多中心治理理論視角下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體討論

摘 要：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在供給機(jī)制不公平、質(zhì)量低、數(shù)量難以滿足需求等問題。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給存在單一化以及相關(guān)缺陷。將多中心治理理論引入關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的探討中，政府、市場、第三部門和社區(qū)協(xié)同作用，構(gòu)建多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，各供給主體明確自己的職責(zé)以確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共產(chǎn)品；多中心治理；供給主體

黨的十九大報(bào)告中指出“農(nóng)業(yè) 農(nóng)村 農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)問題全黨工作的重中之重。”改革開放以來，我國的農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化，經(jīng)濟(jì)狀況全面改善，生活質(zhì)量極大提高。但是，我們不得不承認(rèn)和城市相比，農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，基礎(chǔ)設(shè)施等遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大農(nóng)民的需求。

1 多中心供給的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

我國自建國以來政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中起著決定性作用，但是目前我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在著明顯的政府失靈現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品總量不足和供給不平衡等方面。隨著市場和第三部門的發(fā)展，以及農(nóng)民收入的提高，越來越多的供給者可以參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中。

1.1 政府供給與政府失靈

我國的公共產(chǎn)品供給中涉及全國性的、戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品由中央政府供給，地方政府主要負(fù)責(zé)區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供，但是在政治晉升和經(jīng)濟(jì)效益的雙重激勵(lì)下公共財(cái)政資源的配置出現(xiàn)了偏城市的傾向，國家和地方政府傾注了較多的精力在城市的建設(shè)和發(fā)展上，農(nóng)村處于“勒緊褲腰帶，支援國家建設(shè)”的地位。國家和地方政府將眾多公共資源用于城市的建設(shè)和發(fā)展，與此相對(duì)應(yīng)的是農(nóng)村的資源短缺，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會(huì)保障等關(guān)系到農(nóng)民切身利益的公共產(chǎn)品遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的

需求。

第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。一方面是各級(jí)政府的功績性公共產(chǎn)品供給過剩，另一方面是農(nóng)民真正需要的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。在農(nóng)村可以看到很多建設(shè)精良的公共產(chǎn)品，不符合農(nóng)民的需求但卻與官員的晉升密切相關(guān)，并沒被有效利用。政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中缺乏競爭而導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和濫用，導(dǎo)致公共產(chǎn)品缺乏效率的同時(shí)與需求不相匹配。同時(shí)政府官員追求政治權(quán)利和升遷機(jī)會(huì)的最大化，導(dǎo)致政府在決策時(shí)極大可能違背公眾的意愿而趨向自利，現(xiàn)實(shí)中的形象工程、政績工程屢見不鮮。

同時(shí)，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中存在著尋租行為，“雁過拔毛”式的自上而下的供給機(jī)制，當(dāng)公共產(chǎn)品到農(nóng)村消費(fèi)者手中的時(shí)候，所剩無幾。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體是政府，中央政府、地方政府、農(nóng)村自治組織等各司其職提供公共產(chǎn)品。但現(xiàn)實(shí)是公共產(chǎn)品的供給不斷下移，本應(yīng)由上級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品卻落到了農(nóng)民自己頭上。地方政府和中央政府的支持資源層層減少，能真正用于農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)和供給的資源少之又少。

1.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場參與

因?yàn)楣伯a(chǎn)品一般投入高，周期長，回報(bào)時(shí)間更長，加之“搭便車”現(xiàn)象，所以在廣大農(nóng)村地區(qū)市場作為利益追逐者基本不可能提供公共產(chǎn)品。但是改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)民的生活水平日益提高，思想觀念也在逐漸轉(zhuǎn)變。政府作為公共產(chǎn)品供給的主導(dǎo)提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量低、數(shù)量少，很難滿足農(nóng)民的需求，農(nóng)村居民開始放棄這種低質(zhì)低效的公共產(chǎn)品，轉(zhuǎn)而向市場尋求高質(zhì)量的產(chǎn)品，農(nóng)民愿意為接受高質(zhì)量的公共產(chǎn)品而支付成本。

市場完全可以參與到農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給中去。準(zhǔn)公共產(chǎn)品不完全滿足非競爭性和非排他性，市場可以通過提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)獲利。隨著技術(shù)的發(fā)展“搭便車”現(xiàn)象一定程度上可以解決。市場介入提供農(nóng)村的公共產(chǎn)品，一定程度上可以克服政府失靈現(xiàn)象，市場主體為了獲取利潤會(huì)深入到農(nóng)村之中，高質(zhì)量提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，滿足農(nóng)村居民對(duì)公共產(chǎn)品的多元化需求。

1.3 第三部門發(fā)展迅速

2008年以來我國的志愿組織等第三部門發(fā)展迅速，在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障中發(fā)揮著重要作用，關(guān)注社會(huì)弱勢群體。我國農(nóng)村地區(qū)居住著大量的貧困人口，僅靠政府的財(cái)政支持很難滿足多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求，而且政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中存在著諸多問題。但是第三部門可以深入到社會(huì)最深處，利用民間資本，吸收社會(huì)捐助，借助民間資本為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品。

同時(shí)，第三部門是志愿組織，追求的目標(biāo)和政府機(jī)關(guān)在很多地方有相似之處，旨在通過自身的作用為社會(huì)提供公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)利益。但是第三部門的資金來源、運(yùn)營方式和政府相去甚遠(yuǎn)，所以第三部門要追求效率，力求以最小的投入實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，這就在一定程度上彌補(bǔ)了政府提供公共產(chǎn)品的低效率。第三部門關(guān)注的群體多是特定的弱勢群體或特殊群體，而這些群體很容易被政府和市場忽視，政府和市場在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品中很難面面俱到，第三部門以靈活多樣的方式提供公共服務(wù)是政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的重要補(bǔ)充。

2 構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品的多元供給機(jī)制

在培育多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體中，首先要明確各個(gè)供給主體的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上建立好農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化的制度安排，各供給主體發(fā)揮各自的特長分工協(xié)作，以最終實(shí)現(xiàn)多元化

供給。

2.1 政府責(zé)任

公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，以及農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政和實(shí)際情況共同決定了政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)地位是不可動(dòng)搖的。構(gòu)建多元供給機(jī)制不是否認(rèn)政府的主導(dǎo)地位，只是為了克服政府供給存在的問題及政府失靈現(xiàn)象，激發(fā)市場、社會(huì)、甚至是農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)和維護(hù)中，旨在高效提供高質(zhì)量的農(nóng)村公共產(chǎn)品。

政府在多元主體供給農(nóng)村公共產(chǎn)品機(jī)制中要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)職能。首先，政府應(yīng)該構(gòu)建有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給的制度保障。多元化的供給主體參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給需要政府為其提供政策保障和支持，建立合作的框架，在框架和機(jī)制的指導(dǎo)下各供給主體協(xié)調(diào)合作，為農(nóng)民提供高效和高質(zhì)量的公共產(chǎn)品。同時(shí)政府要承擔(dān)起財(cái)政補(bǔ)貼和監(jiān)督者的作用。政府應(yīng)該積極主動(dòng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、第三部門、農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中來，對(duì)于積極為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給做出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人應(yīng)該給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。因?yàn)榈谌块T在我國的發(fā)展尚處于艱難進(jìn)步階段，資金水平和融資能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及西方發(fā)達(dá)國家的第三部門，所以政府應(yīng)該給予一定的財(cái)政支持，可以通過政府購買的方式引導(dǎo)第三部門參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中。

純公共產(chǎn)品一般具有投資大，建設(shè)回報(bào)周期長的特點(diǎn)，而且回報(bào)很多時(shí)候不以金錢的形式呈現(xiàn)，很難衡量。所以農(nóng)村純公共產(chǎn)品主要依靠政府供給，政府應(yīng)該完成好自我的供給任務(wù)。一方面，政府要明確供給職責(zé)，防止供給責(zé)任層層轉(zhuǎn)移。現(xiàn)行模式下本應(yīng)由中央提供的公共產(chǎn)品，中央憑借上級(jí)對(duì)下級(jí)的權(quán)威轉(zhuǎn)嫁給地方政府，地方政府在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長的驅(qū)動(dòng)下層層向下轉(zhuǎn)移。政府要徹底改變這種責(zé)任隨意轉(zhuǎn)嫁的狀況，建立責(zé)權(quán)相對(duì)稱的供給責(zé)任制度。

2.2 市場和第三部門供給任務(wù)

由于農(nóng)村純公共產(chǎn)品通常具有規(guī)模大、成本高的特點(diǎn)，政府公共部門因其自身優(yōu)勢可以很方便的提供。然而讓市場主體來提供規(guī)模巨大、成本高昂的純公共品是不可能的，所以市場和第三部門在作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體經(jīng)常參與到農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供中。而且準(zhǔn)公共品具有規(guī)模較小，成本低廉的特點(diǎn)，適合市場和第三部門這類主體來提供。此外，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍比較小，能夠容納的消費(fèi)者數(shù)量也比較少，消費(fèi)者容易根據(jù)一致性同意原則訂立契約，通過市場經(jīng)濟(jì)的方式來提供，有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

在社會(huì)管理與發(fā)展的一些空白領(lǐng)域和一些傳統(tǒng)上由政府從事活動(dòng)的領(lǐng)域里，第三部門常常比政府做得更好、更有效。第三部門在向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面有自己獨(dú)特的優(yōu)勢，如管理靈活、有利于創(chuàng)新、信息獲取渠道多且多元化等。近年來，我國非營利組織相繼參與到搶險(xiǎn)救災(zāi)，關(guān)注弱勢群體，為貧困地區(qū)解決基礎(chǔ)教育等，并取得了顯著的成效。要想充分發(fā)揮第三部門的主體作用，第三部門應(yīng)該著力解決資金支持的問題，包括拓展資金來源渠道，尋求政府支持，努力吸收民間資本，接受志愿捐贈(zèng)和志愿服務(wù)等。一方面，政府的財(cái)政撥款在第三部門的資金來源中占有較大的比例，政府的財(cái)政支持對(duì)于第三部門來說是必不可少的。所以第三部門應(yīng)通過稅收減免，政府購買等方式獲取政府的財(cái)政支持。同時(shí)，第三部門要發(fā)揮自己的優(yōu)勢，努力吸收民間資本，包括慈善捐款、企業(yè)支持甚至是國際的資金扶持。我國的第三部門可以借鑒西方的一些做法，與企業(yè)建立相應(yīng)的合作關(guān)系，共同解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)完成農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

2.3 社區(qū)供給任務(wù)

村委會(huì)是基層群眾自治性組織，貼近廣大農(nóng)民的生產(chǎn)生活，了解廣大農(nóng)民和農(nóng)村的需求，更容易符合農(nóng)村的村情民意，滿足農(nóng)民的需求實(shí)現(xiàn)有效供給。同時(shí)，社區(qū)通過集體籌資建設(shè)公共產(chǎn)品，有利于充分利用民間資本，減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，發(fā)揮農(nóng)民的積極主動(dòng)性。改變我國由來已久的“自上而下”的供給機(jī)制，農(nóng)村實(shí)現(xiàn)自我集體供給是一個(gè)很好的嘗試，而不是根據(jù)上層領(lǐng)導(dǎo)的偏好和職位晉升需要來決定農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。建立農(nóng)村村委會(huì)的自我供給對(duì)于我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量提高將發(fā)揮不可替代的作用。

社區(qū)組織應(yīng)該充分利用自身的基層組織這一身份，堅(jiān)持群眾路線，走進(jìn)廣大農(nóng)民，積極構(gòu)建想法表達(dá)機(jī)制，收集農(nóng)村關(guān)于公共產(chǎn)品需求和供給實(shí)際的信息。農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求和供給現(xiàn)實(shí)反饋都是來自廣大村委會(huì)這一社區(qū)組織，有了村委會(huì)提供的信息和數(shù)據(jù)，才能幫助各個(gè)方面做出科學(xué)的決策。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給需要最及時(shí)，最現(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)，村委會(huì)這一社區(qū)組織可以充分利用自身貼近農(nóng)民這一優(yōu)勢，提供時(shí)間性和地域性很強(qiáng)的數(shù)據(jù)，解決信息不對(duì)稱的問題。

3 結(jié)語

政府、市場、第三部門、社區(qū)、農(nóng)民自身在公共產(chǎn)品的供給中具有不同的適用范圍，各個(gè)供給主體也具有不同的優(yōu)勢。政府供給純公共產(chǎn)品，市場嘗試進(jìn)入準(zhǔn)公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，第三部門和社區(qū)應(yīng)該努力發(fā)揮自己的優(yōu)勢，參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中。構(gòu)建我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的多元供給格局是一個(gè)復(fù)雜的問題，它需要經(jīng)歷由政府供給為主、非政府供給為輔，過渡到政府和非政府共同供給，最后形成非政府供給為主、政府供給為輔的局面。由此建立多元供給主體體系不可一蹴而就，從我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況來看，改革的重點(diǎn)應(yīng)為明確各供給主體的職責(zé)范圍，逐步實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)的轉(zhuǎn)變，盡快建立以政府為主導(dǎo)的，多元參與互動(dòng)的模式，即由政府創(chuàng)造一個(gè)利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制，通過法律的形式確定公共部門、私營部門和第三部門共同分擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)職責(zé)，以確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。

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作者簡介

馬晨（1993-），女，碩士在讀，陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院，城市與社區(qū)治理。