中國房地產(chǎn)調(diào)控的歷程、特征與得失

楊紅旭

限購、限價、限貸仍是目前主要的調(diào)控措施。行政管制見效快，但也存在損害市場機制、誤傷自住需求、干擾企業(yè)自主經(jīng)營的問題，未來應更多考慮使用經(jīng)濟手段

當前，正值房地產(chǎn)調(diào)控深入進行之際，部分熱點城市調(diào)控成效正在顯現(xiàn)。回顧歷史，2003年之后，全國房地產(chǎn)市場調(diào)控成為常態(tài)，幾乎每年都有新政出臺?，F(xiàn)在到了梳理一下過去十幾年房地產(chǎn)調(diào)控政策，總結(jié)經(jīng)驗及教訓的時候。

調(diào)控的背景與目標

1.穩(wěn)定經(jīng)濟。2003-2007年，中國經(jīng)濟增速不斷攀升，加之1998年房改之后住宅市場化快速推進，出現(xiàn)了過熱苗頭。因此，這一階段的房地產(chǎn)調(diào)控政策，也含有抑制房地產(chǎn)開發(fā)投資過熱，從而為宏觀經(jīng)濟降溫的目標。比如2005年的“國八條”明確提出：“當前一些地區(qū)存在房地產(chǎn)投資規(guī)模過大、商品住房價格上漲過快、供應結(jié)構(gòu)不合理、市場秩序比較混亂等突出問題?！?/p>

而在宏觀經(jīng)濟增速明顯下滑的時候，為了刺激經(jīng)濟、穩(wěn)住下滑勢頭，也會有意拉動房地產(chǎn)。比如2008年4季度救樓市，就是在“四萬億”刺激計劃背景之下進行的。再如2014-2015年經(jīng)濟增速下滑之際，房地產(chǎn)去庫存政策隨之推出。

2.穩(wěn)定房價。穩(wěn)定房價、抑制房價過快上漲，是2003年以來中國房地產(chǎn)調(diào)控的主基調(diào)，尤其是2010年以來的房地產(chǎn)調(diào)控，主要目標甚至可以說唯一目標就是抑制房價。

在2005年上半年、2007年、2010年、2013年、2016-2017年這些房價高漲的年份，中國多實行緊縮型調(diào)控政策。而當房價低迷之際，為了穩(wěn)定房價，就會推出鼓勵住房消費的政策，比如2008年4季度-2009年、2012年（降息、房貸放松）、2014-2015年。由此預計，2019 -2020年，隨著房價低迷，政策會重新轉(zhuǎn)為擴張。

3.優(yōu)化住宅供應結(jié)構(gòu)。增加普通住房、中小套型住房供應，是過去十幾年房地產(chǎn)調(diào)控的重要目標之一，其中尤以2006年“90/70新政”為典型。與此同時，別墅用地供應得到抑制，比如2003年出臺別墅用地禁供令，2010年又出新政要求禁供容積率低于1的住宅用地。

4.規(guī)范市場秩序。幾乎每輪緊縮型調(diào)控都會將規(guī)范市場秩序作為重要內(nèi)容之一，過去曾多次出現(xiàn)多部委聯(lián)合進行專項市場檢查（比如新房銷售定價、捂盤囤地等）的情況。

調(diào)控措施與周期

1.2003-2007年：緊縮型調(diào)控。1998年房改之后，在樓市快速發(fā)展過程中，難以避免產(chǎn)生了局部投資過熱、房價增長過快等諸多矛盾。于是自2003年起，中央開始對房地產(chǎn)市場進行宏觀調(diào)控。

（1）2003年試探性調(diào)控。2003年6月，出臺《關于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務管理的通知》（“121號文”）收緊信貸：房企申請開發(fā)貸，其自有資金應不低于30%；首套房貸首付比例仍是二成，對二套房貸適當提高首付比例。不過當時全國樓市不算熱，只有上海等少數(shù)地區(qū)較熱。所以，調(diào)控在社會上引發(fā)了一定程度的爭議，后來中央出臺了“國18號文”，既不打壓，也不鼓勵，卻首次提出房地產(chǎn)業(yè)已成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)?！?21號文”執(zhí)行效果不明顯，原因在于調(diào)控初始階段難以判斷市場走勢是否真的偏熱，政策有點糾結(jié)。需要提及的是，2003年開始禁止別墅用地出讓。

（2）2004年調(diào)控開始動真格。隨著宏觀調(diào)控全面展開，政府在樓市調(diào)控上吃了定心丸，大力緊縮地根和銀根。政策規(guī)定2004年8月31日后不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)，必須以“招拍掛”方式出讓（即著名的“8.31大限”）；國務院在全國范圍內(nèi)凍結(jié)農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設用地半年。房地產(chǎn)開發(fā)項目（不含經(jīng)濟適用房項目）資本金比例由20%及以上提高到35%及以上。

（3）2005年調(diào)控升級，全面打壓，直指房價。2004年開始，全國房價大漲，尤其是以上海為代表的長三角地區(qū)。上海房價在2004年底到2005年初的幾個月內(nèi)大漲了三成左右。于是，2005年3月國務院提出八條調(diào)控方針，5月轉(zhuǎn)發(fā)七部委的八條細則，被稱為“新老國八條”，拉開了全面性、綜合性、高強度調(diào)控房地產(chǎn)的序幕。主要措施包括：加大對閑置土地的清理力度，對超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的，征收土地閑置費；滿2年未動工開發(fā)的，無償收回土地使用權(quán)。對個人購買住房不足2年轉(zhuǎn)手交易的，銷售時按其取得的售房收入全額征收營業(yè)稅；對個人購買非普通住房超過2年轉(zhuǎn)手交易的，按差額征收營業(yè)稅；僅對普通住房給予優(yōu)惠政策支持。

（4）2006年調(diào)控升級?！皣藯l”讓長三角降溫，但全國諸多地區(qū)的房價仍在上漲。2006年5月，國務院針對少數(shù)大城市房價上漲過快、住房供應結(jié)構(gòu)矛盾突出等問題出臺六項措施調(diào)控房地產(chǎn)。幾天后，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)九部委的《關于調(diào)整住房供應結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》（“國15條細則”）。主要措施包括：（1）“90/70新政”。套型建筑面積90平方米以下住房面積所占比重，必須達到開發(fā)建設總面積的70%以上。（2）對購買住房不足5年轉(zhuǎn)手交易的，全額征收營業(yè)稅；購買非普通住房超過5年轉(zhuǎn)手交易的，按差額征收營業(yè)稅。（3）個人住房按揭貸款首付比例不得低于30%；對購買自住住房且套型建筑面積90平方米以下的仍執(zhí)行首付比例20%的規(guī)定。（4）尚未建立廉租住房制度的城市，必須在2006年年底前建立。另外六部委發(fā)布《關于規(guī)范房地產(chǎn)市場外資準入和管理的意見》（“限外令”），規(guī)定境內(nèi)工作、學習時間超過一年的境外個人才可購買符合實際需要的自住商品房。

（5）2007年調(diào)控完善與轉(zhuǎn)型。2007年房價飆升，但在2005-2006年連續(xù)出臺調(diào)控政策后，2007年的政策并不多。最主要的房地產(chǎn)政策是 “二套房貸新政”：第二套（含）以上住房，貸款首付比例不得低于40%，貸款利率不得低于基準利率的1.1倍。12月份，又出臺“補丁文件”，明確第二套房以“戶”為單位進行認定。這一政策效果顯著，證明房貸政策是最重要的調(diào)控工具。另外，國務院出臺《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，標志著國家開始“惡補功課”，大力推進保障房。其后，九部委發(fā)布了《廉租住房保障辦法》和《經(jīng)濟適用住房管理辦法》。

2.2008-2009年：擴張型調(diào)控。2008年9月，金融危機席卷全球，中國經(jīng)濟增速也出現(xiàn)快速下滑，房地產(chǎn)市場也于下半年持續(xù)降溫。在這一背景下，10月22日，財政部和中國中國人民銀行出臺救市政策：首次購買普通自住房和改善型普通自住房，貸款利率的下限可擴大為貸款基準利率的0.7倍，最低首付比例調(diào)整為20%；對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率暫統(tǒng)一下調(diào)到1%；對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅；對個人銷售住房暫免征收土地增值稅。2008年12月，《關于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》出臺，除了重申上述政策，另外還包括：爭取用3年時間基本解決城市低收入住房困難家庭住房及棚戶區(qū)改造問題；對住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅暫定一年實行減免政策（由5年縮至2年）；支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)積極應對市場變化。

3.2010 -2013年：緊縮型調(diào)控。隨著2009年房價暴漲， 2010-2013年抑制房價成為調(diào)控核心目標。新政一次比一次嚴厲，可細分為五波。

（1）第一波緊縮型調(diào)控：2009年12月“國四條”、“國十一條”出臺。2009年12月，國務院常務會議提出“國四條”，加強市場監(jiān)管，穩(wěn)定市場預期，遏制部分城市房價過快上漲的勢頭；力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題，用5年左右時間基本完成城市和國有工礦集中成片棚戶區(qū)改造，有條件的地方爭取用3年時間基本完成。2010年1月，國務院辦公廳出臺《關于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（“國十一條”），進一步細化“國四條”，最重要的措施包括：對已利用貸款購買住房、又申請購買第二套（含）以上住房的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女），貸款首付比例不得低于40%，貸款利率嚴格按照風險定價。

（2）第二波打壓型調(diào)控：2010年4月“國十條”出臺。2010年4月17日，國務院發(fā)布《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（“國十條”），被稱為史上最嚴厲的調(diào)控政策：對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭，貸款首付比例不得低于30%；對貸款購買第二套住房的家庭，貸款首付比例不得低于50%，貸款利率不得低于基準利率的1.1倍；商品住房價格過高、上漲過快、供應緊張的地區(qū)，商業(yè)銀行可根據(jù)風險狀況，暫停發(fā)放購買第三套及以上住房貸款；對不能提供1年以上當?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購買住房貸款。地方政府可根據(jù)實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內(nèi)限定購房套數(shù)（即限購政策，但其后僅有北京跟進）。加快研究制定引導個人合理住房消費和調(diào)節(jié)個人房產(chǎn)收益的稅收政策（即房產(chǎn)稅）。

（3）第三波管制型調(diào)控：2010年9月 “9.29新政”出臺。為鞏固樓市調(diào)控成果，多部委出臺新政，將“國十條”中部分內(nèi)容升級，變成了全國“一刀切”：對貸款購買商品住房，首付比例調(diào)整到30%及以上（之前90平米以上最低為20%）；暫停發(fā)放居民家庭購買第三套及以上住房貸款；對不能提供一年以上當?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購房貸款（“國十條”中只要求房價過高城市有選擇性地實行）。另外，還要求“房價過高、上漲過快、供應緊張的城市，要在一定時間內(nèi)限定居民家庭購房套數(shù)”（限購升級，后有20多個城市跟進）。

（4）第四波“三限令”：2011年1月“新國八條”出臺。1月26日，國務院常務會議推出“新國八條”，行政性干預色彩繼續(xù)加重。一是限購范圍擴大：各直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快的城市，對2套當?shù)貞艏用窦彝ァ?套非當?shù)貞艏用窦彝?、無法證明非當?shù)貞艏用窦彝ハ拶彛ê髞砉灿?8個城市實行）。二是首次提出限價：2011年各城市政府要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展目標、人均可支配收入增長速度和居民住房支付能力，合理確定本地區(qū)年度新建住房價格控制目標，并于一季度向社會公布（結(jié)果大部分城市都將房價增幅定為：不超過GDP或收入增幅）。三是收緊二套房貸：首付比例不低于60%（之前不低于50%）。四是收緊營業(yè)稅，對個人購買住房不足5年轉(zhuǎn)手交易的，按全額征收。另外，國務院常務會議原則上同意部分城市進行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點，上海、重慶開征房產(chǎn)稅。

2012年，房地產(chǎn)調(diào)控政策總體平穩(wěn)，除了指導商業(yè)銀行對于首套房貸進行利率優(yōu)惠外，既沒有出臺新政，也沒有放松舊政。唯一值得關注的是：整個7月份，為了防范房價上漲，連敲四次警鐘，堅決防止房價反彈。這一套“系列拳”可以算是一次“準新政”。10月份，決策層表態(tài)，調(diào)控手段還需要逐步完善，更加注重市場和法治手段。由此可見，決策層很清楚限購限貸這種行政干預手段，只能用于短期救急，不宜當作“補藥”長期吃。

（5）第五波：2013年2月“國五條”出臺。重要內(nèi)容包括：第一，完善穩(wěn)定房價工作責任制，要求全國35個大城市按照保持房價基本穩(wěn)定的原則，制定本地區(qū)年度新建商品住房（不含保障性住房）價格控制目標。第二，嚴格執(zhí)行商品住房限購措施，要覆蓋全市，一手二手房皆限，外地有證明者只能擁有1套房。第三，嚴格實施差別化住房信貸政策，對房價上漲過快的城市，中國人民銀行當?shù)胤种C構(gòu)可根據(jù)城市政府新建商品住房價格控制目標和政策要求，進一步提高二套房首付比例和貸款利率。第四，對出售自有住房按規(guī)定應征收的個人所得稅，通過稅收征管、房屋登記等歷史信息能核實房屋原值的，應依法嚴格按轉(zhuǎn)讓所得的20%計征；擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點范圍。總體來看，“國五條”及細則頗具新意，但多數(shù)地區(qū)并未從嚴落實。

4.2014 -2016年1季度：擴張型調(diào)控。2014年樓市低迷，部分地區(qū)房地產(chǎn)庫存積壓嚴重，同時宏觀經(jīng)濟增速下滑，于是開始擴張型調(diào)控，可分為四波地方層面的新政潮。

（1）第一波：2014年3月政府工作報告提出“針對不同城市情況分類調(diào)控”。這意味著要打破全國“一刀切”式的調(diào)控模式，也就暗含著允許部分樓市低迷的城市放松之前部分緊縮型政策。其后，很多地方政府陸續(xù)放松限購等政策。

（2）第二波：2014年9月“9.30新政”。9月30日，中國人民銀行和銀監(jiān)會發(fā)布《關于進一步做好住房金融服務工作的通知》，其中明確，首套房貸款最低首付比例為30%，貸款利率下限為基準利率的0.7倍。對擁有1套房并已結(jié)清相應購房貸款的家庭，為改善居住條件再次申請貸款購買普通商品住房，銀行業(yè)金融機構(gòu)執(zhí)行首套房貸款政策。此次“央四條”意在通過加強對居民購房的金融支持，以達到刺激市場需求的目的。

（3）第三波：2015年3月“3.30新政”。3月30日，中國人民銀行、住建部、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文，要求對擁有1套房且貸款未結(jié)清，再次申請商業(yè)性個人房貸購買普通自住房，最低首付比例不低于40%。對擁有1套房并已結(jié)清相應貸款，再次申請住房公積金委托貸款購買普通自住房，最低首付比例為30%。同時財政部也發(fā)文要求，個人將購買2年以上（含2年）的普通住房對外銷售的，免征營業(yè)稅。

（4）第四波：2015年11月去庫存新政。中央財經(jīng)領導小組第十一次會議提出，化解房地產(chǎn)庫存，促進房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。這是決策層首次提及房地產(chǎn)庫存問題，此后在12月召開的中央政治局會議上，再次提出要化解房地產(chǎn)庫存，通過加快農(nóng)民工市民化，推進以滿足新市民為出發(fā)點的住房制度改革。

5.2016年2季度-2018年：分化型調(diào)控。2016年1季度，部分一二線城市房價快速上漲引起相關部門的關注，從滬深二市“3.25新政”開始，打破了過去兩年全國同步寬松的政策走勢，開啟了部分熱點城市緊縮型調(diào)控的新進程。與此同時，非熱點地區(qū)繼續(xù)執(zhí)行寬松政策，尤其是去庫存政策。國家層面的調(diào)控新政只有一項，即2017年4月1日住建部與國土資源部出臺《關于加強近期住房及用地供應管理和調(diào)控有關工作的通知》，要求堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”這一定位。

2016年以來，決策層重視發(fā)展住房租賃市場、租購并舉。2016年5月，國務院辦公廳發(fā)布的《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》指出，到2020年，基本形成供應主體多元、經(jīng)營服務規(guī)范、租賃關系穩(wěn)定的住房租賃市場體系，基本形成?；?、促公平、可持續(xù)的公共租賃住房保障體系，基本形成市場規(guī)則明晰、政府監(jiān)管有力、權(quán)益保障充分的住房租賃法規(guī)制度體系，推動實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居的目標。2017年7月，住建部等九部委發(fā)布《關于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，選取部分人口凈流入的大中城市（包括廣州、深圳、南京、杭州、廈門、武漢、成都、沈陽、合肥、鄭州、佛山、肇慶等12個城市）開展住房租賃試點工作。2017年8月，國土資源部、住建部聯(lián)合發(fā)布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。

調(diào)控的成效與不足

1.調(diào)控的成效。首先，2005年開始，調(diào)控的矛頭越來越多地指向持續(xù)上漲的房價。調(diào)控效果的評估也主要看房價變化?？傮w來看，歷次調(diào)控都有較為明顯的效果，調(diào)控不可能抑制房價中長期不漲，但在過熱時達到了短期降溫的效果。

其次，住宅供應結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化。過去十幾年來，一二線城市中小套型占比增加，別墅供應規(guī)模明顯減小，這有利于剛需購房。

再次，市場秩序有所好轉(zhuǎn)。土地出讓市場越來越透明，權(quán)力尋租現(xiàn)象大大減少。新房銷售市場在明碼標價、開盤節(jié)奏、廣告宣傳等方面均有所改善。二手房交易市場中的不規(guī)范行為明顯減少。

2.調(diào)控的不足。第一，行政手段為主，經(jīng)濟手段不夠。限購、限價、限貸仍是主要的調(diào)控措施，部分城市近一年來新出臺了限轉(zhuǎn)售措施。行政管制見效快，但也存在損害市場機制、誤傷自住需求、干擾企業(yè)自主經(jīng)營的問題。未來應更多考慮使用經(jīng)濟手段。

第二，需求端調(diào)控過多，供應端調(diào)控不足。房地產(chǎn)市場天生存在房價變化過快與生產(chǎn)周期較長的矛盾，當房價大漲時，新增供應跟不上；而房價明顯降溫時，新增供應減不下來。過去的房地產(chǎn)調(diào)控重點發(fā)力需求端，而對供給端的管理手段不足。

第三，短期措施太多，長效機制缺失。當樓市劇烈變化時，管理部門往往是臨時抱佛腳，或者打壓、或者救市，心態(tài)著急、藥量過大，于是在治好一場病的同時，也埋下了新的病根。當前稅收政策系統(tǒng)性不足，沒能起到較好保障市場平穩(wěn)運行的作用，房地產(chǎn)稅遲遲沒有通過立法，熱點城市存在較旺的投資投機需求，亟待推進房地產(chǎn)市場長效機制建設。上海的房產(chǎn)稅試點也未達到預期效果，未來仍需根據(jù)國家的立法進程予以完善。

第四，租售不平衡。1998年房改之后，住房商品化、市場化快速推進，房產(chǎn)交易市場迅猛發(fā)展，但租賃市場發(fā)展滯后，形成了“售強租弱”的格局。租賃市場的發(fā)展能起到穩(wěn)定交易市場、平穩(wěn)房價的效應，應加快推進“租購并舉”。

（作者為上海易居房地產(chǎn)研究院副院長）