支持郵政企業(yè)深耕“三農(nóng)”服務(wù)

梁仰椿 周健奇

郵政企業(yè)的“三農(nóng)”服務(wù)存在國家政策難爭取、地方政策難配套、體制機制障礙難消除和農(nóng)村信用體系難健全等難點

中國脫貧工作已“取得決定性進展”，但服務(wù)“三農(nóng)”任務(wù)依然艱巨。郵政企業(yè)立足基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，依托獨有的流通領(lǐng)域全覆蓋優(yōu)勢，可以走出一條服務(wù)“三農(nóng)”的創(chuàng)新之路。

郵政企業(yè)深耕“三農(nóng)”服務(wù)是落實國家戰(zhàn)略的有效途徑

1.服務(wù)“三農(nóng)”面臨的主要難題。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)性強、不確定因素多，農(nóng)村社會服務(wù)體系不健全，要素水平偏低且向城鎮(zhèn)快速轉(zhuǎn)移，項目實施缺少相應(yīng)的土地、資金、信用等保障機制，導(dǎo)致很多“三農(nóng)”項目難以實質(zhì)性“落地”。二是農(nóng)業(yè)缺少向工業(yè)和服務(wù)業(yè)延伸的先進技術(shù)、戰(zhàn)略視野和市場渠道，工業(yè)和服務(wù)業(yè)缺少向農(nóng)業(yè)拓展的專業(yè)知識和管理人員，相互之間的融合存在行業(yè)壁壘。三是“三農(nóng)”服務(wù)的精準度不夠，一些“三農(nóng)”服務(wù)項目的實施方不了解或沒有能力滿足“三農(nóng)”的切實需求，“三農(nóng)”的迫切需求也很難找到適宜的服務(wù)主體。

2.郵政企業(yè)社會綜合服務(wù)能有效解決“三農(nóng)”難題。郵政企業(yè)以通信、物流、金融為主的三大業(yè)務(wù)格局的形成，讓郵政企業(yè)具有流通服務(wù)全覆蓋的先天優(yōu)勢，有實力向社會綜合服務(wù)拓展和深化。郵政企業(yè)立足“三農(nóng)”領(lǐng)域的社會綜合服務(wù)正逐步發(fā)展成為一張能夠輻射到每個農(nóng)戶和農(nóng)民的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，具有業(yè)務(wù)種類全、服務(wù)半徑廣、關(guān)聯(lián)效應(yīng)強、基層基礎(chǔ)牢的優(yōu)勢。

一是郵政企業(yè)在郵政基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，立足國企的資源整合力和“中國郵政”的品牌影響力，積聚起政府、企業(yè)、社會各類資源，讓“三農(nóng)”服務(wù)的“最后一公里”難題迎刃而解。二是依托強大的郵政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為“三農(nóng)”提供各類技術(shù)服務(wù)和社會化服務(wù)。三是了解“三農(nóng)”，聚焦“三農(nóng)”，扎根“三農(nóng)”，有助于扶貧項目的精準化和實質(zhì)性“落地”。

例如山東郵政，憑借對農(nóng)村市場的了解和自身優(yōu)勢，服務(wù)“三農(nóng)”取得較好成效。一是創(chuàng)建“鴻雁合作社”，開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，幫助農(nóng)民實現(xiàn)增產(chǎn)增收?！傍櫻愫献魃纭睂儆谝活悓Ｗ⒂谵r(nóng)民生產(chǎn)服務(wù)的合作組織，把分散的農(nóng)民個體經(jīng)營聯(lián)合起來，將分散的土地聯(lián)合起來成為“郵政示范田”，將相關(guān)政府、各類農(nóng)資廠家、科研機構(gòu)等集聚為平臺資源，為“社員”提供統(tǒng)一供種、統(tǒng)一供肥、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一防治、統(tǒng)一深耕、統(tǒng)一收獲、統(tǒng)一銷售的一體化服務(wù)，引進新技術(shù)并配置機械化設(shè)備，拓展農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，能有效解決小農(nóng)生產(chǎn)難題。據(jù)測算，“郵政示范田”每畝可為社員節(jié)省成本65元左右。截至2017年底，山東郵政創(chuàng)建“鴻雁合作社”1914個，輻射行政村近8000個，行政村覆蓋率達10%；發(fā)展合作社社員196.2萬戶，占農(nóng)村總戶數(shù)的13%；創(chuàng)建示范田1630萬畝，占全省耕種面積的15.4%。二是規(guī)劃“郵農(nóng)場”項目，促進農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。“郵農(nóng)場”是山東郵政規(guī)劃打造的集安全農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)服務(wù)、農(nóng)資與農(nóng)產(chǎn)品電商服務(wù)、農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)金融服務(wù)等為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)平臺?！班]農(nóng)場”通過建立雙層苛選準則（實地勘察認證+歐盟安全農(nóng)產(chǎn)品檢測標準）和全程可追溯模式，消除國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的信任難點。三是推出“買賣惠”，建立B2B城鄉(xiāng)一體電商平臺，解決農(nóng)民購物難、銷售難問題。目前，“買賣惠”平臺的零售商突破10萬戶，供應(yīng)商8800余家，交易規(guī)模達22億元。

郵政企業(yè)服務(wù)“三農(nóng)”存在的難點

1.國家“三農(nóng)”支持政策難爭取。郵政企業(yè)“三農(nóng)”服務(wù)業(yè)務(wù)基本實現(xiàn)了“三農(nóng)”領(lǐng)域的全覆蓋，涉農(nóng)經(jīng)營也因此得到了政府部門的認可，但可享受的支持政策有限。中央“一號文件”連續(xù)8年把郵政企業(yè)列入涉農(nóng)范圍并給予政策支持，山東等地方政府也明確將郵政企業(yè)列為“三農(nóng)”支持對象，但郵政企業(yè)可享受的“三農(nóng)”政策范疇仍然有限。2017年的中央“一號文件”僅在“積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”中強調(diào)，要“支持供銷、郵政、農(nóng)機等系統(tǒng)發(fā)揮為農(nóng)服務(wù)綜合平臺作用，促進傳統(tǒng)農(nóng)資流通網(wǎng)點向現(xiàn)代農(nóng)資綜合服務(wù)商轉(zhuǎn)型”，對郵政企業(yè)的涉農(nóng)“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)、涉農(nóng)小微金融服務(wù)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)等并沒有提及。

2.地方政府“三農(nóng)”政策難配套。郵政企業(yè)服務(wù)“三農(nóng)”的特色在于服務(wù)進村、落實到人，因此實際中遇到的困難復(fù)雜多樣。地方政府擁有較強的基層組織能力，但資金、人才要素短缺，市場、渠道資源不足，簡而言之是“對內(nèi)有辦法，對外存短板”。郵政企業(yè)與政府合作尤其是與縣、鎮(zhèn)級基層政府合作可以各自發(fā)揮優(yōu)勢，相互彌補短板。目前的問題在于，地方政府的配套政策并沒有跟上郵政企業(yè)服務(wù)“三農(nóng)”的發(fā)展步伐。

一是缺少與省級政府在“三農(nóng)”領(lǐng)域的一體化合作項目。中國郵政集團在31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)有郵政分公司，擁有營業(yè)網(wǎng)點超過4萬個的中國郵政儲蓄銀行。這些業(yè)務(wù)以省為單位的區(qū)域運營特征比較明顯。近年來，很多省級政府與中國郵政集團在“三農(nóng)”服務(wù)領(lǐng)域形成了戰(zhàn)略合作關(guān)系，對郵政也提供了較多支持。但整體看，政企間的戰(zhàn)略合作以框架協(xié)議為主，缺乏具體的“三農(nóng)”合作項目，尤其是一體化項目。

二是缺乏政企“三農(nóng)”合作長效機制。郵政企業(yè)與縣、鄉(xiāng)級政府擁有社會、經(jīng)濟、環(huán)境全方位的合作空間，實施精準扶貧脫貧更是離不開基層政府的支持。但整體看，目前的合作多是“一事一策”，缺少合作載體的土地和資金配套以及合作雙方職責(zé)確定等長期制度安排。

3.體制機制障礙難消除。郵政企業(yè)服務(wù)“三農(nóng)”的具體做法是從基層的業(yè)務(wù)切入，由下向上推動，雖然效果較好，但也遇到了體制障礙。

一是國家精準扶貧機制未納入郵政企業(yè)。首先，郵政企業(yè)“三農(nóng)”服務(wù)不是定點扶貧，而是全覆蓋式的扶貧，現(xiàn)有的精準扶貧機制難以支撐。其次，郵政企業(yè)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、涉農(nóng)“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)、涉農(nóng)小微企業(yè)金融服務(wù)等不屬于國家精準扶貧項目范疇。需要說明的是，郵政建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施并非是單純的道路建設(shè)，而是“郵政網(wǎng)絡(luò)”構(gòu)建。郵政網(wǎng)絡(luò)是由實體網(wǎng)和虛擬網(wǎng)共同構(gòu)成，實體網(wǎng)以道路為線、以網(wǎng)點為點，人員與車輛相配套；虛擬網(wǎng)是多項郵政服務(wù)“三農(nóng)”業(yè)務(wù)集成的后臺管理系統(tǒng)，同時也是服務(wù)“三農(nóng)”、服務(wù)國家“三農(nóng)”治理必不可少的網(wǎng)絡(luò)支撐。按照目前的體制，國家精準扶貧的重點支持項目包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，但不包含郵政企業(yè)的“三農(nóng)”實體網(wǎng)和虛擬網(wǎng)。

二是郵政企業(yè)內(nèi)部激勵不能滿足創(chuàng)新需求。中國郵政集團是中央企業(yè)，絕大多數(shù)業(yè)務(wù)面臨激烈的市場競爭，迫切需要業(yè)務(wù)創(chuàng)新、商業(yè)模式、供應(yīng)鏈管理等較高端的管理創(chuàng)新，以及金融、信息化等技術(shù)類創(chuàng)新。創(chuàng)新需要人才，但目前的內(nèi)部激勵缺少有競爭力的薪酬激勵機制，難以有效考核創(chuàng)新績效，無法實際操作股權(quán)激勵。

4.農(nóng)村信用體系難健全。農(nóng)村金融生態(tài)不好，基礎(chǔ)信息缺乏，金融信用體系中的評估、征信、執(zhí)法、擔(dān)保等重要服務(wù)缺失或不到位，導(dǎo)致農(nóng)村金融服務(wù)難以完善。大型金融機構(gòu)出現(xiàn)“離農(nóng)”現(xiàn)象，銀行的農(nóng)村業(yè)務(wù)主要以吸儲為主，貸款側(cè)重于一定規(guī)模的企業(yè)或個體工商戶的低風(fēng)險業(yè)務(wù)。

而郵政服務(wù)“三農(nóng)”的具體業(yè)務(wù)中，幾乎都涉及金融信用問題。郵政物流與金融相輔相成，信用體系相對健全的地區(qū)，郵政的農(nóng)產(chǎn)品進城、城市商品下鄉(xiāng)會更容易“物暢所流”；郵儲銀行的“三農(nóng)”貸款發(fā)放情況需要重點考慮當?shù)氐慕鹑谛庞皿w系；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和交易環(huán)節(jié)升級離不開金融信貸，小到農(nóng)民個體，大到涉農(nóng)龍頭企業(yè)都有貸款需求；商流業(yè)務(wù)的基本保障是信用體系，例如山東郵政開展的面向“三農(nóng)”的電商平臺、便民服務(wù)站的商品采購、供應(yīng)商供貨、電商和實體店的運營等都需要一定的現(xiàn)金流支持。另外，服務(wù)于自身后臺信息系統(tǒng)建設(shè)、服務(wù)于政府“三農(nóng)”治理和滿足社會需求的“三農(nóng)”大數(shù)據(jù)也是農(nóng)村信用信息的一個重要組成部分，但目前的“三農(nóng)”信息流服務(wù)還處于初級階段，相關(guān)服務(wù)發(fā)展存在瓶頸。

政策建議

新時期，郵政的業(yè)務(wù)格局已經(jīng)轉(zhuǎn)變，網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)逐步成熟，服務(wù)能力趨于全面?！叭r(nóng)”服務(wù)的拓展和深化，充分體現(xiàn)了“中國郵政”的公益特性和業(yè)務(wù)全覆蓋屬性，對經(jīng)濟社會的作用不降反升。郵政服務(wù)“三農(nóng)”，走的是一條以創(chuàng)新促發(fā)展、向改革要動力的發(fā)展之路，需要相關(guān)政策予以支持。

1.制定新時期國家郵政戰(zhàn)略，構(gòu)建中國特色郵政系統(tǒng)。根據(jù)郵政新趨勢，結(jié)合國家治理新要求，制定新時期的國家郵政戰(zhàn)略。一是明確郵政企業(yè)的深度涉農(nóng)性質(zhì)，結(jié)合國家《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》，將郵政企業(yè)列為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品流通服務(wù)的央企，承擔(dān)相應(yīng)主體職責(zé)。二是將郵政實體網(wǎng)絡(luò)和虛擬網(wǎng)絡(luò)建設(shè)都視為郵政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好資源配置工作。三是支持郵政企業(yè)與社會資本合作，嘗試混合所有制改革，發(fā)揮好國有資本在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中的引導(dǎo)作用。四是推廣創(chuàng)新型郵政金融組織，服務(wù)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)個體工商戶和農(nóng)村小微企業(yè)。

2.做好國家制度設(shè)計，形成郵政公共服務(wù)體系。新型郵政公共服務(wù)的內(nèi)涵早已突破了傳統(tǒng)業(yè)務(wù)界限，并呈現(xiàn)出體系化特征。為促進中國郵政企業(yè)更好地服務(wù)“三農(nóng)”和國家治理，需要做好相關(guān)制度的頂層設(shè)計。一是在相關(guān)國家規(guī)劃中明確郵政企業(yè)在國家“三農(nóng)”戰(zhàn)略中的重要主體定位，發(fā)揮郵政服務(wù)體系的公益職能，引導(dǎo)“三農(nóng)”服務(wù)資源向郵政企業(yè)傾斜。二是將農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革與釋放郵政電商服務(wù)平臺和郵政縣、鎮(zhèn)、村三級物流服務(wù)體系的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)相結(jié)合，解決小農(nóng)戶與大市場對接難題。三是規(guī)劃建立郵政大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將郵政信息采集工作從企業(yè)業(yè)務(wù)提升至國家層面，讓郵政大數(shù)據(jù)服務(wù)于國家治理。四是規(guī)劃引導(dǎo)郵政信用服務(wù)全覆蓋，服務(wù)于國家治理和社會服務(wù)，可考慮創(chuàng)建“三農(nóng)”信貸擔(dān)保補償基金。

3.完善郵政“三農(nóng)”服務(wù)和精準扶貧政策體系。郵政企業(yè)的“三農(nóng)”服務(wù)仍需進一步拓展和深化。一是將郵政企業(yè)納入重點支農(nóng)單位和政府精準扶貧單位，優(yōu)先安排“三農(nóng)”項目、扶貧項目和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)改造項目等，建立政企間長效合作機制。二是重點推動郵政虛擬網(wǎng)絡(luò)資源的信息集成，選擇重要的“三農(nóng)”數(shù)據(jù)指標定期向社會發(fā)布，提升政府公共服務(wù)精準水平。三是出臺郵政企業(yè)服務(wù)“三農(nóng)”的具體支持政策，例如設(shè)立郵政“三農(nóng)”基金和郵政“三農(nóng)”基礎(chǔ)設(shè)施專項基金，建立農(nóng)產(chǎn)品進城的“綠色郵政通道”，將財政支持從以生產(chǎn)領(lǐng)域為主向加工和流通領(lǐng)域拓展，支持郵政企業(yè)為政府購買公益性保險提供入險、宣傳等服務(wù)，支持郵政企業(yè)規(guī)模化組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和標準化加工等。

4.在進一步簡政放權(quán)基礎(chǔ)上強化地方政府服務(wù)職能，促進“三農(nóng)”服務(wù)和精準扶貧政策下沉。郵政服務(wù)“三農(nóng)”的陣地在基層，政府支持非常重要。但應(yīng)劃清職能界限，明確分工。中央政府放開政策限制，制定嚴格的市場規(guī)范，簡化各項事前審批流程，加強央企外部審計監(jiān)管，在事中、事后監(jiān)管中多運用信息化和智能化手段；地方政府重在服務(wù)，在與郵政企業(yè)的合作中創(chuàng)新“三農(nóng)”支持政策，把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、精準扶貧脫貧、政府信息化、地方引資、與央企合作等幾項重要工作有機統(tǒng)一，從完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和流通服務(wù)入手，結(jié)合基層實際情況，形成政策組合。同時，“三農(nóng)”服務(wù)和精準扶貧政策要向基層“下沉”。首先要讓基層政府有一定的裁量權(quán)，其次要將郵政服務(wù)的落點細化到農(nóng)戶。

5.支持郵政企業(yè)商業(yè)模式創(chuàng)新，實現(xiàn)“三農(nóng)”服務(wù)專業(yè)化發(fā)展。郵政服務(wù)“三農(nóng)”體現(xiàn)了郵政企業(yè)的社會責(zé)任，但郵政企業(yè)開展的“三農(nóng)”服務(wù)業(yè)務(wù)并非無償?shù)拇壬苹顒?，而是具有一定盈利能力的?jīng)營活動。一是與混合所有制改革相結(jié)合，培育郵政服務(wù)“三農(nóng)”的新興金融服務(wù)實體，構(gòu)建更為完善的郵政“三農(nóng)”服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二是從政府購買公共服務(wù)起步向社會化服務(wù)發(fā)展，探索郵政企業(yè)與政府和社會經(jīng)濟實體之間開放合作的全新商業(yè)模式?？上葟慕⑧]政系統(tǒng)信息流服務(wù)的統(tǒng)一平臺入手，建設(shè)郵政服務(wù)國家治理的基礎(chǔ)架構(gòu)，塑造中國郵政大數(shù)據(jù)的綠色品牌。三是優(yōu)化中國郵政集團的管控模式和組織架構(gòu)，將“三農(nóng)”服務(wù)作為一項核心業(yè)務(wù)，重新配置資源。四是構(gòu)筑農(nóng)業(yè)種植服務(wù)、農(nóng)村金融服務(wù)、城鄉(xiāng)產(chǎn)品交易服務(wù)等專業(yè)平臺，統(tǒng)稱為“中國郵政”的“郵平臺”，為“三農(nóng)”提供可靠的平臺服務(wù)和共享服務(wù)。

6.郵政企業(yè)服務(wù)“三農(nóng)”可成為國有企業(yè)“三農(nóng)”服務(wù)試點，相關(guān)政策需及時跟進。郵政企業(yè)服務(wù)“三農(nóng)”取得了較好成效，可作為國有企業(yè)的“三農(nóng)”服務(wù)試點，給予重點支持。一是通過產(chǎn)權(quán)制度改革激發(fā)郵政企業(yè)創(chuàng)新活力，建設(shè)更為完善的社會綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。第一，支持郵政企業(yè)在電商平臺企業(yè)、園區(qū)等實體建設(shè)中積極引入戰(zhàn)略合作者，同步推進混合所有制改革。第二，充分授予試驗國有資本投資的權(quán)利，優(yōu)化郵政國資布局，增強郵政資本流動性，授予混合所有制企業(yè)更多的投資決策權(quán)。二是界定好類似“鴻雁合作社”的組織性質(zhì)。其一是修改《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》，將類似“鴻雁合作社”的組織納入到農(nóng)民專業(yè)合作社體系進行管理。其優(yōu)點在于可以讓法律法規(guī)與時俱進，缺點是時間長、難度較大。其二是充分發(fā)揮類似組織的幫農(nóng)扶貧作用，政府出臺針對性強的政策支持發(fā)展。其優(yōu)點在于政策及時且更有針對性，缺點在于不能解決農(nóng)民專業(yè)合作社的長期資質(zhì)問題。建議對兩種政策思路作進一步的法律評估。

（作者單位分別為中國經(jīng)濟年鑒社、國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所）