政府付費(fèi)模式下運(yùn)營補(bǔ)貼支出測算

盧 霞（副教授）

一、引言

政府與社會資本合作模式（簡稱“PPP模式”）是財(cái)政部從2013年起大力推行的一種新型公共服務(wù)供給機(jī)制。其中，財(cái)政承受能力論證是PPP項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵，而運(yùn)營補(bǔ)貼支出測算的標(biāo)準(zhǔn)合理與否，決定了PPP項(xiàng)目是否能夠通過財(cái)政承受能力論證、社會資本方所獲回報(bào)率是否合理以及PPP項(xiàng)目能否順利完成全生命周期的合作。

目前，在運(yùn)營補(bǔ)貼支出的財(cái)務(wù)測算實(shí)務(wù)中，政府一般選擇第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)助，由于第三方機(jī)構(gòu)的水平參差不齊，因此在財(cái)務(wù)測算模型和參數(shù)選擇上存在較多不同的做法和爭議，導(dǎo)致測算結(jié)果缺乏可比性。如何選擇財(cái)務(wù)測算模型和參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)成為準(zhǔn)確測算運(yùn)營補(bǔ)貼支出、政府適度補(bǔ)貼和降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。本文以政府付費(fèi)模式下某市河道綜合治理PPP項(xiàng)目為案例背景，依托評審實(shí)踐中遇到的各種問題，研究財(cái)務(wù)測算模型和參數(shù)的選擇對政府財(cái)政支出責(zé)任和社會資本方投資收益的影響程度，以期更合理地測算政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目可持續(xù)健康發(fā)展。

二、案例簡介及分析指標(biāo)的選取

（一）案例簡介

為了改善河道及兩岸的生態(tài)環(huán)境，形成環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)自然、人水和諧的生態(tài)空間，推進(jìn)城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)，增強(qiáng)城市活力、提高文化品位，滿足當(dāng)?shù)鼐用竦木裎幕钚枨螅呈姓當(dāng)M對該市的河道進(jìn)行綜合治理，包括河道疏浚清理、河道新建堤防和河道蓄水美化。

1.合作方式。本項(xiàng)目的實(shí)施采取PPP模式，合作期為22年，其中建設(shè)期2年、運(yùn)營期20年，采用BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）運(yùn)作模式和政府付費(fèi)模式。

2.項(xiàng)目總投資及投資計(jì)劃。本項(xiàng)目總投資66768.97萬元，其中：建設(shè)工程費(fèi)58927.35萬元，工程建設(shè)其他費(fèi)用553.87萬元，基本預(yù)備費(fèi)7137.75萬元，前期費(fèi)用150.00萬元。結(jié)合項(xiàng)目資金使用安排，項(xiàng)目建設(shè)投資計(jì)劃暫定為建設(shè)期第一年投入60%，第二年投入40%。建設(shè)期不計(jì)利息。項(xiàng)目總投資最終以市審計(jì)部門組織的工程竣工決算審計(jì)審定的金額為認(rèn)定依據(jù)。

3.項(xiàng)目資金來源及融資結(jié)構(gòu)。本項(xiàng)目資本金比例為總投資的20%，政府方的股權(quán)出資比例為資本金的20%，不參與項(xiàng)目公司的收益分紅；社會資本的股權(quán)出資比例為資本金的80%。其余資金由社會資本方以銀行貸款的方式籌集，貸款利率為4.9%。

4.運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)。運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)包括運(yùn)營期間發(fā)生的成本和合理利潤回報(bào)。本項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)在項(xiàng)目全部建設(shè)完成后，運(yùn)營期第1年末開始支付，運(yùn)營期間發(fā)生的年度運(yùn)營成本按建安投資的1.05%計(jì)算。

5.稅收政策。增值稅：材料設(shè)備的適用稅率為17%，建筑工程的適用稅率為11%，政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出的適用稅率為6%。

附加稅費(fèi)：城市維護(hù)建設(shè)稅為7%、教育費(fèi)附加為3%、地方教育費(fèi)附加為2%。

所得稅：適用稅率為25%。

（二）分析指標(biāo)的選取

運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是指，在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。在政府付費(fèi)模式下，政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品或服務(wù)，承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤。PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出的財(cái)務(wù)測算結(jié)果主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容。一方面是從政府方角度測算的政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任的大小，包括可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)。另一方面是從社會資本方角度測算的社會資本方的盈利能力。一般來說，衡量項(xiàng)目盈利能力的指標(biāo)主要有凈現(xiàn)值和內(nèi)含報(bào)酬率。凈現(xiàn)值是絕對數(shù)，不能反映投資效率，它需要提前設(shè)定資本成本（或折現(xiàn)率），不同資本成本帶來的凈現(xiàn)值結(jié)果完全不同，具有一定的調(diào)節(jié)空間。運(yùn)營補(bǔ)貼支出的測算是在PPP項(xiàng)目的識別階段進(jìn)行的，社會資本方尚未介入，也無法預(yù)測其資本成本。而內(nèi)含報(bào)酬率（IRR）是項(xiàng)目本身的投資報(bào)酬率，能夠反映投入資金的盈利能力，不需要提前設(shè)定折現(xiàn)率，減少主觀干擾，為政府和社會資本方提供決策的依據(jù)。因此，本文選取內(nèi)含報(bào)酬率作為社會資本方的收益衡量指標(biāo)。由于PPP項(xiàng)目由政府方與社會資本方共同出資，衡量社會資本方的盈利能力時(shí)應(yīng)該僅從社會資本方投資的角度進(jìn)行分析。結(jié)合所得稅的影響，設(shè)計(jì)以下四個(gè)指標(biāo)：社會資本方全投資的稅前內(nèi)含報(bào)酬率（IRRA）、社會資本方全投資的稅后內(nèi)含報(bào)酬率（IRRAT）、社會資本方資本金投資的稅前內(nèi)含報(bào)酬率（IRRS）、社會資本方資本金投資的稅后內(nèi)含報(bào)酬率（IRRST）。

因此，本文所要研究的指標(biāo)為：可用性服務(wù)費(fèi)、運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)、IRRA、IRRAT、IRRS、IRRST。

三、運(yùn)營補(bǔ)貼測算實(shí)務(wù)研究

（一）財(cái)務(wù)測算模型選擇

1.模型介紹。在PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)中，進(jìn)行運(yùn)營補(bǔ)貼支出（CF）測算時(shí)首先要選擇合適的財(cái)務(wù)測算模型，它是測算的基礎(chǔ)。實(shí)務(wù)中主要采用以下五種模型：

模型1：基于普通年金的測算模型：

其中：CFj為政府第j年的運(yùn)營補(bǔ)貼支出額；P為社會資本方承擔(dān)的建設(shè)投資額；Cj為第j年的運(yùn)營成本；n為財(cái)政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)，即運(yùn)營年限；r1為社會資本方投資收益率；r2為社會資本方運(yùn)營收益率為可用性服務(wù)費(fèi)，Cj×（1+r2）為運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)。

該模型是在計(jì)算政府方對社會資本方建設(shè)投資的回報(bào)（即“可用性服務(wù)費(fèi)”）時(shí)采用普通年金的公式，每年支付金額相等的可用性服務(wù)費(fèi)，再加上運(yùn)營期的營運(yùn)成本及其合理利潤，就構(gòu)成了政府在整個(gè)運(yùn)營期間每年支出的運(yùn)營補(bǔ)貼金額。其特點(diǎn)首先是使政府在各期支付的可用性服務(wù)費(fèi)金額相等，有利于平滑政府各期的財(cái)政支出責(zé)任，強(qiáng)化政府的財(cái)政承受能力。其次，由于《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引的通知》（財(cái)金［2015］21號）第二十五條規(guī)定：每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%[1]。那么，隨著未來政府一般公共預(yù)算支出的逐年增長，這部分支出占一般公共預(yù)算支出的比重逐年降低，有利于為政府今后采用PPP模式留下空間，提高政府的公共服務(wù)能力。再者，該模型下，社會資本方獲得的收入在整個(gè)合作期較平穩(wěn)，有利于降低項(xiàng)目公司的償債壓力，可以使損益和所得稅支出平穩(wěn)。但是，建設(shè)投資收益包含在年金中，數(shù)據(jù)的獲得不直觀。

模型2：基于財(cái)金［2015］21號文的測算模型：

其中：nj（j=1，2，…，n）為運(yùn)營期的第j年；r3為社會資本方投資收益率；r4為年度折現(xiàn)率；為可用性服務(wù)費(fèi)。

該模型是根據(jù)財(cái)金［2015］21號文的規(guī)定，政府在計(jì)算可用性服務(wù)費(fèi)支付金額時(shí)以社會資本方承擔(dān)的建設(shè)投資除以運(yùn)營期后的平均數(shù)為基礎(chǔ)，并支付合理的利潤和貨幣時(shí)間價(jià)值。這部分可用性服務(wù)費(fèi)的支付金額逐年遞增，其特點(diǎn)是支付的利潤和相應(yīng)的貨幣時(shí)間價(jià)值清晰明確，有利于體現(xiàn)PPP項(xiàng)目合作共贏、回報(bào)率合理的本質(zhì)。若支付的時(shí)間價(jià)值增長幅度與未來政府一般公共預(yù)算支出的增長幅度相匹配，那么有利于平滑政府的財(cái)政支出責(zé)任，確保政府的財(cái)政承受能力。但是，該模型一方面使政府的支出前低后高，若未來政府的一般公共預(yù)算支出未達(dá)到相應(yīng)幅度增長，則會增加政府的財(cái)政支付壓力，降低政府的財(cái)政承受能力。另一方面，社會資本方獲得的收入也是前低后高，不利于社會資本方投資的回收，會影響項(xiàng)目公司的償債能力，很可能造成所得稅的損失。再者，根據(jù)財(cái)金［2015］21號文第十七條的規(guī)定，r4應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定[1]。這樣在實(shí)際支付時(shí)，政府支付的金額會隨著同期地方政府債券收益率的變動而變化，存在一定的不確定性。

模型3：基于等額本金法的測算模型：

其中：nj-1（j=1，2，…，n）為運(yùn)營期的第j-1年；r5為社會資本方投資收益率為可用性服務(wù)費(fèi)。

該模型是在計(jì)算可用性服務(wù)費(fèi)時(shí)采用等額本金的計(jì)算公式，將社會資本方承擔(dān)的建設(shè)投資金額以運(yùn)營期年限進(jìn)行簡單算術(shù)平均，支付的合理利潤以待攤投資額進(jìn)行計(jì)算，年支付金額逐年遞減。其特點(diǎn)是一方面有利于逐年降低政府的財(cái)政支出責(zé)任，提高政府的財(cái)政承受能力，有利于為政府今后采用PPP項(xiàng)目留下更大的空間，提高政府的公共服務(wù)能力。另一方面，社會資本方可以在前期收回較多資金，有利于減輕項(xiàng)目公司的償債壓力，降低社會資本的資本成本。再者，與模型1相比，這種模型下財(cái)政支出總額更低，有利于降低政府的財(cái)政壓力。但是，政府的支出前高后低，增加了前期的財(cái)政支出壓力，可能推遲其他公共服務(wù)的供給。對于社會資本方而言，收入前高后低，在經(jīng)營后期很可能會出現(xiàn)虧損，不能用來抵減稅前利潤，造成所得稅的損失。

模型4：基于模型1的變異測算模型：

模型4是在模型1的基礎(chǔ)上增加了一項(xiàng)社會資本方承擔(dān)的建設(shè)投資利潤，而實(shí)際上工程的建設(shè)利潤已經(jīng)包含在建設(shè)投資成本中，投資利潤包含在模型中的r3值內(nèi)。若其他參數(shù)不變，該方法擴(kuò)大了政府付費(fèi)的基數(shù)，增加了政府的運(yùn)營補(bǔ)貼支出。

模型5：基于模型2的變異測算模型：

模型5是在模型2的基礎(chǔ)上用r3取代r4，一般情況下r3＞r4，這樣就無形中加大了年度折現(xiàn)率，不符合財(cái)金［2015］21號文第十七條的精神實(shí)質(zhì)，加大了政府付費(fèi)增長的幅度。

最后兩種模型在其他參數(shù)選取一定的情況下，都提高了政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出的金額，無疑會增加政府方的財(cái)政支出責(zé)任。筆者認(rèn)為這兩種模型均不可取。

2.財(cái)務(wù)測算模型的案例分析。為了方便對五種財(cái)務(wù)測算模型進(jìn)行比較分析，在對本案例運(yùn)營補(bǔ)貼支出測算中，結(jié)合實(shí)務(wù)中的普遍做法，r1、r3、r5取值8%，r2取值8%，r4取值5%。

表1 五種財(cái)務(wù)測算模型的測算結(jié)果

根據(jù)案例數(shù)據(jù)，五種財(cái)務(wù)測算模型的測算結(jié)果如表1所示。首先，從政府支付責(zé)任的角度進(jìn)行分析。本案例中，不同的財(cái)務(wù)測算模型所計(jì)算出的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)是一致的，運(yùn)營補(bǔ)貼支出的差異主要體現(xiàn)在可用性服務(wù)費(fèi)的差異（如表1所示）。以可用性服務(wù)費(fèi)分析，模型3中支付的總額是最低的，會造成社會資本方后期的經(jīng)營虧損，比模型2少支付7361.02萬元，是模型2的93.87%，但是支付金額前高后低。模型1比模型2多支付10397.02萬元，是模型2的108.65%。而模型5和模型4的支出是最高的，分別達(dá)模型2的142.35%、117.34%。其中，模型1和模型4每年支付等額的可用性服務(wù)費(fèi)，模型4比模型1每年多支付522.28萬元，20年運(yùn)營期共計(jì)多支付10445.61萬元；模型2和模型5的可用性服務(wù)費(fèi)前期支付最低（第1年模型5比模型2多支出103.84萬元），隨著時(shí)間的推移支出逐漸增多，且模型5的增長速度比模型2的增長速度提高得更快（第20年模型5比模型2多支出6949.12萬元），20年運(yùn)營期共計(jì)多支付50893.86萬元?？梢?，從政府支付營運(yùn)補(bǔ)貼總額的角度看，模型4和模型5明顯增加了政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出。

其次，從社會資本方投資獲益角度進(jìn)行分析。如表1所示，不同模型下所獲得的各種IRR各不相同，且差異的幅度也因模型不同而不同。由于受到所得稅稅率和財(cái)務(wù)杠桿的影響不同，資本金投資的內(nèi)含報(bào)酬率變化程度遠(yuǎn)高于全投資的內(nèi)含報(bào)酬率。對于模型4和模型5，模型4的IRRA最高，模型5次之，均超過了設(shè)定的投資收益率8%，并且比其他三個(gè)模型下收益率高出很多。但是對于IRRS指標(biāo)，模型4最高，模型5卻比模型1和模型3低，而支付總額是最高的。對于模型1、模型2和模型3來說，由于未來時(shí)點(diǎn)現(xiàn)金流不同，在時(shí)間價(jià)值的作用下，模型2的IRRA最低，模型1最高，是模型2的136.11%，模型3次之，是模型2的124.86%。

可見，在運(yùn)營補(bǔ)貼支出測算實(shí)務(wù)中，不建議采納模型4和模型5，故后續(xù)的分析只以模型1、模型2和模型3為基礎(chǔ)進(jìn)行分析。本案例中，模型1的運(yùn)營補(bǔ)貼支出總額最高，IRRA最高；模型2的運(yùn)營補(bǔ)貼支出總額次之，但I(xiàn)RRA最低；模型3的運(yùn)營補(bǔ)貼支出總額最低，而IRRA居中。

（二）參數(shù)選擇

在政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出的測算過程中，除財(cái)務(wù)測算模型的選擇外，還需要考慮參數(shù)的選擇，參數(shù)的選擇不同，政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出的金額就不同，社會資本方獲取的內(nèi)含報(bào)酬率也不同。在參數(shù)選擇的對比分析中，重點(diǎn)采用單因素的敏感分析法。

1.P值確認(rèn)基礎(chǔ)的分析。P值是社會資本方承擔(dān)的全部建設(shè)投資額，是計(jì)算可用性服務(wù)費(fèi)的基數(shù)，數(shù)額上等于建設(shè)投資總額減去政府出資額。其中，建設(shè)投資總額在實(shí)際支付時(shí)一般以經(jīng)政府財(cái)政和審計(jì)部門確認(rèn)的全部項(xiàng)目建設(shè)投資扣減招標(biāo)確認(rèn)的建安費(fèi)下浮金額后為準(zhǔn)。在PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)中，P值確認(rèn)的基礎(chǔ)不一致主要體現(xiàn)在P值中是否包含建設(shè)期的利息。在包含建設(shè)期利息的做法中，對利率的預(yù)測也不同。有的以目前當(dāng)?shù)厥袌錾衔迥昶谝陨香y行貸款利率為準(zhǔn)，有的以中國人民銀行最新五年期以上貸款基準(zhǔn)利率（簡稱“貸款基準(zhǔn)利率”）為準(zhǔn)，有的以貸款基準(zhǔn)利率上浮一定比例為準(zhǔn)，且不同的咨詢機(jī)構(gòu)采用的上浮比例也不一樣?？梢?，同一項(xiàng)目不同的利率確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)將會影響P值的確定，進(jìn)而影響政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出的數(shù)額。

表2 不同利率下可用性服務(wù)費(fèi)的測算

表2為不同利率下可用性服務(wù)費(fèi)測算結(jié)果。本案例中，在其他條件不變、利率分別取值為3.92%、4.90%和5.88%的情況下，若P值中不包含建設(shè)期的利息，則可用性服務(wù)費(fèi)不隨著利率的變動而改變（如表2所示），即不受社會資本方融資能力的影響，數(shù)據(jù)相對更客觀。若P值中包含建設(shè)期的利息，則可用性服務(wù)費(fèi)隨著利率的提高而增長，增長幅度也隨著利率的提高而提高，且增長幅度是利率變化幅度的0.043倍。意味著社會資本方的融資能力越差，貸款利率越高，獲得的政府支付的可用性服務(wù)費(fèi)越高，這將產(chǎn)生負(fù)面激勵(lì)作用。同樣，若P值中包含建設(shè)期的利息，對社會資本方投資的內(nèi)含報(bào)酬率也會帶來影響，內(nèi)含報(bào)酬率會隨著利率的提高比相應(yīng)的P值中不含建設(shè)期的利息所計(jì)算的內(nèi)含報(bào)酬率要高。

筆者認(rèn)為，P值中不應(yīng)包含建設(shè)期的利息。一方面，從財(cái)務(wù)測算的角度看，若P值中包含建設(shè)期的利息，首先提高了可用性服務(wù)費(fèi)的支出金額，增加了政府的支出負(fù)擔(dān)；其次，可用性服務(wù)費(fèi)的大小和社會資本方投資的內(nèi)含報(bào)酬率的高低會因貸款利率估計(jì)的不同而不同，同樣一個(gè)項(xiàng)目的結(jié)果就會受到個(gè)別社會資本方融資能力的影響，造成結(jié)果的不確定與不可比。另一方面，從國家推行PPP模式的動機(jī)來看，PPP模式的推行是一次推進(jìn)國家治理方式現(xiàn)代化的體制機(jī)制變革，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要部分，在政府和市場平等合作的基礎(chǔ)上，這一模式能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。融資能力應(yīng)是社會資本方競爭的重要能力之一。政府方在保證了PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中的應(yīng)有出資后，剩余資金的籌措應(yīng)是社會資本方的責(zé)任，融資風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)由社會資本方來承擔(dān)，不應(yīng)再將應(yīng)由社會資本方承擔(dān)的融資風(fēng)險(xiǎn)并入政府的支出責(zé)任，否則會產(chǎn)生負(fù)面作用，適得其反。

所以在后續(xù)的分析中，以P值中不包含建設(shè)期利息為計(jì)算的基數(shù)，不同利率的選擇將不影響運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額。

2.利率選擇標(biāo)準(zhǔn)的分析。這里的利率是預(yù)計(jì)社會資本方對除政府出資和社會資本方出資的資本金以外的剩余投資額的融資所應(yīng)承擔(dān)的資本成本。該利率相對于貸款基準(zhǔn)利率的高低表明了社會資本方融資能力的高低。相對值越高，社會資本方融資能力越弱，反之，融資能力越強(qiáng)。在P值中不含有建設(shè)期利息的情況下，不同利息率的預(yù)測不影響可用性服務(wù)費(fèi)的支付金額，但是會影響社會資本方內(nèi)含報(bào)酬率的高低。

本案例中，在其他條件不變、利率分別取值為3.92%、4.90%和5.88%的情況下（如表3所示），不同模型的IRRA各自保持不變，說明IRRA的高低與利率的取值大小無關(guān)。不同模型的IRRAT均受到利率的影響，隨著利率的提高，IRRAT均有所增長，直到達(dá)到各自模型下的IRRA值，且增長的幅度逐漸降低。而不同財(cái)務(wù)測算模型的IRRS、IRRST的變化幅度遠(yuǎn)大于IRRAT的變化幅度，并隨著利率的提高而逐漸降低，且降低的幅度逐漸加大，當(dāng)IRRA＜利率時(shí)，IRRS、IRRST分別低于IRRA和IRRAT（如表3中的模型2所示），財(cái)務(wù)杠桿的負(fù)面作用開始體現(xiàn)。利率繼續(xù)提高，IRRS、IRRST會逐漸變?yōu)樨?fù)數(shù)?？梢?，在社會資本方尚未公開招標(biāo)中選確認(rèn)之前，是不適合于用IRRAT、IRRS、IRRST指標(biāo)作為社會資本方投資未來收益的比較基礎(chǔ)的。

從社會資本方內(nèi)含報(bào)酬率對利率的敏感程度分析也可以看到，利率對各種模型的IRRA都不產(chǎn)生影響，但是對 IRRAT、IRRS、IRRST都有影響。對IRRS、IRRST的反向影響程度遠(yuǎn)大于對IRRAT的正向影響程度，其中對模型2的IRRS、IRRST的影響遠(yuǎn)大于對模型1和模型3的IRRS、IRRST的影響，而對模型2的IRRAT的影響卻小于對模型1和模型3的IRRAT的影響。可見，不同模型的IRRAT、IRRS、IRRST對利率的敏感程度不同。

因此，在P值中不含有建設(shè)期利息的情況下，只有IRRA不受利率取值的影響，反映出來的社會資本方的收益率相對比較客觀，能夠作為不同PPP項(xiàng)目識別階段收益率的比較基礎(chǔ)，也可以作為政府方?jīng)Q策的依據(jù)之一。IRRAT、IRRS、IRRST則可以作為模擬當(dāng)前資本市場情況下的社會資本方獲得收益的參考數(shù)值。

表3 不同利率下社會資本方內(nèi)含報(bào)酬率的測算

3.r值選取依據(jù)的分析。在運(yùn)營補(bǔ)貼支出測算的實(shí)務(wù)中，對r的稱謂眾多（如投資回報(bào)率、投資收益率、合理利潤率、社會資本預(yù)期利潤率的年度折現(xiàn)率、年度折現(xiàn)率等），且在實(shí)施方案中沒有相關(guān)的定義和適用范圍的界定，造成不同使用者在理解上的差異，易引起爭議。其實(shí)，解決爭議的關(guān)鍵是要弄清r在模型中所處的位置和它在這個(gè)位置上的本質(zhì)含義，并在相關(guān)文本中給出一個(gè)明確的稱謂和定義，讓使用者不產(chǎn)生歧義。本文中模型1中的r1、模型2中的r3和模型3中的r5所處位置一致，都是對占用社會資本方投入資金的一種回報(bào)，屬于機(jī)會成本，本文稱其為“投資收益率”。根據(jù)前文所述，因?yàn)椴煌哪Ｐ蛯捎眯苑?wù)費(fèi)和內(nèi)含報(bào)酬率的影響不同，選擇不同的模型時(shí)，對該指標(biāo)的取值會有所不同，所以本文在不同的模型中分別以不同的角標(biāo)進(jìn)行區(qū)分。本文中各模型的r2是建設(shè)完工進(jìn)入運(yùn)營維護(hù)階段后，所從事的經(jīng)營活動應(yīng)該獲得的利潤率，本文稱之為“合理利潤率”。本文中模型2中的r4是在該模型下隨著時(shí)間的推移，給予社會資本方投資的無風(fēng)險(xiǎn)收益率，是一種資金的時(shí)間價(jià)值，根據(jù)財(cái)金［2015］21號文，本文稱之為“年度折現(xiàn)率”。

在實(shí)務(wù)中，不同的方案對r1、r3和r5的取值與r2的取值往往是相同的。有的以貸款基準(zhǔn)利率為基準(zhǔn)上浮一定比例確定；有的主要參考項(xiàng)目稅后內(nèi)含報(bào)酬率指標(biāo)來確定；有的主要參考項(xiàng)目資本金的稅后內(nèi)含報(bào)酬率指標(biāo)來確定；有的依據(jù)財(cái)金［2015］21號文第十八條的有關(guān)規(guī)定來確定；還有的依據(jù)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)或者政府確定的某一上限比率來確定。

為便于比較，本文利用案例中的相關(guān)數(shù)據(jù)，設(shè)r1=r2=r3=r5=r，分別取r值為7%、8%、9%，觀察可用性服務(wù)費(fèi)、運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)和內(nèi)含報(bào)酬率的變化情況，以及r的不同取值對這些指標(biāo)的影響程度。

如表4、表5所示，在三種模型下，可用性服務(wù)費(fèi)、運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)和內(nèi)含報(bào)酬率隨著r值的提高而提高，在不同r值下，三種模型的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)保持一致，而模型3的可用性服務(wù)費(fèi)總額總是最低的，模型2次之，模型1最高；對于IRRA來說，模型1最高，模型2最低。可見，模型2的可用性服務(wù)費(fèi)總額較大，但是IRRA較低。這主要是由于時(shí)間價(jià)值對不同時(shí)點(diǎn)現(xiàn)金流所起的作用不同，越遠(yuǎn)時(shí)點(diǎn)的現(xiàn)金流對現(xiàn)在價(jià)值的影響越小。對于IRRS來說，卻是模型3先比模型1低，然后隨著r值的提高而逐漸提高并超過模型1，模型2仍然是最低的?？梢娔Ｐ?的IRRS對利率的敏感程度大于模型1。在以r=8%為基準(zhǔn)計(jì)算的運(yùn)營補(bǔ)貼支出的敏感程度中可以看到，模型1和模型3的可用性服務(wù)費(fèi)對r值的敏感程度遠(yuǎn)高于運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)的敏感程度，模型2的可用性服務(wù)費(fèi)對r值的敏感程度較低，且與運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)的敏感程度一致。在以r=8%為基準(zhǔn)計(jì)算的社會資本方內(nèi)含報(bào)酬率對r值的敏感程度中可以看到，各種模型下，IRRS、IRRST對r值的敏感程度遠(yuǎn)大于IRRA、IRRAT，其中，模型1和模型3的內(nèi)含報(bào)酬率變化程度又遠(yuǎn)大于模型2。可見，r值的變化對模型1和模型3的影響較大，在決策時(shí)需要注意。

表4 不同r值?下運(yùn)營補(bǔ)貼支出的測算

表5 不同r值下內(nèi)含報(bào)酬率的測算

對比表3，可見r值對可用性服務(wù)費(fèi)和IRRA、IRRAT、IRRS、IRRST的影響程度選大于利率的影響，合理確定r值對運(yùn)營補(bǔ)貼支出測算的準(zhǔn)確性意義重大。由于IRRA不受利率和所得稅稅率的影響，對r值的敏感程度也比IRRAT、IRRS、IRRST小，適合作為不同項(xiàng)目投資收益比較的指標(biāo)。為了避免實(shí)務(wù)中r值選取過于主觀，保障政府的合理支出和社會資本方的合理收益，在確定r值時(shí)，可以先確定合理的IRRA為參考值，利用一定的計(jì)算方法（例如Excel的單變量求解工具）倒推出r值。利用本案例中的相關(guān)數(shù)據(jù)，測試的結(jié)果如表6所示。隨著目標(biāo)值IRRA的提高，r1、r3、r5都相應(yīng)提高，各個(gè)模型下的可用性服務(wù)費(fèi)數(shù)額也隨之提高。其中模型1的r1測試值是最低的（當(dāng)IRRA≥6%時(shí)），且與IRRA相差不大，可用性服務(wù)費(fèi)的測試值居中；模型3的r5測試值是居中的，也與IRRA相差不大，可用性服務(wù)費(fèi)的測試值最低；而模型2中r3的取值會隨著目標(biāo)值IRRA的變化發(fā)生大幅度變化，與IRRA偏離程度大，并且可用性服務(wù)費(fèi)的支付數(shù)額也是最高的，增長的幅度也是最大的，在決策時(shí)需要特別注意。

此外，年度折現(xiàn)率r4只是模型2中的一個(gè)參數(shù)，折現(xiàn)率越高則政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出的數(shù)額越大，社會資本方獲得的內(nèi)含報(bào)酬率就越高。在運(yùn)營補(bǔ)貼支出測算實(shí)務(wù)中，對該參數(shù)的取值依據(jù)也多描述為財(cái)金［2015］21號文第十七條的規(guī)定，“年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮政府補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定”[1]，但是最終取值卻不同。本文利用案例中的相關(guān)數(shù)據(jù)，在其他條件不變的情況下，r4分別取值為4%、5%、6%（如表7所示），可以看到，隨著r4的提高，可用性服務(wù)費(fèi)和內(nèi)含報(bào)酬率均提高，其中，IRRST的變化幅度最大，敏感系數(shù)達(dá)到2.94，可用性服務(wù)費(fèi)總額的變動幅度相對最小，敏感系數(shù)也達(dá)到0.62。同時(shí)，可用性服務(wù)費(fèi)總額絕對數(shù)變化較大，當(dāng)r4由5%變到6%時(shí)，可用性服務(wù)費(fèi)總額增加了14791.79萬元。對比表4可見，年度折現(xiàn)率r4的變化對結(jié)果的影響程度遠(yuǎn)大于投資收益率r3的影響，這在決策時(shí)也是特別需要注意的。

4.運(yùn)營期間成本估計(jì)的分析。PPP模式是項(xiàng)目的全生命周期合作，所以應(yīng)對全生命周期內(nèi)可能發(fā)生的全部成本進(jìn)行分析。除了項(xiàng)目的建設(shè)成本，在項(xiàng)目的運(yùn)營期間會發(fā)生年度的運(yùn)營成本和大修理費(fèi)用等相關(guān)成本。運(yùn)營期間成本費(fèi)用測算的準(zhǔn)確合理性，同樣會影響政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額和社會資本方的收益。

在年度運(yùn)營成本費(fèi)用測算實(shí)務(wù)中，有的直接以某一基數(shù)（例如建設(shè)工程安裝費(fèi)）的一定比例進(jìn)行計(jì)算，或者進(jìn)一步將這一比例設(shè)計(jì)為上限作為攔標(biāo)價(jià)之一，最后以社會資本方的投標(biāo)報(bào)價(jià)確定。在此基礎(chǔ)上結(jié)合績效考核得分予以支付。該比例的確定缺乏合理的依據(jù)。有的分項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)測，但是估計(jì)的項(xiàng)目不全面，涵蓋的成本范圍狹小等。這些做法都會使運(yùn)營維護(hù)成本的預(yù)測結(jié)果不準(zhǔn)確，加大政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。還有的項(xiàng)目以將來實(shí)際運(yùn)營成本為基礎(chǔ)來計(jì)算政府運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)的支付金額，這樣會帶來逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際發(fā)生的成本越高，社會資本方獲得的政府補(bǔ)貼越多，這不利于項(xiàng)目公司降低成本、提高效率，還可能會促使項(xiàng)目公司弄虛作假虛列成本費(fèi)用?！敦?cái)政部、發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金［2016］32號）指出，鼓勵(lì)社會資本創(chuàng)新管理模式，提高運(yùn)營效率，降低項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目收益[2]。那么，年度運(yùn)營成本的預(yù)測就成為政府招標(biāo)或談判確認(rèn)的基礎(chǔ)。

表6 基于目標(biāo)值IRRA的投資收益率?的測試結(jié)果

表7 不同r4值下的測算分析

在大修理費(fèi)用測算實(shí)務(wù)中，有的沒有考慮大修理費(fèi)用，或者只在實(shí)施方案中說明該項(xiàng)費(fèi)用實(shí)際發(fā)生時(shí)，由項(xiàng)目公司提前向?qū)嵤C(jī)構(gòu)提出申請，據(jù)實(shí)列支。在考慮大修理費(fèi)用的情況下，有的將預(yù)估大修理費(fèi)用金額一次性列支在預(yù)計(jì)發(fā)生年度，有的在大修理實(shí)施前的運(yùn)營期限內(nèi)以算術(shù)平均數(shù)進(jìn)行列支。筆者認(rèn)為，首先大修理費(fèi)用應(yīng)該在財(cái)務(wù)測算中進(jìn)行明確預(yù)測與列支。一方面，由于PPP模式是在項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營和維護(hù)等環(huán)節(jié)的長期、充分整合，在項(xiàng)目的運(yùn)營期內(nèi)，項(xiàng)目資產(chǎn)的損耗與項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量不相匹配時(shí)就需要對項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行大修理，這是未來合作期內(nèi)必定會發(fā)生的一項(xiàng)支出，只有進(jìn)行合理的預(yù)測，才能滿足PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)中的“全生命周期成本測算準(zhǔn)確性”指標(biāo)的要求。另一方面，根據(jù)財(cái)金［2015］21號文第五條的規(guī)定，通過財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，要將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入中長期的預(yù)算統(tǒng)籌安排[1]。所以，只有將大修理費(fèi)用列入運(yùn)營補(bǔ)貼支出的測算中，才能準(zhǔn)確測算政府的支出責(zé)任，保障財(cái)政承受能力的中長期可持續(xù)性，防范中長期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

其次，大修理費(fèi)用應(yīng)該年化平均后均勻列支在營運(yùn)期間。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金［2017］92號）的規(guī)定，政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的，不得入庫[3]。因此，大修理費(fèi)用不能只計(jì)入發(fā)生的那一個(gè)時(shí)點(diǎn)。關(guān)于年化的基數(shù)，先以目前預(yù)估的數(shù)額為準(zhǔn)，在實(shí)際發(fā)生時(shí)，再以實(shí)際發(fā)生的時(shí)點(diǎn)和經(jīng)政府財(cái)政和審計(jì)部門確認(rèn)的金額為準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，在后續(xù)的運(yùn)營期間調(diào)整支出。關(guān)于年化的方法，不能簡單地以算術(shù)平均法測算，應(yīng)以考慮貨幣時(shí)間價(jià)值原理的方法進(jìn)行測算，因?yàn)檎麄€(gè)運(yùn)營補(bǔ)貼支出的測算都是在貨幣時(shí)間價(jià)值的原理下測算當(dāng)期政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任。建議可以采用與可用性服務(wù)費(fèi)測算一致的測算模型。關(guān)于年化的期限，根據(jù)財(cái)辦金［2017］92號文的要求，建議在整個(gè)運(yùn)營期間進(jìn)行年化。地方各級財(cái)政部門也可以綜合考慮預(yù)測的當(dāng)?shù)刎?cái)政收入和一般公共預(yù)算支出的未來趨勢等因素，在符合財(cái)政支出應(yīng)該連續(xù)、平滑的要求下合理選擇年化的期限。

5.稅收政策執(zhí)行的分析。在稅收方面，運(yùn)營補(bǔ)貼支出測算實(shí)務(wù)中存在的主要爭議是未來項(xiàng)目公司收到這筆收入時(shí)如何繳納增值稅。即：運(yùn)營補(bǔ)貼支出是否應(yīng)該繳納增值稅，由P值所計(jì)算出來的可用性服務(wù)費(fèi)是否含稅，若含稅，適用的增值稅稅率應(yīng)該是多少。有的咨詢機(jī)構(gòu)在實(shí)施方案中將由P值所計(jì)算出來的可用性服務(wù)費(fèi)設(shè)計(jì)為不含稅，政府在實(shí)際支付時(shí)需要額外支付一筆銷項(xiàng)稅，加大了政府的財(cái)政支出責(zé)任；有的將適用稅率設(shè)計(jì)成11%，大多數(shù)將適用稅率設(shè)計(jì)為6%。筆者認(rèn)為，PPP模式只是提供公共品的方式改變，并沒有改變項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，應(yīng)該繳納增值稅，適用現(xiàn)行的稅收政策。由于不同地區(qū)把握的尺度不同，在具體測算過程中應(yīng)以PPP項(xiàng)目所在地執(zhí)行的稅收政策為準(zhǔn)。同時(shí)，由P值所計(jì)算出來的可用性服務(wù)費(fèi)是含稅價(jià)格，因?yàn)榻ㄔO(shè)投資總額中包含增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額，以建設(shè)投資總額計(jì)算出來的可用性服務(wù)費(fèi)本身就應(yīng)該是含稅價(jià)，不應(yīng)再額外增加政府負(fù)擔(dān)。

四、結(jié)論及政策建議

（一）結(jié)論

在政府付費(fèi)模式下，為了更好地利用財(cái)政的有限資源、最大限度地向公眾提供公共服務(wù)，平滑政府財(cái)政支出責(zé)任，在運(yùn)營補(bǔ)貼支出測算實(shí)務(wù)中，財(cái)務(wù)測算模型的選擇是基礎(chǔ)，參數(shù)的選擇是關(guān)鍵。

1.財(cái)務(wù)測算模型的選擇。在財(cái)務(wù)測算模型選擇上，政府應(yīng)在充分進(jìn)行市場測試的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的財(cái)政承受能力、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢、財(cái)政收入和一般公共預(yù)算支出的變化預(yù)測，結(jié)合財(cái)務(wù)測算模型自身的特點(diǎn)，以及各種參數(shù)對不同模型的不同影響，科學(xué)合理地選擇適合的財(cái)務(wù)測算模型，根據(jù)實(shí)際情況需要，也可以對模型進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?/p>

2.參數(shù)的選擇。在參數(shù)選取上，應(yīng)在符合相關(guān)PPP法規(guī)政策精神的情況下，盡量減少有關(guān)因素的干擾，以盡可能降低測算的不確定性。所以，P值中不應(yīng)包含建設(shè)期的利息，以此為基數(shù)所測算出來的可用性服務(wù)費(fèi)是含增值稅的財(cái)政支出。在確定r值時(shí)，先確定IRRA值，然后倒推出r1、r3或者r5的取值，這里需要注意模型2所測試出來的r3變動幅度較大。在確定r2時(shí)，則應(yīng)重點(diǎn)考慮行業(yè)平均收益率、營運(yùn)維護(hù)業(yè)務(wù)的主要技術(shù)要求與風(fēng)險(xiǎn)狀況、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素。而利率的選取應(yīng)以經(jīng)過充分市場測試后潛在社會資本方的融資情境為基礎(chǔ)，所測算出的IRRAT、IRRS、IRRST僅僅作為政府決策的參考數(shù)據(jù)。對運(yùn)營成本的預(yù)測不僅要準(zhǔn)確，還要全面，包括大修理支出等相關(guān)費(fèi)用，并且要平滑到相應(yīng)期間。

（二）政策建議

1.明確規(guī)范P值中不包含建設(shè)期利息。這樣可以減少融資因素對可用性服務(wù)費(fèi)和IRRA的影響，統(tǒng)一不同項(xiàng)目的測算口徑，方便進(jìn)行不同項(xiàng)目之間的比較分析。

2.明確以IRRA作為社會資本方合理收益率的衡量標(biāo)準(zhǔn)，合理確定IRRA的參考值或參考范圍。在確定時(shí)，一方面可以參考《國家發(fā)展改革委、建設(shè)部關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)的通知》（發(fā)改投資［2006］1325號）、《國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率的通知》（發(fā)改投資［2013］586號）等政策，另一方面應(yīng)充分考慮PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)社會資本方可能獲得的全部利潤狀況。除包括投資收益、運(yùn)營利潤外，還包括建設(shè)利潤。這部分利潤隱含在了建設(shè)投資總額中，并且是依據(jù)上述兩個(gè)文件中的有關(guān)規(guī)定確定的，已經(jīng)考慮了建設(shè)行業(yè)的因素。再者還需要考慮資本市場上平均收益狀況、項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度以及PPP投資項(xiàng)目的公益性屬性。

3.在測算準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上，明確運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)以年度總額的形式作為招標(biāo)的標(biāo)底進(jìn)行招標(biāo)。這有利于激勵(lì)社會資本方挖掘潛力、創(chuàng)新管理模式、提高技術(shù)水平。

4.明確政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出所屬的增值稅稅目、適用的增值稅稅率以及相關(guān)優(yōu)惠政策的范圍。這樣可以避免相同項(xiàng)目稅負(fù)不同、投資者收益不同的局面，營造一個(gè)公平合理的投資環(huán)境。

5.建立監(jiān)督、獎(jiǎng)懲、責(zé)任追究等相關(guān)制度。因?yàn)镻PP項(xiàng)目周期長、范圍廣、相關(guān)利益主體多，容易產(chǎn)生矛盾糾紛的地方也就越多，所以要求每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)步驟都以審慎、盡職的態(tài)度執(zhí)行，而建立監(jiān)督、獎(jiǎng)懲、責(zé)任追究等相關(guān)制度可以保障PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。