安徽省耕地占補(bǔ)平衡面臨的壓力及思考

周曉艷　范樹(shù)平　何宗春

摘要：耕地占補(bǔ)平衡政策是結(jié)合國(guó)情和時(shí)代特點(diǎn)在長(zhǎng)期實(shí)踐中的產(chǎn)物，該政策所遵循的動(dòng)態(tài)平衡原理符合事物運(yùn)動(dòng)變化的發(fā)展規(guī)律，指導(dǎo)我省耕地變化和資源配置主要因素的調(diào)和，使我省耕地系統(tǒng)保持長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的整體平衡狀態(tài)，對(duì)我省耕地保護(hù)、糧食安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)都發(fā)揮了積極作用。

關(guān)鍵詞：耕地占補(bǔ)平衡；節(jié)約集資利用空間

耕地后備資源是落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策的基礎(chǔ)，是科學(xué)實(shí)施節(jié)約集約用地的重要支撐，是編制規(guī)劃和合理利用與保護(hù)國(guó)土資源的依據(jù)，是完善國(guó)家自然資源管理的保障。從當(dāng)前重點(diǎn)工程項(xiàng)目保障和后備資源開(kāi)發(fā)都面臨壓力，談?wù)剮c(diǎn)個(gè)人思考。

1.我省耕地占補(bǔ)平衡制度執(zhí)行情況

1.1加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任

堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、部門(mén)參與，依法合規(guī)、群眾參與、監(jiān)管到位、保障有力”的工作機(jī)制，調(diào)動(dòng)市、縣、鎮(zhèn)、村各個(gè)組織部門(mén)的積極性，上下聯(lián)動(dòng)，并按照各自職責(zé)分工積極參與配合落實(shí)此項(xiàng)工作，形成了強(qiáng)大的工作合力。為促進(jìn)各市完成補(bǔ)充耕地任務(wù)，省政府把完成補(bǔ)充耕地任務(wù)納入對(duì)市級(jí)政府年度目標(biāo)考核內(nèi)容，省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)政府層層簽訂責(zé)任書(shū)，明確目標(biāo)任務(wù)，年終進(jìn)行考核，并將耕地占補(bǔ)平衡工作納入國(guó)土資源系統(tǒng)年度目標(biāo)考核工作，真正做到了年初有計(jì)劃部署，年中有情況通報(bào)，年底有目標(biāo)考核，確保了全省耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)的落實(shí)。

1.2制定政策，保障建設(shè)

為落實(shí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡，對(duì)保障國(guó)家、省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目而提供補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易需求的地方，國(guó)土資源廳按調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)數(shù)10%比例，給予新增建設(shè)用地占用農(nóng)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)按10%的比例獎(jiǎng)勵(lì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，此項(xiàng)措施極大地調(diào)動(dòng)了我省后備資源豐富地區(qū)開(kāi)墾耕地和提供指標(biāo)的積極性，保障了全省建設(shè)項(xiàng)目用地對(duì)補(bǔ)充耕地指標(biāo)的需求。同時(shí)制定了《安徽省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理暫行辦法》，規(guī)定了指標(biāo)儲(chǔ)備的范圍、條件和方式和交易方式，強(qiáng)化了指標(biāo)儲(chǔ)備和交易制度，建立了省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易市場(chǎng)。

1.3注重監(jiān)管，強(qiáng)化質(zhì)量

我省切實(shí)保障耕地占補(bǔ)平衡政策的落實(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)充耕地項(xiàng)目立項(xiàng)審批、驗(yàn)收確認(rèn)程序，并通過(guò)實(shí)地督查、重點(diǎn)抽查等形式，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量。在建設(shè)用地預(yù)審階段，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目選址把關(guān)，確保少占或者不占耕地，避讓優(yōu)質(zhì)耕地。在用地正式報(bào)批階段，借助國(guó)土部占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管等相關(guān)系統(tǒng)，對(duì)照補(bǔ)充耕地方案，嚴(yán)格審查補(bǔ)充耕地落實(shí)情況，確保先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田任務(wù)落到實(shí)處。在項(xiàng)目建成后，每年組織一次例行督查，按照補(bǔ)充耕地完成個(gè)數(shù)的20%逐項(xiàng)目實(shí)地核查，對(duì)于督查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)通報(bào)整改，整改不到位的取消該項(xiàng)目的指標(biāo)。

2.當(dāng)前耕地占補(bǔ)平衡面臨的壓力

2.1重點(diǎn)工程保障壓力越來(lái)越大

落實(shí)十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、著力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，人與自然和諧共生等目標(biāo)，都離不開(kāi)土地資源的有力保障。根據(jù)省委省政府的決策部署，2016年，我省要新開(kāi)工重點(diǎn)項(xiàng)目1600個(gè)以上，建成600個(gè)以上，其中要重點(diǎn)實(shí)施一批影響全局的交通、水利重大項(xiàng)目，如引江濟(jì)淮工程、商合杭鐵路、合安高鐵、江巷水庫(kù)、安九高鐵、蕪湖宣城機(jī)場(chǎng)以及合寧、合安、合巢蕪高速改擴(kuò)建等這些項(xiàng)目動(dòng)輒占用耕地達(dá)數(shù)千畝，有的達(dá)數(shù)萬(wàn)畝，同時(shí)不可避免占用優(yōu)質(zhì)耕地和水田。隨著“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水補(bǔ)水”制度的執(zhí)行，加之項(xiàng)目建設(shè)單位和項(xiàng)目所在地市、縣政府直至省委省政府均提出要參照“國(guó)家重大工程建設(shè)補(bǔ)充耕地由國(guó)家統(tǒng)籌”，由省級(jí)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌解決項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡問(wèn)題，導(dǎo)致國(guó)土資源部門(mén)壓力巨大。

2.2落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡空間越來(lái)越小

我省補(bǔ)充耕地任務(wù)連續(xù)多年得到有效落實(shí)，累計(jì)新增耕地面積131.66萬(wàn)畝，連續(xù)18年實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，但面臨的形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。隨著多年的開(kāi)墾，我省耕地后備資源逐年減少，有的地方已經(jīng)基本枯竭，耕地開(kāi)墾的成本和難度越來(lái)越大。預(yù)計(jì)2018年～2020年，全省新增建設(shè)占用耕地將達(dá)到60萬(wàn)畝，而每年通過(guò)開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理補(bǔ)充耕地不足10萬(wàn)畝，嚴(yán)重入不敷出，缺口巨大，重大建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡愈加困難。

2.3后備資源開(kāi)發(fā)潛力空間進(jìn)一步限制

耕地后備資源開(kāi)發(fā)是通過(guò)合理選址、優(yōu)化布局，將未利用地開(kāi)發(fā)為可以耕種的土地，增加了耕地面積，提高了土地利用率；廢棄工礦用地復(fù)墾成耕地，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，拓展了城鄉(xiāng)發(fā)展空間。根據(jù)國(guó)土資廳發(fā)[2014]13號(hào)文件要求，2016年完成的安徽省調(diào)查評(píng)價(jià)后備資源調(diào)查結(jié)果顯示，全省耕地后備資源總量168.53萬(wàn)畝，其中可開(kāi)墾其他草地48.01萬(wàn)畝，占總量的28.49%；可開(kāi)墾內(nèi)陸灘涂89.77萬(wàn)畝，占總量的53.26%；可復(fù)墾工礦廢棄地18.53萬(wàn)畝，占總量的11%；可開(kāi)墾裸地、沼澤地、沙地224.73公頃、鹽堿地12.22萬(wàn)畝，占總量的7.3%。隨著貫徹落實(shí)“完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定、開(kāi)展國(guó)土綠化行動(dòng)、擴(kuò)大退耕還林還草、健全耕地草原森林湖泊休養(yǎng)生息制度”等生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署和推進(jìn)，未利用地開(kāi)發(fā)將進(jìn)一步限制，耕地后備資源開(kāi)發(fā)的空間將進(jìn)一步壓縮。

2.4節(jié)約集約利用空間有待提升

十九大做出一個(gè)重大判斷，就新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，這個(gè)矛盾在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域都有不同程度的存在，在國(guó)土資源領(lǐng)域突出表現(xiàn)為土地利用粗放，用地效率不充分，人與地的城鎮(zhèn)化不平衡、礦產(chǎn)利用不高等。2016年我省人均城鎮(zhèn)工礦用地面積157平方米，高出全國(guó)149平方米的平均水平。截至2017年底，全省建設(shè)用地批而未供面積66.74萬(wàn)畝，同比增長(zhǎng)10.5%；供而未用（未按約定開(kāi)工）面積44.94萬(wàn)畝，同比增長(zhǎng)47.9%；其中未按約定開(kāi)工超1年以上構(gòu)成閑置的用地面積14.42萬(wàn)畝，同比增長(zhǎng)111.3%。全省已開(kāi)工未按期竣工項(xiàng)目用地47.36萬(wàn)畝，同比下降2.6%。土地批而未供、閑置浪費(fèi)、土地利用粗放等現(xiàn)象依然依舊存在，用地效率提升空間依然很大。

3.幾點(diǎn)思考

3.1喚醒沉睡的土地（已批準(zhǔn)的）

根據(jù)我省面臨的重點(diǎn)工程保障壓力越來(lái)越大、落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡空間越來(lái)越小、后備資源開(kāi)發(fā)潛力空間進(jìn)一步限制等問(wèn)題，以及批而未供和供而未用等資源閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象。我們應(yīng)開(kāi)展全省已批準(zhǔn)建設(shè)用地實(shí)地核查工作，特別是已批準(zhǔn)未按照批準(zhǔn)的規(guī)劃施工建設(shè)的，造成大面積的浪費(fèi)，出現(xiàn)批而未供土地、閑置土地、低效用地的情況，找出原因，制定土地回收制度，讓沉睡的土地再次利用。

3.2科學(xué)編制用地規(guī)劃（待批準(zhǔn)的）

貫徹落實(shí)“完成生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃、開(kāi)展國(guó)土綠化行動(dòng)、擴(kuò)大退耕還林還草、健全耕地草原森林湖泊休養(yǎng)生息制度”等戰(zhàn)略部署，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)等，綜合考慮糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生態(tài)安全，統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地以及生態(tài)保護(hù)用地，科學(xué)編制和實(shí)施跨部門(mén)統(tǒng)一的耕地開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)規(guī)劃，將人與自然和諧共生的理念融入國(guó)土資源管理全過(guò)程，將耕地占補(bǔ)平衡政策改變?yōu)榛诳绮块T(mén)科學(xué)規(guī)劃的嚴(yán)格規(guī)劃控制。加大資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌力度，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，實(shí)現(xiàn)資源、數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)綜合管護(hù)，建設(shè)美麗安徽。

33按最佳利用方式綜合整治土地

山水田林湖草是一個(gè)生命共同體，耕地是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。2017年12月11日，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》，要求在耕地占補(bǔ)平衡管理中更加注重生態(tài)保護(hù)，轉(zhuǎn)變補(bǔ)充耕地方式，逐步減少成片未利用地開(kāi)發(fā)，轉(zhuǎn)向加強(qiáng)田水路林村土地綜合整治，通過(guò)節(jié)約集約利用土地增加有效耕地面積。根據(jù)耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用的限制性因素和方式，按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林、宜水則水、宜生則生”的最佳利用原則，將宜耕性未利用地和工礦廢棄地開(kāi)發(fā)成耕地，用于完成補(bǔ)充耕地任務(wù)；將宜建性未利用地和工礦廢棄地開(kāi)發(fā)成建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)了新增建設(shè)用地并少占用耕地，也就減輕了耕地補(bǔ)充任務(wù)；將宜生性未利用地和工礦廢棄地開(kāi)發(fā)成生態(tài)用地，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。