改革開放40年社會保障事業(yè)的探索與實踐
——以常州市武進區(qū)為例

何 麗

社會保障是依據(jù)一定的法律和規(guī)定，為保證社會成員的基本生活權(quán)利而提供的救助和補貼。從廣義上來說，社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障等。在我國，以養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險等為主體的社會保險制度，是目前構(gòu)成社會保障體系的重要內(nèi)容。

一、武進區(qū)社會保障事業(yè)的探索實踐過程

（一）恢復(fù)重建階段（1978-1985年）

“文革”期間，我國社會保障事業(yè)遭到了嚴重的破壞和干擾。社會保險機制被取消，企業(yè)職工勞動保險轉(zhuǎn)化為企業(yè)勞動福利。因此，改革開放初期，首要任務(wù)是恢復(fù)和重建。進入80年代，武進先后在縣勞動局、人事局、民政局、衛(wèi)生局等部門設(shè)立社會保險管理機構(gòu)，組織全縣（市）開展養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育和醫(yī)療等社會保險工作。1982年，武進開始改革勞動用工制度，對全民企業(yè)新招收錄用的工人試行勞動合同制，1984年下半年，武進貫徹全國保險福利工作會議精神，組織縣勞動局和人民保險公司武進支公司聯(lián)合開展勞動合同制工人養(yǎng)老保險試點工作，翌年初，縣政府批轉(zhuǎn)《關(guān)于職工養(yǎng)老金保險的試行辦法》，同時對縣屬單位的勞動合同制工人和計劃內(nèi)臨時工試行社會養(yǎng)老保險。這一階段的實踐，為武進社會保障事業(yè)在組織上、制度上的改革和探索做了重要的準備工作。

（二）改革探索階段（1986-2000年）

1986年10月，武進成立“武進縣社會勞動保險公司”。 貫徹執(zhí)行國務(wù)院改革勞動制度四個暫行規(guī)定，和常州市《關(guān)于繳納勞動合同制工人退休養(yǎng)老基金的通知》（常勞險[1987]字第20號），從1987年1月起，全面推行縣屬單位勞動合同制工人社會養(yǎng)老金，1988年，武進制定了全省第一個《關(guān)于改辦的勞動合同制工人退休養(yǎng)老待遇試行辦法》（武勞[1988]62號），創(chuàng)新工作思路，解決了合同制工人退休享受養(yǎng)老金待遇問題。

與此同時，縣勞動局還出臺了（關(guān)于印發(fā)《武進縣集體企業(yè)職工退休養(yǎng)老費用社會統(tǒng)籌實施細則》的通知）（武勞[1988]63號）。集體企業(yè)職工也實行退休費用統(tǒng)籌。當(dāng)年，參加統(tǒng)籌的全民企業(yè)有11個系統(tǒng)，91個單位，在職職工近兩萬人，離退休人員2737人。實施統(tǒng)籌后，直接得益的企業(yè)有20多個，其中收益較多的是水利農(nóng)機系統(tǒng)和縣醫(yī)藥公司，收益都在萬元以上。效果顯著，反映很好。全民和集體企業(yè)職工退休費用社會統(tǒng)籌工作的順利開展，對武進縣經(jīng)濟體制改革起到了有力的推動作用。

1993年12月，繼國務(wù)院、省、市出臺養(yǎng)老保險制度改革文件之后，武進結(jié)合本縣實際，出臺《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（武政發(fā)[1993]267號），在全縣全面展開養(yǎng)老保險工作，養(yǎng)老保險的對象由勞動合同制職工擴大到城鎮(zhèn)職工。建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度。

同一年起，武進開始擴大養(yǎng)老保險基金的支付項目，改退休費用社會統(tǒng)籌基金支付項目五費五貼為九費七貼。全民企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金的支付項目按省統(tǒng)一規(guī)定納入，集體企業(yè)職工除離退休（職）人員因工死亡后供養(yǎng)直系親屬的定期救濟費外，其他項目也納入，以進一步減輕企業(yè)負擔(dān)，提高養(yǎng)老保險社會化程度。全縣實行《職工養(yǎng)老保險手冊》核發(fā)、記載管理制度，當(dāng)年全縣共審核鑒證手冊5.64萬本。1994年4月，縣勞動局、財政局、人行武進支行下發(fā)《武進縣企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革實施細則的通知》（武勞[1994]16號），《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)公司定員定編人員的養(yǎng)老保險實施意見》（武勞[1994]8號），進一步規(guī)范全縣企業(yè)職工養(yǎng)老保險工作。

1995年1月1日起，武進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的籌集比例統(tǒng)一調(diào)整為全部職工工資總額的22%（其中企業(yè)為19%，個人為3%），擴大養(yǎng)老保險范圍至股份合作制企業(yè)職工、個體工商戶口、私營企業(yè)職工及經(jīng)縣勞動局批準招用的臨時工。離退休人員遺屬定補對象從全民企業(yè)擴大到集體企業(yè)。當(dāng)年《勞動法》頒布實施，全縣有6萬名企業(yè)在職職工通過工改增加工資，1.3萬名離退休人員增加離退休費。勞動工作步入了法制化管理軌道，6萬多名市屬以上企業(yè)職工全面實行勞動合同制，社會保障體系初步建立，6萬多名企業(yè)在職職工在參加養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上又參加了女職工生育和職工工傷保險。

1996年1月省政府69號令《江蘇省城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險規(guī)定》發(fā)布，進一步明確要擴大參保覆蓋面，建立多層次的養(yǎng)老體系，明確實行企業(yè)和個人繳費制度，建立統(tǒng)帳結(jié)合的繳費模式。這項規(guī)定對于深化城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革，完善社會保障體系，深化企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，解決企業(yè)間退休費用負擔(dān)畸輕畸重的矛盾，適應(yīng)了計劃經(jīng)濟與社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中改革與發(fā)展的需要。

1997年7月，為實現(xiàn)管理服務(wù)社會化的要求，武進供銷社、糧管所的離退休職工共有1631人首先參加了養(yǎng)老金社會化發(fā)放。1998年，武進貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于“兩個確?！钡闹卮鬀Q定，養(yǎng)老金社會化發(fā)放面進一步擴大，2000年全面實現(xiàn)社會化發(fā)放。

（三）發(fā)展創(chuàng)新階段（2001年以后）

武進2001年底總參保人數(shù)為5.7萬人，退休人員2.1萬，養(yǎng)老保險征繳率在達到96.4%的情況下，出現(xiàn)了當(dāng)年收支倒掛2370萬元的情況。面對養(yǎng)老基金支付壓力，武進區(qū)委、區(qū)政府在認真調(diào)研的基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新實踐，出臺《關(guān)于進一步加強基本養(yǎng)老保險擴面征繳工作的意見》（武政發(fā)[2002]90號），把各鎮(zhèn)用人單位、個體工商戶、自由職業(yè)者納入企業(yè)養(yǎng)老保險的范圍。按照“穩(wěn)步推進，三年到位”的原則，采取行政推動，層層建立責(zé)任制，到 2005年底，擴面征繳工作取得明顯成效。養(yǎng)老基金結(jié)余達到5.6億元，大大緩解了養(yǎng)老保險基金支付壓力。

2002年，武進改革社會保障管理體制，將“機關(guān)事業(yè)單位保險處”、“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)管理處”劃歸市勞動和社會保障局，實行養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險（五險）統(tǒng)一管理，建立多層次、城鄉(xiāng)一體化的社會保險體系。2009年武進被國務(wù)院列為“首批新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點縣（區(qū)）”。武進的社會保障管理體制日趨完善，養(yǎng)老、醫(yī)療保障基本覆蓋所有人群。

2011年7月為了貫徹《社會保險法》，武進區(qū)政府出臺《關(guān)于進一步做好社會保險工作的意見》（武政辦發(fā)[2011]77號）。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項保險實行“五險合一、統(tǒng)一征繳”的強制征繳模式。實施五險合一，統(tǒng)一參保、統(tǒng)一基數(shù)的舉措，有力地推動社會保險征繳擴面工作的順利開展。

二、武進區(qū)社會保障事業(yè)探索實踐的特點

（一）從理念創(chuàng)新到制度保障

武進區(qū)是從20世紀80年代中期正式開始社會保障體制改革的，邁出的第一步就是社會保障理念的改革，社會保障制度由全民企業(yè)職工福利轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁椈镜纳鐣?jīng)濟制度。充分發(fā)揮社會保險的調(diào)劑職能，克服企業(yè)之間退休費用負擔(dān)畸輕畸重的弊端，增強企業(yè)活力，由企業(yè)和職工按期繳納養(yǎng)老保險金。逐步實現(xiàn)退休養(yǎng)老由企業(yè)轉(zhuǎn)向社會。由此改變了過去由企事業(yè)單位包攬職工養(yǎng)老保險的制度，同時改變了過去國家包企業(yè)，企業(yè)包職工的退休養(yǎng)老費用支付方式，由過去工人原所在企業(yè)直接支付，改變?yōu)樯绫＝?jīng)辦機構(gòu)負責(zé)支付。推動社會保障由 “現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“部分積累制”模式轉(zhuǎn)變，增強了應(yīng)對老齡化的能力。

（二）從特定群體到全面覆蓋

改革開放以來，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，政府加快建設(shè)以社會保險、社會救助為核心的社會保障制度，貫徹“社會保障全民覆蓋”制度理念，實施以養(yǎng)老和醫(yī)療保險為重點的全民參保登記計劃，把法律和政策規(guī)范范圍內(nèi)所有用人單位及個人的參保情況逐一清查，最終實現(xiàn)全民參保。至2017年12月全區(qū)養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到40.86萬人，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項保險基金基本實現(xiàn)收支平衡，基金運行情況較好，各項基金征繳率均達98%以上。累計結(jié)余163.63億元。

2006年底武進完成征地拆遷546萬平方米，在本區(qū)范圍內(nèi)形成了大量的被征地農(nóng)民，為保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，切實解決被征地農(nóng)民的基本生活保障工作。根據(jù)江蘇省政府2005年頒發(fā)的26號令《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》，在區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下，被征地農(nóng)民保障工作，按照先試點后推開的要求，率先在禮嘉、焦溪兩鎮(zhèn)開展試點，當(dāng)年181個村民小組納入試點范圍，籌集基金2.2億元，21815人成為武進歷史上首批參加被征地農(nóng)民城保后的受惠者。截至2017年末全區(qū)被征地農(nóng)民保障人數(shù)達到285000余人。二三年齡段人員參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的，以土地換保障實行一次性繳納15年。同時建立了與新農(nóng)保之間的轉(zhuǎn)接辦法。被征地農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)后，繼續(xù)履行繳費義務(wù)增加繳費年限，提高繳費待遇。

（三）從基礎(chǔ)保障到穩(wěn)步提高

社會保障支出水平是一個國家或地區(qū)社會保障投入情況的集中反映，它體現(xiàn)了這個國家或地區(qū)對于社會保障事業(yè)的重視程度以及社會各界對待社會保障事業(yè)的基本態(tài)度。改革開放以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，武進區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展一直保持穩(wěn)健的態(tài)勢，快速的經(jīng)濟發(fā)展為社會保障事業(yè)的發(fā)展提供了可靠的保證，政府加大社會保障財政投入力度，不斷改善民生，讓人民群眾共享經(jīng)濟發(fā)展成果。

以社會保險為例，自2005年起至今，武進區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工基本養(yǎng)老金已連續(xù)14年上調(diào)，其中2005-2015年按照上一年平均水平10%的比例增長，近三年來也平均上調(diào)6%左右。企業(yè)退休人員的月平均養(yǎng)老金水平由2005年的872元增長至2018年的1865元，為了解決廣大農(nóng)民的基本生活保障問題，武進區(qū)作為全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點，從2009年開始，凡是男超過60周歲（女55周歲）的農(nóng)村老年人都可以領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。當(dāng)時的基本養(yǎng)老金是每人每月40元，至2018年已經(jīng)逐步調(diào)整到每人每月250元，無其他養(yǎng)老金的城鎮(zhèn)居民也獲得了同樣的待遇保障。

具體到醫(yī)療保險領(lǐng)域，武進區(qū)目前98%以上的醫(yī)療參保率高于全國平均水平。在醫(yī)療費用補償方面，職工基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的住院醫(yī)療費用報銷比例分別達到80%以上和70%左右。不僅如此，特種病補貼以及重大疾病保障等制度的出臺，與基本醫(yī)療保險制度一起構(gòu)成守護城鄉(xiāng)居民生命健康的盾牌，參保群眾“看病貴”問題正在逐步得到解決，群眾的滿意度不斷增強。

（四）從多部門管理到一站式服務(wù)

現(xiàn)階段，我國管理社會保障事務(wù)的主要機構(gòu)是人力資源和社會保障部、民政部、衛(wèi)生部和財政部。人力資源和社會保障部負責(zé)管理養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險、工傷保險等項目；民政部負責(zé)管理社會福利、社會救濟、優(yōu)撫安置等項目；衛(wèi)生部負責(zé)管理農(nóng)村合作醫(yī)療制度；財政部負責(zé)社會保障的財政政策和財務(wù)、會計制度，實施對社會保障資金收支的財政監(jiān)督，為社會保障計劃提供補助資金等。2016年武進區(qū)將由衛(wèi)生局負責(zé)管理的農(nóng)村合作醫(yī)療制度劃歸人力資源和社會保障局統(tǒng)一管理，今年開啟的大部制改革也將邁出更大的步伐推進社會保障各項職能的整合優(yōu)化。

為便于群眾辦理社保業(yè)務(wù)，2007武進區(qū)創(chuàng)造性地集中打造了一站式服務(wù)窗口，將人才招聘、就業(yè)管理、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育保險、退管等集中搬遷到一起辦公。這樣有效避免了人民群眾在不同部門之間跑來跑去找服務(wù)窗口的麻煩，也消除了以往排長隊、重復(fù)排隊的現(xiàn)象。2015年，武進區(qū)又將辦理社會保險登記、申報、增減員、繳費、待遇核定等業(yè)務(wù)由原來的多個窗口、多個科室變?yōu)橐粋€窗口一個工作人員一次性辦結(jié)，減少了經(jīng)辦環(huán)節(jié)，簡化了辦事手續(xù)。同時投入使用的智能排隊管理系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)自助服務(wù)平臺等服務(wù)，更是為服務(wù)對象節(jié)省了辦事時間，提高了工作效率，真正實現(xiàn)了一站式服務(wù)。

習(xí)近平總書記多次發(fā)表重要論述，闡明自己的民生思想，在十九大報告中，再次表明我黨狠抓民生的奮斗目標和決心，對社會保障事業(yè)的發(fā)展方向和工作重點做出了全面規(guī)劃和設(shè)計。對照總書記的高標準嚴要求，武進區(qū)當(dāng)前在社會保障事業(yè)上難啃的骨頭也是有的，因此探索和實踐的步伐不會停止，改革永遠在路上。