新時代運(yùn)用PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇

鄭夢君　王明吉

摘要：運(yùn)用PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧，是新時代下一種扶貧模式創(chuàng)新，旨在改善貧困地區(qū)生活生產(chǎn)條件，引導(dǎo)貧困群眾實現(xiàn)自我脫貧致富。概括了PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧的優(yōu)勢，深刻剖析了PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧存在的問題，具體闡述了新時代對PPP模式精準(zhǔn)扶貧提出的新要求，最后從拓展PPP精準(zhǔn)扶貧應(yīng)用領(lǐng)域、打造PPP精準(zhǔn)扶貧項目共同體、延長PPP精準(zhǔn)扶貧項目產(chǎn)業(yè)鏈、嚴(yán)控SPV責(zé)權(quán)利等方面提出了新時代PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新策略。

關(guān)鍵詞：新時代；PPP模式；精準(zhǔn)扶貧；路徑選擇

中圖分類號：F23文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.25.049

1PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧的優(yōu)勢

1.1國家政策大力支持

2013年底，以《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)〔2013〕25號 ）為標(biāo)志，我國開始實施精準(zhǔn)扶貧；2015年底，以中辦、國辦《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（中發(fā)〔2015〕34號）為標(biāo)志，全國范圍全面實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略；2017年，黨的十九大報告指出，要動員全黨全國全社會力量，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。2016─2018年，中辦、國辦及有關(guān)部門、人民銀行、銀監(jiān)會等出臺了一攬子政策文件，其中有關(guān)鼓勵社會組織參與脫貧攻堅文件80余部。從中央到各部委，從一號文件到具體意見，各級權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)保持思想高度統(tǒng)一，認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平同志精準(zhǔn)扶貧系列重要講話精神，深入研究部署社會組織參與精準(zhǔn)扶貧路徑，考量政府、社會投資者、金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)利益主體，多層次、多元化、多維度地鼓勵、支持運(yùn)用PPP模式參與精準(zhǔn)扶貧。如民政部、財政部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持社會工作專業(yè)力量參與脫貧攻堅的指導(dǎo)意見》，國家旅游局等12個部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)村旅游扶貧工程行動方案的通知》，農(nóng)業(yè)部等9部門聯(lián)合印發(fā)了《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》等等。

1.2參與領(lǐng)域重點突出

《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》明確提出社會組織參與脫貧攻堅的重要責(zé)任及重點領(lǐng)域，鼓勵社會組織參與產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、易地扶貧搬遷、志愿扶貧及其他扶貧行動?！吨袊珳?zhǔn)扶貧報告（2017）》根據(jù)習(xí)近平總書記提出的“五個一批”減貧方略，從橫向觀察視角，指出精準(zhǔn)扶貧的實現(xiàn)途徑包括特色產(chǎn)業(yè)扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、資產(chǎn)收益扶貧、易地搬遷脫貧、生態(tài)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、兜底保障等。結(jié)合PPP模式特性，社會資本參與精準(zhǔn)扶貧的重點領(lǐng)域落在了特色產(chǎn)業(yè)扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、生態(tài)扶貧、教育扶貧、健康扶貧等方面。

1.3社會資本積極參與

根據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目庫第9期季報可知，近半數(shù)貧困縣利用PPP模式開展扶貧脫貧項目，利用市場力量開展長效扶貧脫貧。全國832個貧困縣中有394個（占47.4%）已探索運(yùn)用PPP模式開展脫貧攻堅，納入管理庫項目共1，272個，投資額1.1萬億元。其中，落地項目350個，投資額2847億元，六成以上的PPP項目明確采用BOT模式，部分項目處于識別階段，具體模式未定，詳細(xì)數(shù)據(jù)見表1。

2PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧的問題

2.1扶貧層次不夠深

當(dāng)前，部分貧困地區(qū)政府部門為盡快完成脫貧指標(biāo)、美化脫貧考核績效，引入PPP模式利用社會資本進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，其出發(fā)點是將PPP模式作為填補(bǔ)財政資金缺口的融資渠道；部分社會資本為享受扶持政策、提高自身聲譽(yù)，也積極響應(yīng)PPP項目精準(zhǔn)扶貧。這種情況下，政企合作利用PPP模式進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧的形式，投入大量的資金打造龐大的政績工程，將扶貧工作從“助富”簡化為“給富”，從“精準(zhǔn)”逐漸回歸“粗放”，止步于較淺的扶貧層面，造成貧困人群參與熱情較低，往往是等待政企雙方直接給予富庶生活，逐漸成為單純等待救助的“懶漢”，甚至是“賴漢”。淺層次的扶貧，貧困人口并未獲得自我提升空間，反而助長依賴心理、膨脹情緒，很容易招致返貧。這與精準(zhǔn)扶貧“脫真貧”“真脫貧”初衷相悖，嚴(yán)重影響脫貧效果。

2.2扶貧資源投入不平衡

根據(jù)博弈理論，社會資本選擇參與精準(zhǔn)扶貧項目時，出于風(fēng)險規(guī)避與逐利動機(jī)，往往偏向于已有成功先例或政府示范的硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？v觀入庫項目簽約率與落地率，50%以上均為硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如市政工程項目、交通運(yùn)輸項目。根據(jù)扶貧項目的盈利性，硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多屬于產(chǎn)業(yè)型扶貧工程，社會資本在響應(yīng)國家號召支持精準(zhǔn)扶貧的同時，還可以通過項目運(yùn)營回收成本，賺取利潤；軟件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又可以理解為公共服務(wù)項目，大多屬于公益型扶貧工程，生命周期長，見效緩慢，除政府付費、可行性缺口補(bǔ)助的回報機(jī)制外，盈利空間較小。這就導(dǎo)致扶貧資源出現(xiàn)傾斜，重硬件而輕軟件，教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)扶貧項目投入偏少。

2.3專業(yè)化程度較低

根據(jù)委托代理理論，政府在選擇社會資本合作方時，傾向于綜合實力雄厚的企業(yè)。建筑承包商往往綜合實力雄厚，資金鏈安全，風(fēng)險管控能力較強(qiáng)，是政府重點備選對象。結(jié)合我國PPP市場環(huán)境，現(xiàn)行的PPP項目多分布于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，作為參與方的建筑承包商比比皆是。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，縱觀2017年P(guān)PP項目中標(biāo)社會資本，無論是項目規(guī)模還是項目數(shù)量，建筑承包商都是當(dāng)之無愧的主力軍，詳細(xì)數(shù)據(jù)可查詢2017中國PPP發(fā)展年度報告。但建筑承包商從事PPP項目運(yùn)營的專業(yè)化水平較低，后續(xù)幫扶力量微弱，扶貧效果受阻，尤其是對于產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧等技術(shù)扶貧，缺乏智力支持與技術(shù)保障。

2.4項目進(jìn)度不明晰

根據(jù)信息不對稱理論，在精準(zhǔn)扶貧PPP項目中，政府不僅是“合作者”，更是“監(jiān)督者”，在市場體系中發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。以“青海省海東市兒童診療中心PPP項目”為例，特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定，2018年1月1日海東市兒童診療中心運(yùn)營及項目竣工。但2018年3月初，執(zhí)行階段進(jìn)度仍顯示“依據(jù)PPP項目合同約定；如PPP項目合同未約定時，則在對應(yīng)活動結(jié)束后次年的4月30日前予以公開”。全國PPP綜合信息平臺項目庫中，類似的項目還有很多，尤其是處于執(zhí)行階段的項目，項目建設(shè)進(jìn)度情況不明晰，社會公眾無從了解項目進(jìn)度，經(jīng)濟(jì)責(zé)任難劃分。此外，財政部公布的PPP項目名單及相關(guān)數(shù)據(jù)，往往側(cè)重項目本身，缺乏對社會資本的季度或年度公示與分析，不利于引進(jìn)新社會資本支持精準(zhǔn)扶貧。

3新時代對PPP模式精準(zhǔn)扶貧提出的新要求

3.1新時代對精準(zhǔn)扶貧的要求

2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確新時代對精準(zhǔn)扶貧的要求——打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，增強(qiáng)貧困群眾獲得感。要求精準(zhǔn)扶貧工作，從精準(zhǔn)幫扶、重點地區(qū)、內(nèi)生動力三方入手，強(qiáng)化責(zé)任，與習(xí)近平總書記提出的“五個一批”減貧方略相互銜接，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互促進(jìn)。

3.1.1瞄準(zhǔn)貧困人口精準(zhǔn)幫扶

精準(zhǔn)扶貧，貴在精準(zhǔn)。中央一號文件重點對不同類型的貧困人口提出了不同幫扶政策，旨在明確貧困原因，鎖定貧困人群，運(yùn)用具體問題具體分析的方法，分批次、分類別、分步驟從產(chǎn)業(yè)能力、就業(yè)培訓(xùn)、易地搬遷、醫(yī)教文衛(wèi)、最低保障等方面推進(jìn)幫扶工作，在不降低貧困標(biāo)準(zhǔn)的同時，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。對致貧返貧情況，盡可能提供“一對一”式就業(yè)指導(dǎo)，疏導(dǎo)心理壓力，提高職業(yè)技能，穩(wěn)定收入來源，讓貧困人口從內(nèi)而外地享受脫貧致富的幸福感。此外，堅持做好農(nóng)村最低生活保障工作的動態(tài)化精細(xì)化管理，及時更新貧困人口庫，把符合條件的貧困人口納入保障范圍，把成功脫貧人口剔除保障范圍。

3.1.2聚焦深度貧困地區(qū)集中發(fā)力

精準(zhǔn)扶貧，重在深度。脫貧幫扶工作要以我國各地發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，做到有的放矢，重點傾斜貧困深水區(qū)，兼顧貧困淺水區(qū)，全面改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件。對于貧困人口超過300萬的5個省區(qū)，貧困發(fā)生率超過18%的229個貧困縣，貧困發(fā)生率超過20%的2.98萬個貧困村，要列為精準(zhǔn)扶貧工作的“貧中之貧”、重中之重，以重大扶貧工程和到村到戶幫扶為抓手，加大政策傾斜和扶貧資金整合力度，解決突出制約發(fā)展問題，提高地區(qū)生活條件，改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，增強(qiáng)群眾可持續(xù)發(fā)展能力。在重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)的同時，兼顧輕度貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件改善。

3.1.3激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力

精準(zhǔn)扶貧，難在志智。脫貧幫扶工作要著力突破扶志、扶智工作，把救急紓困和內(nèi)生脫貧結(jié)合起來，激發(fā)脫貧潛能，燃起脫貧斗志，實現(xiàn)精神脫貧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)脫貧。政府、社會資本、行業(yè)協(xié)會或組織，都是外在幫扶力量，貧困人口才是脫貧攻堅的內(nèi)在動力。引導(dǎo)貧困群眾克服等靠要思想，注重貧困心理疏導(dǎo)，促進(jìn)形成自強(qiáng)自立、爭先脫貧的精神風(fēng)貌，消除精神貧困，繼而提升貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本技能，實現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)固脫貧。堅決打擊扶貧養(yǎng)懶漢、靠在墻根曬太陽、伸手要救濟(jì)行為，采用生產(chǎn)獎補(bǔ)、勞務(wù)補(bǔ)助、以工代賑等機(jī)制，轉(zhuǎn)變貧困戶“事不關(guān)己”消極情緒為“以我為主”積極心態(tài)，充分發(fā)揮貧困人口的主觀能動性，進(jìn)而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.1.4強(qiáng)化脫貧攻堅責(zé)任和監(jiān)督

精準(zhǔn)扶貧，險在作風(fēng)。脫貧幫扶工作要堅持各級領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，強(qiáng)化責(zé)任意識，嚴(yán)查作風(fēng)問題，激勵與嚴(yán)懲并行。2016年7月以來，廣西壯族自治區(qū)對扶貧領(lǐng)域問題立案8653件，結(jié)案5955件，黨紀(jì)政紀(jì)處分5670人，移送司法處理80人，曝光違紀(jì)案例3462起。脫貧攻堅，要強(qiáng)化脫貧攻堅責(zé)任和監(jiān)督，堅持中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市縣抓落實的工作機(jī)制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，統(tǒng)籌做好進(jìn)度安排、項目落地、資金使用、人力調(diào)配等各項工作，層層落實幫扶責(zé)任。開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項治理，完善全國扶貧督查巡查、考核評估辦法。

3.2PPP模式精準(zhǔn)扶貧的新要求

3.2.1多元化參與主體

精準(zhǔn)扶貧，旨在集聚全社會力量，多元化主體參與扶貧。PPP模式以政府和社會資本合作為基礎(chǔ)，契合精準(zhǔn)扶貧要求。當(dāng)前，依據(jù)中央一號文件提出的瞄準(zhǔn)貧困人口精準(zhǔn)幫扶、激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力要求，結(jié)合PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧存在的扶貧層次不夠深問題，PPP精準(zhǔn)扶貧項目要在政府、社會資本、第三方組織機(jī)構(gòu)等現(xiàn)行參與主體的基礎(chǔ)上，探索貧困人口長效加入機(jī)制，煥發(fā)強(qiáng)大的內(nèi)在生機(jī)活力。扶貧宗旨是“助富”，只有借助政府、社會資本、第三方組織機(jī)構(gòu)等外力，調(diào)動貧困人口的積極性，引導(dǎo)貧困群眾靠自己勞動致富，才能從根本上防治返貧問題，才能從源頭上解決貧困問題。

3.2.2合理配置扶貧資源

精準(zhǔn)扶貧，要始終堅持科學(xué)發(fā)展觀，結(jié)合市場資源配置作用與政府宏觀調(diào)控職能，精細(xì)化管理扶貧資源。根據(jù)中央一號文件提出的瞄準(zhǔn)貧困人口精準(zhǔn)幫扶、聚焦深度貧困地區(qū)集中發(fā)力要求，結(jié)合PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧存在的扶貧資源不平衡問題，PPP精準(zhǔn)扶貧項目要在貧困程度上，向深度貧困地區(qū)傾斜扶貧資源；在扶貧領(lǐng)域上，科學(xué)配置扶貧資源，特別是對于較為薄弱的產(chǎn)業(yè)、教育、健康等技術(shù)扶貧，應(yīng)重點關(guān)注。PPP精準(zhǔn)扶貧項目，資源是可移動的、可開發(fā)的，需要政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出重點，兼顧全面，查漏補(bǔ)缺。

3.2.3主動尋找合作方

精準(zhǔn)扶貧，關(guān)鍵在黨，各級政府要積極面對扶貧工作，求真務(wù)實，關(guān)注民生，主動尋找合適的社會資本，合作共贏。根據(jù)中央一號文件提出的瞄準(zhǔn)貧困人口精準(zhǔn)幫扶要求，結(jié)合PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧存在的專業(yè)化程度較低問題，PPP精準(zhǔn)扶貧項目要在發(fā)起PPP項目后，政府應(yīng)主動尋找與之相關(guān)程度、專業(yè)程度較高、綜合實力較強(qiáng)的社會資本，不僅滿足于硬件基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善，更要注重公共服務(wù)的配備與提高，注重心理疏導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)提升、就業(yè)培訓(xùn)、教育保障、醫(yī)療保障、生活保障，充分發(fā)揮專業(yè)人才作用。同時，綜合素質(zhì)較高的社會資本，應(yīng)主動承擔(dān)社會責(zé)任，量力而行，盡力而為，積極發(fā)起或參與PPP精準(zhǔn)扶貧項目，為精準(zhǔn)扶貧提供相關(guān)資源支持。

3.2.4規(guī)范各階段責(zé)權(quán)利

精準(zhǔn)扶貧，要重視責(zé)任履行、監(jiān)督到位等作風(fēng)問題。扶貧工程是我國社會主義初級階段民生問題，是各族人民關(guān)注的重點領(lǐng)域。依據(jù)中央一號文件提出的強(qiáng)化脫貧攻堅責(zé)任和監(jiān)督要求，結(jié)合PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧存在的項目進(jìn)度不明晰問題，PPP精準(zhǔn)扶貧項目要科學(xué)劃分各參與方各階段的責(zé)權(quán)利，嚴(yán)格落實合同，明確獎懲機(jī)制，及時公開PPP精準(zhǔn)扶貧項目信息，將扶貧工程置于陽光之下、法制之中。處于識別階段、準(zhǔn)備階段的項目，要及時公開社會資本的資質(zhì)信用；處于采購階段、執(zhí)行階段的項目，要及時跟進(jìn)項目進(jìn)度，公示社會資本、政府、第三方機(jī)構(gòu)、貧困人口的作為與不作為；處于移交階段的項目，要及時提供項目剩余價值與脫貧成效。

4新時代PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新策略

4.1拓展PPP應(yīng)用領(lǐng)域

PPP模式適用于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。當(dāng)前，我國人民追求更加美好的生活，政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，鼓勵社會資本積極投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，關(guān)注公共服務(wù)領(lǐng)域。國際上，印度于2012年實行“全民免費醫(yī)療政策”，政府陸續(xù)專門撥款54億美元，授予強(qiáng)制許可給國內(nèi)制藥生產(chǎn)公司，使該公司在不需專利產(chǎn)權(quán)費用的情況下“拷貝”德國抗癌藥物，制造本國的抗癌藥，供應(yīng)公立醫(yī)院，限定公立醫(yī)院醫(yī)生只能使用免費藥品處方，以實現(xiàn)藥品免費發(fā)放給民眾，改善數(shù)億印度人看病難、買藥貴的生存狀況。

印度“全民免費醫(yī)療政策”以政府牽頭，以社會資本配合，以醫(yī)療行業(yè)為最終實施途徑，從昂貴醫(yī)藥現(xiàn)狀出發(fā)，面向所有印度民眾，有效緩解了看病難的問題。但是，該政策需要持續(xù)投入大量資金，這對印度政府來講是不小的壓力。相比于印度，我國政府國庫資金實力更強(qiáng)，社會資本的研發(fā)能力更高，各級政府應(yīng)深入領(lǐng)會政策內(nèi)涵，貫徹落實公共服務(wù)政策，從民生出發(fā)，從民意出發(fā)，拓展PPP應(yīng)用領(lǐng)域，主動尋求專業(yè)綜合實力較強(qiáng)的合作方，細(xì)化教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)扶貧，重獎高質(zhì)量合作項目。行業(yè)協(xié)會或組織應(yīng)加強(qiáng)主動性，提升對外交流合作水平，充分發(fā)揮智力與技術(shù)優(yōu)勢，給予貧困人口專業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)，引領(lǐng)社會資本與貧困地區(qū)政府合作，培育特色品牌，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的精準(zhǔn)幫扶機(jī)制。社會資本應(yīng)加強(qiáng)社會責(zé)任意識。國內(nèi)500強(qiáng)企業(yè)要積極響應(yīng)精準(zhǔn)扶貧工作，從企業(yè)特色與實力出發(fā)，有重點有目標(biāo)的加入精準(zhǔn)扶貧隊伍，拓寬PPP應(yīng)用領(lǐng)域，努力實現(xiàn)社會價值最大化。

4.2打造PPP項目共同體

PPP模式倡導(dǎo)合作共贏。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，專業(yè)技術(shù)水平較低，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式落后，財政資金不足，因此，打造PPP精準(zhǔn)扶貧項目共同體，是精準(zhǔn)扶貧內(nèi)在要求。1988年，巴西開始實施“零饑餓計劃”。在公民社會和政府的聯(lián)合努力下，該計劃不斷完善，至2010年形成了包括社會參與和控制的整個監(jiān)督框架，并被成功納入到了政府及相關(guān)糧食保障機(jī)構(gòu)的工作體制內(nèi)，使得整個巴西都在為糧食生產(chǎn)、消費和分配提供土壤，幫助2800萬人脫貧。

巴西“零饑餓計劃”在消除貧困和饑餓方面成績顯著，離不開政府、公眾、社會、國家的齊心協(xié)力。借鑒巴西經(jīng)驗，我國應(yīng)打造PPP精準(zhǔn)扶貧項目共同體（如圖1所示），以貧困人口為中心，政府、行業(yè)協(xié)會或組織、社會資本為重要組成部分，合力共筑。貧困主要因素，一是客觀條件，即地區(qū)環(huán)境惡劣；二是主觀條件，即人的主觀能動性較低。PPP項目共同體的愿景是充分發(fā)揮人的主觀能動性。政府邀請行業(yè)協(xié)會或組織，科學(xué)評估貧困現(xiàn)狀與原因，發(fā)起PPP項目；主動尋找社會資本，提供財政金融保障，平衡企業(yè)價值與社會責(zé)任。行業(yè)協(xié)會或組織主動聯(lián)系政府，提供相關(guān)數(shù)據(jù)分析報告，引領(lǐng)PPP項目；與社會資本建立長期合作機(jī)制，理論聯(lián)系實踐，促進(jìn)科研能力與經(jīng)濟(jì)效益雙提升。社會資本積極加入PPP項目，與政府合作，提供資金支持與基礎(chǔ)建設(shè)；與行業(yè)協(xié)會合作，促進(jìn)科技向產(chǎn)能的轉(zhuǎn)化。政府、行業(yè)協(xié)會或組織、社會資本三方齊心協(xié)作，為貧困地區(qū)提供強(qiáng)大的外在增長能力的同時，牢固“授人以魚不如授人以漁”思想，政府為貧困人口建檔立卡，鎖定目標(biāo)人群，普及“勞動致富”觀念；行業(yè)協(xié)會或組織親臨貧困地區(qū)，予以技術(shù)指導(dǎo)，普及“科技興農(nóng)”觀念；社會資本現(xiàn)身說法，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與技術(shù)支持并行，吸引勞動就業(yè)，引導(dǎo)技術(shù)從業(yè)，普及“市場經(jīng)濟(jì)”觀念，激發(fā)貧困人口內(nèi)在脫貧斗志。外在增長能力結(jié)合內(nèi)在脫貧斗志，激發(fā)PPP項目共同體活力，實現(xiàn)11+12+…+1n > n的效果。

4.3延長PPP項目產(chǎn)業(yè)鏈

PPP項目資金需求大，延長PPP項目產(chǎn)業(yè)鏈，需要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用與監(jiān)督職能，尊重市場自由選擇，加強(qiáng)社會資本之間合作。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布一份題為《通過生態(tài)系統(tǒng)方法實現(xiàn)水和糧食安全》的報告指出，投資生態(tài)系統(tǒng)將有助于增加糧食和用水安全，為貧困社區(qū)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益。Ken Jones和Kate Bird（2000）提出將教育與企業(yè)聯(lián)系起來，把企業(yè)所擁有的資源和能力，直接帶到廣泛圍繞社會凝聚力目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力組織的教育中，提高職業(yè)教育水平，加快發(fā)展進(jìn)程。

結(jié)合聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的報告與Ken Jones和Kate Bird的觀點，我國精準(zhǔn)扶貧不單要給銀子、建房子，更需要謀劃長期發(fā)展。一項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力，單個綜合實力雄厚的企業(yè)尚可承受；基礎(chǔ)設(shè)施匹配公共服務(wù)建設(shè)，需要多方社會資本接力完成，教育扶貧尤為明顯。義務(wù)教育扶貧，社會資本完成校舍建設(shè)，配套教學(xué)器具，政府驗收合格，即可歸為完成扶貧項目。中、高職業(yè)教育扶貧，在新建校舍、配套設(shè)備的基礎(chǔ)上，更多的是需要職業(yè)師資力量。除職業(yè)教育行業(yè)外，大多數(shù)企業(yè)擁有的內(nèi)部師資（或技術(shù)人員），僅滿足員工日常培訓(xùn)，難以面向貧困地區(qū)長時間輸送大量職業(yè)技術(shù)人才。如果負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會資本，主動與相關(guān)職業(yè)教育行業(yè)（如農(nóng)業(yè)技術(shù)教育、手工業(yè)技術(shù)教育）的社會資本合作，共同承攬教育精準(zhǔn)扶貧PPP項目，則可預(yù)見性優(yōu)勢有三點——更適宜的教學(xué)設(shè)施、更快速的扶貧進(jìn)程、更高效的扶貧結(jié)果。

同理，健康扶貧也是如此。醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)容易完成，醫(yī)療人員卻是十分有限。如果基建企業(yè)與醫(yī)學(xué)院、醫(yī)院合作，支持醫(yī)學(xué)院培養(yǎng)更多醫(yī)學(xué)人才，醫(yī)院輸送現(xiàn)有醫(yī)療人員，將大大提升健康扶貧進(jìn)程與成效。

4.4嚴(yán)控SPV的責(zé)權(quán)利

不以規(guī)矩，不能成方圓。PPP模式精準(zhǔn)扶貧成效關(guān)鍵在于SPV責(zé)權(quán)利的控制。馬來西亞PPP項目的主要弱點是政治風(fēng)險管理，即PPP項目透明度低，公眾難以了解項目進(jìn)度，更無從參與其中，嚴(yán)重阻礙了潛在社會資本進(jìn)入。澳大利亞PPP項目強(qiáng)調(diào)公開項目進(jìn)度信息，接受公眾監(jiān)督，鼓勵社會資本進(jìn)入。對比兩國PPP公信力，我國PPP精準(zhǔn)扶貧項目應(yīng)強(qiáng)調(diào)信息公開，嚴(yán)控各方責(zé)權(quán)利。

以PPP項目共同體設(shè)立SPV，打破有限責(zé)任，明確各方責(zé)權(quán)利。以法律為界限，以合同為藍(lán)本，嚴(yán)格執(zhí)行合同內(nèi)容，一旦出現(xiàn)非不可抗力違約行為（如人為未按時完成進(jìn)度、消極怠工、未提供相應(yīng)的財政金融保障、未及時公布相關(guān)等），責(zé)任方承擔(dān)無限連帶責(zé)任，5年內(nèi)禁入所有PPP項目；連帶方承擔(dān)有限責(zé)任，上級政府予以行政處罰，行業(yè)通報。若為不可抗力因素（如自然災(zāi)害），政府應(yīng)及時向社會公眾解釋說明，公布進(jìn)度信息，組織PPP項目共同體調(diào)整項目建設(shè)方案。

高風(fēng)險與高收益相對，SPV要保證PPP項目共同體各方物有所值。項目完整落地運(yùn)營，政府職能初步實現(xiàn)。為實現(xiàn)職能，政府要給予社會資本充分必要的政策保障，行業(yè)協(xié)會或組織充分必要的科研保障，貧困人口充分必要的幫扶支持，允許社會資本、行業(yè)協(xié)會或組織、貧困人口“搭順風(fēng)車”發(fā)展。

根據(jù)合作博弈理論，PPP項目共同體價值>SPV價值>各參與方價值之和。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是我國全面建成小康社會的重要關(guān)卡，只有舉全黨全國全社會之力，才能取得脫貧攻堅戰(zhàn)的最大勝利，才能早日建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代強(qiáng)國。

截至2017年底，我國農(nóng)村貧困人口由2012年的9，899萬人減少至2017年的3，046萬人，累計減少6，853萬人，平均每年減少1，371萬人，精準(zhǔn)扶貧成效顯著。PPP模式作為精準(zhǔn)扶貧的重要路徑，現(xiàn)狀可圈可點，前景值得期待。為圓滿完成精準(zhǔn)扶貧任務(wù)，全面建成小康社會，及時準(zhǔn)確掌握新時代對PPP模式精準(zhǔn)扶貧的新要求，虛心借鑒國際經(jīng)驗，思量創(chuàng)新PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧策略，是全黨全國全社會的要求。

參考文獻(xiàn)

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