾激化、社會(huì)分化加劇、農(nóng)民生計(jì)資本降低[1，22-23]。

1.3 簡(jiǎn)要述評(píng)

總體而言，上述文獻(xiàn)或從理論與案例層面分析地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的角色行為，或從微觀樣本描述地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)成效，但均未跳出政府與市場(chǎng)關(guān)系的分析框架。然而，地方政府不同的角色定位會(huì)使其干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的模式多樣化，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體經(jīng)營(yíng)行為的影響也會(huì)帶來(lái)差異，不同主體的利益訴求不同，會(huì)導(dǎo)致政策效果評(píng)價(jià)存在差異。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率是地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)績(jī)效的重要方面，但現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未涉及。因此，本文從地方政府不同角色定位出發(fā)，借助生產(chǎn)效率審視地方政府角色成效，一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)有研究的不足。

2 研究區(qū)域概況、研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

2.1 研究區(qū)域概況

本文的研究區(qū)域?yàn)榻K省南京、蘇州、鎮(zhèn)江、泰州、宿遷與淮安6個(gè)市。江蘇省位于我國(guó)東部沿海，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)之一。全省二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，人口密集，農(nóng)戶家庭土地承包面積較小，勞動(dòng)力流動(dòng)性較強(qiáng)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為普遍。近年來(lái)，江蘇省各地政府通過(guò)制定財(cái)政補(bǔ)貼、強(qiáng)化管理服務(wù)等多項(xiàng)改革措施破解流轉(zhuǎn)難題，流轉(zhuǎn)方式不斷創(chuàng)新，流轉(zhuǎn)速度不斷加快，地方政府介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)工作越來(lái)越多，以政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式日益流行。

從流轉(zhuǎn)模式來(lái)看，主要有農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)與地方政府干預(yù)流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶間協(xié)商、談判、簽約，不受政府干預(yù)。地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是基層政府或村集體依靠行政力量，代理農(nóng)戶與轉(zhuǎn)入戶談判簽約，農(nóng)戶不參與其中。其中，政府干預(yù)流轉(zhuǎn)又根據(jù)不同角色劃分為主導(dǎo)型與中介型。主導(dǎo)型是地方政府依靠行政力量，將農(nóng)民農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中并開(kāi)展土地綜合整治，然后作為農(nóng)地供給者通過(guò)招標(biāo)、土地信托公司等方式再次流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)主體或統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的模式[23-24]；從流轉(zhuǎn)前協(xié)商、談判、發(fā)布鼓勵(lì)措施、設(shè)定準(zhǔn)入條件、明確流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、到流轉(zhuǎn)后合約簽訂、種植經(jīng)營(yíng)、收益分配以及保障監(jiān)管，政府都直接參與其中。中介型是地方政府發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中介組織的作用，幫助、指導(dǎo)和促進(jìn)供需雙方達(dá)成協(xié)議，是以農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體為主，政府為輔的流轉(zhuǎn)模式[22]。

2.2 研究方法

2.2.1 數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）

本文采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）模型測(cè)算農(nóng)戶生產(chǎn)效率。該方法運(yùn)用線性規(guī)劃方法，構(gòu)建觀測(cè)數(shù)據(jù)的非參數(shù)分段前沿，依據(jù)相對(duì)效率概念對(duì)單位決策單元（DMU）的多指標(biāo)投入和多指標(biāo)產(chǎn)出進(jìn)行效率評(píng)價(jià)，若決策單元的相對(duì)效率落在生產(chǎn)前沿上，效率值為1，說(shuō)明該決策單元效率最優(yōu)；未落在前沿上的決策單元?jiǎng)t稱(chēng)為無(wú)效率，效率值介于0～1之間[25-27]。DEA模型分為投入導(dǎo)向和產(chǎn)出導(dǎo)向兩種形式，投入導(dǎo)向是在保持產(chǎn)出不變的情況下使投入最少；產(chǎn)出導(dǎo)向是在保持投入不變的情況下追求產(chǎn)出最大化，多數(shù)情況下，導(dǎo)向的選擇對(duì)結(jié)果影響較小[26-27]。DEA規(guī)避了設(shè)定函數(shù)形式以及對(duì)隨機(jī)變量分布進(jìn)行假設(shè)等復(fù)雜過(guò)程，因而應(yīng)用較多[28]。

2.3 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文數(shù)據(jù)來(lái)源于課題組2015年和2016年對(duì)江蘇省南京、蘇州、鎮(zhèn)江、泰州、宿遷與淮安6個(gè)市，124個(gè)村的實(shí)地調(diào)研。調(diào)研區(qū)域按照地域分布選擇6個(gè)地級(jí)市，然后根據(jù)區(qū)位與流轉(zhuǎn)情況抽取2～3個(gè)縣（市/區(qū)），在每個(gè)縣（市/區(qū)）隨機(jī)選取2～3個(gè)鎮(zhèn)，每個(gè)鎮(zhèn)選取2～3個(gè)行政村，每個(gè)行政村隨機(jī)抽取3個(gè)農(nóng)戶，進(jìn)行“一對(duì)一”訪談式問(wèn)卷調(diào)查。

調(diào)研形式分為部門(mén)訪談和農(nóng)戶問(wèn)卷，部門(mén)訪談?dòng)糜谒鸭残孕畔?，作為輔助資料，內(nèi)容主要包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況（含流轉(zhuǎn)規(guī)模、合同簽訂、流轉(zhuǎn)租金、期限與再次發(fā)包等），政策支持（含規(guī)模補(bǔ)貼、招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)政策），配套建設(shè)（含土地整治與基礎(chǔ)設(shè)施）以及保障監(jiān)管（含準(zhǔn)入、復(fù)墾保障金、用途與種植規(guī)范等）。農(nóng)戶問(wèn)卷包含農(nóng)戶個(gè)人及家庭情況、農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況（含流轉(zhuǎn)時(shí)間、方式與租金）以及土地經(jīng)營(yíng)情況（種植類(lèi)型、投入和產(chǎn)出）。

為了識(shí)別農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)與地方政府干預(yù)，問(wèn)卷設(shè)計(jì)了相關(guān)問(wèn)題區(qū)分農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式：?jiǎn)栴}1，“您是通過(guò)什么渠道實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)”，選項(xiàng)包括“1=自己聯(lián)系，2=朋友介紹，3=村委會(huì)幫助聯(lián)系，4=政府流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，5=鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃、招標(biāo)”，將選擇1和2的農(nóng)戶歸為農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)，選擇3～5的農(nóng)戶歸為地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)；進(jìn)一步地在地方政府干預(yù)流轉(zhuǎn)樣本中，將選擇3、4的歸為中介型干預(yù)，選擇5的歸為主導(dǎo)型干預(yù)。

最終，2015年獲取農(nóng)戶樣本182個(gè)，2016年獲取農(nóng)戶樣本247個(gè)，剔除兩年相同樣本，共獲取農(nóng)戶樣本417個(gè)。為了避免種植品種間的效率差異，僅選擇水稻種植戶作為分析對(duì)象，并將轉(zhuǎn)出農(nóng)地后小規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶看作普通農(nóng)戶，涉及樣本319個(gè)；其中，普通農(nóng)戶69個(gè)，農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)78個(gè)，地方政府干預(yù)流轉(zhuǎn)樣本172個(gè)；地方政府干預(yù)農(nóng)戶中主導(dǎo)型樣本58個(gè)，中介型樣本114個(gè)，樣本區(qū)域分布見(jiàn)表1。

3 變量選取與描述性統(tǒng)計(jì)分析

3.1 生產(chǎn)效率指標(biāo)選取

本文采用DEAP2.1測(cè)算農(nóng)戶生產(chǎn)效率，借鑒已有研究[29]，從土地、勞動(dòng)、資本三個(gè)方面選取投入指標(biāo)，其中土地投入為種植面積，勞動(dòng)投入為種植實(shí)際用工量，資本投入為生產(chǎn)中的種子、化肥、農(nóng)藥、機(jī)械以及灌溉等物質(zhì)資料費(fèi)用總和，產(chǎn)出指標(biāo)為總產(chǎn)量，變量的描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表2。表3為不同類(lèi)別農(nóng)戶單位面積投入產(chǎn)出情況?？梢钥闯龅胤秸深A(yù)下農(nóng)戶單位面積資本投入與土地投入大于自發(fā)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶與普通農(nóng)戶，但勞動(dòng)投入與水稻單產(chǎn)均小于自發(fā)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶與普通農(nóng)戶，說(shuō)明地方政府干預(yù)改變了農(nóng)戶生產(chǎn)要素的投入，進(jìn)而影響到農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。同時(shí)，在政府干預(yù)農(nóng)戶中，主導(dǎo)型農(nóng)戶產(chǎn)量與資本投入高于中介型，但土地與勞動(dòng)投入低于中介型。

3.2 回歸模型指標(biāo)選取

3.2.1 被解釋變量

本文以DEAP2.1軟件測(cè)得的農(nóng)戶綜合生產(chǎn)效率作為被解釋變量。從表4可以看出，樣本農(nóng)戶的水稻綜合效率在0.406和1之間，平均綜合效率為0.737，表明農(nóng)戶綜合生產(chǎn)效率實(shí)際產(chǎn)出占理想產(chǎn)出的比例為73.7%，平均73.7%的潛在產(chǎn)出可以由現(xiàn)有的生產(chǎn)要素組合獲得，綜合效率仍具有較大的提升空間。技術(shù)效率在0.417和1之間，平均效率為0.773，可見(jiàn)當(dāng)前農(nóng)戶技術(shù)效率整體水平不高；規(guī)模效率在0.698和1之間，平均規(guī)模效率為0.954。

3.2.2 解釋變量

變量定義及描述性統(tǒng)計(jì)如表5所示。

（1）農(nóng)地流轉(zhuǎn)類(lèi)型。農(nóng)地流轉(zhuǎn)類(lèi)型變量選取農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)、地方政府干預(yù)流轉(zhuǎn)兩類(lèi)虛擬變量，與普通農(nóng)戶進(jìn)行對(duì)比。

（2）地方政府干預(yù)角色特征。在地方政府干預(yù)樣本中，進(jìn)一步將地方政府干預(yù)角色劃分為主導(dǎo)型干預(yù)以及中介型干預(yù)兩類(lèi)虛擬變量，若發(fā)生表示為1，未發(fā)生為0。

（3）生產(chǎn)投入特征。生產(chǎn)投入變量是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最直接因素。選取水稻播種面積、勞動(dòng)用工以及資本總費(fèi)用三個(gè)變量表征。

（4）農(nóng)戶特征。農(nóng)戶特征包括戶主年齡、受教育程度。一般認(rèn)為，戶主在家庭決策中占有重要地位，戶主年齡越大，種植經(jīng)驗(yàn)豐富，其生產(chǎn)效率較高，但隨著年紀(jì)增大，體能下降會(huì)約束農(nóng)戶生產(chǎn)能力；受教育程度越高，越容易掌握新型種植技術(shù)，越有利于提高生產(chǎn)效率[30]。

（5）農(nóng)地特征。農(nóng)地特征是影響生產(chǎn)效率的自然因素，研究區(qū)域均為平原地區(qū)，且水資源豐富，土壤質(zhì)量差異較小，運(yùn)輸條件較好，影響土地利用條件的因素主要是細(xì)碎化程度，因此，選取地塊數(shù)量表征。一般認(rèn)為，地塊數(shù)量越多，越會(huì)限制規(guī)模化利用，越可能降低規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，增加生產(chǎn)成本，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[31]；然而，也有學(xué)者證實(shí)，地塊細(xì)碎化有助于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，使得勞動(dòng)資源得以更合理配置[32]。從表6可以看出，在流轉(zhuǎn)戶中，地方政府主導(dǎo)型農(nóng)地集中度最高，農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的細(xì)碎化程度高于地方政府中介型；同時(shí)，轉(zhuǎn)入戶細(xì)碎化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于普通農(nóng)戶。

（6）農(nóng)業(yè)政策特征。農(nóng)業(yè)政策特征選取農(nóng)戶獲得的農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)次數(shù)以及土地整治變量表征。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)能夠提高農(nóng)戶的生產(chǎn)技術(shù)水平，降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；土地整治能夠改善土地利用條件，兩者均有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

（7）自然氣候特征。選取自然災(zāi)害變量，自然災(zāi)害會(huì)降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率有負(fù)向影響。

（8）區(qū)域與時(shí)間特征。為了控制區(qū)域間其他生產(chǎn)條件以及不同年份的差異，本文以蘇北地區(qū)為基礎(chǔ)，設(shè)置了蘇中和蘇南地區(qū)的虛擬變量以及時(shí)間虛擬變量。

4 模型估計(jì)結(jié)果

本文應(yīng)用Stata13.0軟件對(duì)（2）式進(jìn)行估計(jì)，為消除截面數(shù)據(jù)可能存在的異方差，對(duì)土地、勞動(dòng)、資本投入進(jìn)行對(duì)數(shù)處理，得到地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)效率影響估計(jì)結(jié)果，見(jiàn)表7。表7中，模型1與模型3是僅包含土地、勞動(dòng)、資本要素投入及流轉(zhuǎn)類(lèi)型與時(shí)間變量的生產(chǎn)效率影響模型，模型2與模型4是加入農(nóng)戶特征以及其他控制變量后的生產(chǎn)效率影響模型。

模型1～2結(jié)果顯示，地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)效率有顯著的負(fù)向影響，說(shuō)明地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)明顯地降低了農(nóng)戶生產(chǎn)效率，出現(xiàn)了“政府失靈”現(xiàn)象[2，23]?？赡艿脑蛴校旱胤秸深A(yù)下戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)大，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)能力與面積不匹配，無(wú)法實(shí)現(xiàn)精耕細(xì)作，導(dǎo)致效率下降。一方面，地方政府作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的參與主體之一，為了確保政績(jī)、機(jī)構(gòu)運(yùn)行與權(quán)利尋租，會(huì)追求流轉(zhuǎn)規(guī)模最大化以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益最大化，據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看，地方政府干預(yù)樣本戶均經(jīng)營(yíng)面積為28.109 hm2，超過(guò)了江蘇省最適經(jīng)營(yíng)規(guī)模20 hm2上限；另一方面，對(duì)農(nóng)戶而言，糧食生產(chǎn)比較效益低，擴(kuò)大規(guī)模不單單是為了提高生產(chǎn)效率，最根本的目的是增加收益，當(dāng)前地方政府為促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，出臺(tái)了各種財(cái)政補(bǔ)貼，例如，泰州靖江市對(duì)于整村流轉(zhuǎn)土地的，流轉(zhuǎn)面積達(dá)到70%以上的，一次性給予村集體財(cái)政補(bǔ)助5萬(wàn)元，對(duì)整片土地流轉(zhuǎn)面積6.667 hm2以上的并且用來(lái)種糧的經(jīng)營(yíng)主體每年補(bǔ)貼750元/hm2，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模補(bǔ)貼導(dǎo)致農(nóng)戶更加關(guān)注流轉(zhuǎn)面積，集約化生產(chǎn)提高土地產(chǎn)出率已非首選，即使生產(chǎn)效率下降，但通過(guò)獲取流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼、降低成本等方式使得經(jīng)營(yíng)純收益增加，農(nóng)戶可能還是會(huì)選擇繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模[22]。

同時(shí)，農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)對(duì)生產(chǎn)效率有負(fù)向影響，但不顯著，可見(jiàn)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率的提高?？赡艿脑蚴窃诩彝コ邪胤峙渲校刭|(zhì)量存在差異，為體現(xiàn)產(chǎn)出公平，土地規(guī)模小的農(nóng)戶其土地質(zhì)量往往較高；并且在農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)戶更可能會(huì)將利用條件差的農(nóng)地轉(zhuǎn)出，在此情況下，流轉(zhuǎn)后會(huì)出現(xiàn)生產(chǎn)效率的下降[33]；同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系不健全，客觀動(dòng)力不足，技術(shù)、信息以及金融服務(wù)等供給不足也會(huì)導(dǎo)致流轉(zhuǎn)后生產(chǎn)效率降低。

模型3～4為地方政府不同干預(yù)角色對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率影響的估計(jì)結(jié)果，從模型3～4可以看出，地方政府主導(dǎo)型與中介型都對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率有顯著的負(fù)向影響，且地方政府主導(dǎo)型的負(fù)向影響小于中介型?？赡艿脑蛴?，第一，從流轉(zhuǎn)規(guī)模上，地方政府主導(dǎo)型戶均規(guī)模小于中介型，由表3可以發(fā)現(xiàn)，地方政府中介型農(nóng)戶平均規(guī)模約為28 hm2，高于政府主導(dǎo)型平均規(guī)模，隨著土地規(guī)模的擴(kuò)大，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理不到位會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)效率邊際遞減；第二，從流轉(zhuǎn)服務(wù)上，政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)保障監(jiān)管服務(wù)優(yōu)于中介型流轉(zhuǎn)，地方政府主導(dǎo)型在推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中制定農(nóng)戶準(zhǔn)入規(guī)則，考察經(jīng)營(yíng)者的個(gè)人信用、資金實(shí)力以及經(jīng)營(yíng)水平，參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督，一定程度上降低流轉(zhuǎn)的負(fù)外部性；第三，從配套設(shè)施方面，地方政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)通過(guò)財(cái)政支持完善道路、水利配套設(shè)施，改善了農(nóng)戶生產(chǎn)環(huán)境[16]。然而，無(wú)論地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中充當(dāng)主導(dǎo)角色還是中介角色，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)均有負(fù)向影響，說(shuō)明地方政府在解決農(nóng)地

流轉(zhuǎn)市場(chǎng)活力不足、交易費(fèi)用較高、流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問(wèn)題的同時(shí)，通過(guò)流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼等政策工具也降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，改變了市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)，放大了農(nóng)地需求彈性；同時(shí)，政府推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)與農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)目標(biāo)出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致“政府失靈”，也擴(kuò)大了“市場(chǎng)失靈”[2]。

在生產(chǎn)投入方面，模型1～4中，土地投入變量在1%水平上顯著，且為正向影響，說(shuō)明規(guī)?；?jīng)營(yíng)有助于規(guī)模效率的提升[30]，但不是規(guī)模越大越好，應(yīng)該在適度規(guī)模范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)。勞動(dòng)投入與資本投入對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)效率有顯著的負(fù)向影響，這與許慶[34]、譚淑豪[35]等人的研究結(jié)果相似，因?yàn)樵诩夹g(shù)水平不變的情況下，不斷增加勞動(dòng)投入和資本投入也會(huì)導(dǎo)致邊際報(bào)酬遞減。

在農(nóng)戶個(gè)體特征方面，戶主年齡不顯著，說(shuō)明隨著生產(chǎn)技術(shù)水平的提高，體能對(duì)于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)約束逐漸降低。戶主的受教育程度對(duì)生產(chǎn)效率有正向影響，主要原因是文化素質(zhì)較高的農(nóng)民，能夠更好的掌握新技術(shù)，有利于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平的提高，進(jìn)而提高生產(chǎn)效率，也進(jìn)一步說(shuō)明了人力資本的提高與生產(chǎn)效率存在緊密的正向關(guān)系。

在農(nóng)地特征方面，地塊數(shù)量對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率有顯著的正向影響，這與許慶等[34]的研究結(jié)論一致，然而，這并不意味著農(nóng)地細(xì)碎化程度越高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率越高。可能的原因是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制按照公平分配原則優(yōu)先于效率分配原則，質(zhì)量較好、灌溉便利的農(nóng)地越容易被分割成更多塊；并且地塊數(shù)量越多，農(nóng)地面積相應(yīng)增加，也會(huì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[34]。

在農(nóng)業(yè)政策方面，土地綜合整治對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率有負(fù)向影響，說(shuō)明土地綜合整治在短期內(nèi)破壞了土壤肥力，導(dǎo)致效率損失。農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)次數(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率有顯著的正向影響，說(shuō)明農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)有助于提升農(nóng)戶的生產(chǎn)技術(shù)水平以及管理水平，帶來(lái)生產(chǎn)效率的提升。

其他控制變量中，自然災(zāi)害在5%水平上對(duì)生產(chǎn)效率有負(fù)向影響。地區(qū)虛擬變量中，相比于蘇北地區(qū)，蘇中和蘇南地區(qū)的生產(chǎn)效率較低，主要原因是蘇北地區(qū)自然條件優(yōu)越，生產(chǎn)適應(yīng)性較高；同時(shí)蘇中與蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，政府資金實(shí)力較強(qiáng)，政府補(bǔ)貼較多，干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作較為普遍，一定程度上也影響了農(nóng)戶生產(chǎn)效率。時(shí)間虛擬變量不顯著，說(shuō)明2015年與2016年農(nóng)戶生產(chǎn)效率不存在明顯差異。

5 結(jié)論與啟示

地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式，對(duì)其干預(yù)效果的評(píng)價(jià)是值得關(guān)注的重要問(wèn)題。本文利用江蘇省調(diào)研數(shù)據(jù)，采用DEATobit兩階段模型估計(jì)了地方政府是否干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響，以及政府不同干預(yù)角色對(duì)生產(chǎn)效率的影響差異。研究結(jié)果表明，當(dāng)前農(nóng)戶平均綜合生產(chǎn)效率為0.737，仍具有較大的提升空間；地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)目標(biāo)存在偏差，擴(kuò)大了農(nóng)戶規(guī)模需求，擾亂了市場(chǎng)資源配置作用，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)能力與經(jīng)營(yíng)面積不匹配，管理不到位導(dǎo)致生產(chǎn)效率降低，出現(xiàn)“政府失靈”現(xiàn)象；同時(shí)，地方政府不同干預(yù)角色對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率均有顯著負(fù)向影響，相比政府中介型角色，地方政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的負(fù)向影響較小，可能是主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)減少了違約風(fēng)險(xiǎn)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中制定規(guī)則，保障監(jiān)督，約束了經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)行為，一定程度上糾正了中介型干預(yù)的“政策失靈”。

“市場(chǎng)失靈”是政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要原因，但地方政府不同角色定位會(huì)導(dǎo)致政策偏差，出現(xiàn)“政府失靈”。因此，為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，優(yōu)化農(nóng)地資源配置，應(yīng)深化農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，對(duì)地方政府的農(nóng)地流轉(zhuǎn)角色與行為進(jìn)行限定，將政府權(quán)力限定在健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)功能，培育新型經(jīng)營(yíng)主體以及防范風(fēng)險(xiǎn)等方面，逐漸退出“雙重”角色，依靠市場(chǎng)主體發(fā)揮作用；并且地方政府切忌盲目推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以適度規(guī)模為前提，確立效率優(yōu)先、家庭經(jīng)營(yíng)模式為基礎(chǔ)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策。

（編輯：王愛(ài)萍）

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Abstract The change of agricultural production efficiency is an important manifestation of the effect of local governments participation in the policy of circulation. Based on the survey data of six cities in Jiangsu Province， this paper used Data Envelopment Analysis （DEA） to study the production efficiency of farmers， and further used Tobit regression model to compare and analyze the intervention of local governments and the differences impact of local governments different intervention roles on the farmers production efficiency， and provide references for improving farmland circulation service decisionmaking of local governments. The study found that： ①The sample in the survey area was between 0.406 and 1， and the average comprehensive efficiency was 0.737， which had great room for improvement. ②Local government intervention in farmland transfer had a significantly negative effect on farmers production efficiency. It may be because the circulation subsidy and the large circulation preference of local government， which lead to the too large scale of farmers management under the intervention of the government， and the mismatch between the manage capacity and the scale， resulting in the loss of efficiency. ③The different intervention roles of local government all had a significantly negative effect on the production efficiency of farmers， indicating that local government behavior has ‘policy failure. Meanwhile， the negative impact of local governmentled production on production efficiency was less than that of intermediaries. This showed that the government directly involved in the circulation of agricultural land reduced the risk of default， restricted the production behavior of the main business entities， and to some extent， rectified the ‘policy failure of intermediary participation. ④ Among other variables， the input of land， the number of plots and technical guidance had a significantly positive impact on the agricultural production efficiency. Increasing labor and capital input and natural disasters would reduce the agricultural production efficiency. Based on the above analysis， it is suggested to limit the role and behavior of the governments farmland circulation， improve the market of farmland circulation， strengthen the function of government regulation and service， and cultivate new business entities. The government should gradually withdraw from the ‘dual role and rely on the market to play the main role. At the same time， local governments should not blindly promote the farmland circulation. According to the level of regional economic development， on the premise of moderate scale， the policy of farmland circulation based on efficiency priority and family management mode should be established.

Key words local government； farmland circulation； role positioning； production efficiency