宅基地制度改革目標辨析

呂健

摘 要 宅基地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)從個別地區(qū)的試點上升為國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。在改革過程中，一些地區(qū)把閑置作為改革的目標，行政措施主導改革的傾向嚴重。改革的真正目標應(yīng)是形成城鄉(xiāng)土地要素市場，以放活權(quán)利而不是行政主導的方式提高宅基地和房屋的利用效率。

關(guān)鍵詞 宅基地“三權(quán)分置” 閑置 土地要素

2018年，中央一號文件明確提出實施宅基地“三權(quán)分置”改革，即“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，在現(xiàn)有的宅基地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分離”的權(quán)利框架下，新設(shè)立了農(nóng)戶資格權(quán)，力圖進一步明晰權(quán)利內(nèi)容、明確權(quán)利歸屬，在維護農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)上盤活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房資源。但在改革過程中，一些地方注重短期效果，停留在宅基地問題就是閑置問題的表面認識上，所以改革的措施主要是運用行政手段進行整治，與國家希望通過宅基地改革建立有效率的農(nóng)村土地要素市場的目標背道而馳。本文就是對農(nóng)村宅基地改革的目標進行辨析。

提出宅基地改革源于在宅基地使用和管理上長期存在混亂，有學者把由此引起的問題概括為6個字：多、大、亂、空、違、轉(zhuǎn)，即“一戶多宅”數(shù)量多、住房面積大、建房缺乏規(guī)劃、空心化嚴重、違章建房現(xiàn)象普遍，存在私下流轉(zhuǎn)行為等。從這個思路出發(fā)，宅基地問題可以增加一個“難”字，閑置宅基地合法流轉(zhuǎn)困難，宅基地及農(nóng)民房屋資產(chǎn)未能隨人口流動而流轉(zhuǎn)，結(jié)果是宅基地面積和農(nóng)村房屋數(shù)量不斷上升并且閑置。根據(jù)這些直觀的認識，形成了宅基地改革主要針對的是宅基地及房屋大量閑置的觀點。

宅基地及房屋閑置當然是重要的問題，但是宅基地制度改革卻不是主要針對閑置，如果僅針對閑置，解決的辦法有很多。從2015年開始進行宅基地改革試點以來，一些地區(qū)以“獎勵+補貼”“有償+無償”等手段對宅基地進行清理，并期望通過村莊規(guī)劃整治、宅基地制度的嚴格執(zhí)行杜絕違規(guī)使用。這些措施能產(chǎn)生立竿見影的效果，但沒有真正激發(fā)農(nóng)村內(nèi)在發(fā)展動力，沒有把宅基地作為可交易的要素資源，其他形式的閑置或者低效率的宅基地資源配置會再次產(chǎn)生。

要從根本上解決問題，必須認識到農(nóng)村宅基地及房屋閑置只是問題的表象，宅基地制度改革要找準和針對閑置背后的原因。現(xiàn)行宅基地制度的確阻止了一部分潛在交易需求的實現(xiàn)，但在較發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村和一些城郊接合部，農(nóng)民突破了這方面的限制，閑置宅基地和房屋以各種形式進行了流轉(zhuǎn)。在廣大不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，宅基地及房屋的價值較低，農(nóng)民出于居住保障的需要保留意向更高，產(chǎn)生了大量閑置的宅基地和房屋，這是農(nóng)民基于實際考慮的主動閑置。分析表明，發(fā)達地區(qū)閑置相對較少，閑置主要是不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民自愿選擇的結(jié)果，只要農(nóng)村進一步發(fā)展起來，根據(jù)較發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，宅基地制度的限制起不到真正的約束作用。因此，宅基地及房屋是否閑置更大程度上不是因為現(xiàn)有的宅基地制度，而是因為農(nóng)村的發(fā)展狀況。如果農(nóng)村發(fā)展快，不會有多少閑置宅基地；如果農(nóng)村發(fā)展慢，閑置則是農(nóng)民的最佳選擇。農(nóng)村發(fā)展與宅基地制度改革之間是相互作用的關(guān)系，農(nóng)村發(fā)展會倒逼宅基地制度進行改革，宅基地制度改革又會進一步促進農(nóng)村發(fā)展。因此，正在進行的宅基地制度改革不能單純著眼于表面的宅基地及房屋的閑置問題，而應(yīng)該著眼于怎樣促進農(nóng)村加快發(fā)展。

農(nóng)村發(fā)展既需要外部機遇，也需要內(nèi)部條件。2018年中央一號文件提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略把宅基地制度改革作為重要組成部分，這表明當前農(nóng)村的發(fā)展離不開農(nóng)村內(nèi)部宅基地制度改革已經(jīng)成為社會共識，并上升為國家政策。宅基地制度改革雖然是從完善閑置宅基地和閑置農(nóng)房的政策出發(fā)，但它真正指向的目標問題是，通過改革推動農(nóng)村土地要素市場的形成，為農(nóng)村發(fā)展減少土地使用方面的障礙。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，隨著各種資源進入農(nóng)村，宅基地閑置與各種項目用地需求增加之間的矛盾會逐步激化，盤活閑置宅基地資源、形成宅基地要素市場成為化解這一矛盾，推動新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)在農(nóng)村發(fā)展的必要條件。與其固守阻礙閑置宅基地成為市場要素的制度規(guī)定，錯失農(nóng)村發(fā)展的時機，或者迫使農(nóng)民自發(fā)地進行流轉(zhuǎn)交易，不如主動進行改革，適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的趨勢。

宅基地制度改革的困難在于放活宅基地的同時如何實現(xiàn)保障農(nóng)民住有所居的初衷，維護農(nóng)村的長期穩(wěn)定。在這一過程中，政府的角色定位和農(nóng)民的主體性作用的發(fā)揮至關(guān)重要，兼顧兩方面的根本途徑是對宅基地產(chǎn)權(quán)有清晰合理的界定。

順利推進改革，實現(xiàn)宅基地要素市場化的關(guān)鍵是賦予農(nóng)民對宅基地更充分的財產(chǎn)權(quán)利，放活宅基地使用權(quán)，包括選擇閑置的權(quán)利和用于交易的權(quán)利。在發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村和城郊接合部，事實上默認了農(nóng)民的處置權(quán)利，形成自發(fā)的宅基地要素市場。這次宅基地“三權(quán)分置”改革正式從制度層面賦予更多的權(quán)利給農(nóng)民，這是宅基地要素市場形成的前提條件?？梢哉f，宅基地“三權(quán)分置”改革是從還權(quán)賦能的角度出發(fā)，在堅持集體所有制的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)村閑置宅基地及房屋利用效率的合理化解決方案。

中央的改革思路和方向也一直都是瞄準在產(chǎn)權(quán)改革角度。例如，十八屆三中全會和黨的十九大報告都將完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置作為改革的重點。但是雖然知道改革的重點是權(quán)利的界定與保障問題，長期以來沒有具體有效的實施辦法，這一次提出來的宅基地“三權(quán)分置”改革正是長期摸索出來的值得嘗試的改革路徑。

（作者單位為中共旌德縣委黨校）

參考文獻

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