論政府契約治理模式

沈海軍 藍(lán)溪川

摘 要：

政府契約治理模式的出現(xiàn)是契約理論不斷發(fā)展并在政治生活領(lǐng)域中日益應(yīng)用的必然結(jié)果。政府契約治理模式是一種強(qiáng)調(diào)契約精神和理念、把契約置于政府治理中心的新模式。與傳統(tǒng)政府管理模式相比較，政府契約治理模式具有公共政策目標(biāo)具體明確、能夠兼顧公平效率、治理結(jié)構(gòu)合理、有利于形成良好的社會信任機(jī)制和能夠提高公民的民主法律素養(yǎng)等優(yōu)點(diǎn)。它對推動我國的政府改革和實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：政府契約治理模式；傳統(tǒng)政府管理模式

目前我國已經(jīng)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會體制、文化體制、生態(tài)體制“五位一體”的全面改革新階段，政府轉(zhuǎn)型是當(dāng)前改革攻堅的重中之重，也是我國政治改革和行政發(fā)展的目標(biāo)指向和基本趨勢。大力推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，就是要實現(xiàn)管制型、管理型政府向契約型、服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變及經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共治理型政府的轉(zhuǎn)變。它要求政府不僅需要轉(zhuǎn)變管理職能，而且更重要的是轉(zhuǎn)變治理模式。回顧40年的改革，中國社會經(jīng)濟(jì)取得的每一步進(jìn)展都離不開政府作用的發(fā)揮，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會公共需求的增長，傳統(tǒng)的政府管理模式難以適應(yīng)社會發(fā)展的新變化，不能有效地解決新時期所出現(xiàn)的一些新的問題，如社會誠信危機(jī)、嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象、公共服務(wù)的短缺和低效率等等。因此，在全面改革的新階段，為推動政治體制改革和政府管理體制改革，突破改革的瓶頸，就需要摒棄傳統(tǒng)的政府管理模式，不斷地進(jìn)行治理創(chuàng)新，而完善和推廣在實踐過程形成的新的政府治理模式——政府契約治理模式，不失為一種好的選擇。為此，本文對政府契約治理模式的形成、內(nèi)涵、特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)作一初步探討。

一、政府契約治理模式的形成

政府契約治理模式的出現(xiàn)是契約理論不斷發(fā)展并在政治生活領(lǐng)域中日益應(yīng)用的必然結(jié)果。關(guān)于政府與契約的關(guān)系理論，最早可以追溯到古典自然法學(xué)家所提出的社會契約理論。其主要代表是：霍布斯、洛克和盧梭?；舨妓拐J(rèn)為，在進(jìn)入政治社會之前，人類處于一種自然狀態(tài)之中，并享有自然權(quán)利，但由于自然狀態(tài)是一種“一切人反對一切人”的戰(zhàn)爭狀態(tài)，人們生活在這種狀態(tài)下非常痛苦，沒有安全感，為擺脫這種狀態(tài)，惟一的辦法就是簽定社會契約，“國家就是一大群人相互訂立信約，每個人都對它的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個人格?！盵1]同樣，洛克也認(rèn)為在國家產(chǎn)生之前，存在一個人人平等、自由、和平的自然狀態(tài)，但自然狀態(tài)存在三個缺陷：一是缺少明確的、眾所周知的法律，二是缺少有權(quán)依法進(jìn)行公正審判的裁判者，三是缺少一種權(quán)力來確保判決的執(zhí)行。為克服這些缺陷，人們簽定社會契約，“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財產(chǎn)?！盵2]盧梭是社會契約論的集大成者，其理論的出發(fā)點(diǎn)也是自然狀態(tài)。他認(rèn)為，自然狀態(tài)是一個人類最適宜的自由狀態(tài)，但私有制的產(chǎn)生使人們進(jìn)入墮落的“文明社會”，從而出現(xiàn)不平等，最終產(chǎn)生奴役，人們?yōu)榱俗晕冶４?，就“相互約定，我們每個人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導(dǎo)之下，并且我們在共同體中接納每一成員作為全體之不可分割的一部分?！盵3]于是國家和政府就產(chǎn)生了?；舨妓?、洛克和盧梭三人的社會契約論雖然在具體表述上存在一定的差異，但其基本思想都是強(qiáng)調(diào)：人是生而自由平等的、國家起源于社會契約、合法政府及其權(quán)力源于法律、法律是基于每個社會成員協(xié)商而形成的契約、國家應(yīng)該保障每個締約者的自然權(quán)利等。他們的社會契約論充分論證了國家和政府的合理起源，也說明了政府實行契約化治理具有必然性。

在當(dāng)代，社會契約論大師羅爾斯進(jìn)一步繼承和發(fā)展了盧梭等人的社會契約理論，在其名著《正義論》中，開創(chuàng)性地運(yùn)用契約理論分析、論證正義原則，影響深遠(yuǎn)。他認(rèn)為，要實現(xiàn)真正的“公平的正義”，必須讓人們是在“原初狀態(tài)”的“無知之幕”的遮蔽下進(jìn)行選擇。在“原初狀態(tài)”中，“沒有一個人知道他在社會中的地位——無論是階級地位還是社會出身，也沒有人知道他在先天的資質(zhì)、能力、智力、體力等方面的運(yùn)氣。我甚至假定各方并不知道他們特定的善的觀念或他們特殊的心理傾向。正義的原則是在一種無知之幕后被選擇的。這可以保證任何人在原則的選擇中都不會因自然的機(jī)遇或社會環(huán)境中的偶然因素得益或受害。由于所有人的處境都是相似的，無人能夠設(shè)計有利于他的特殊情況的原則，正義的原則是，一種公平的協(xié)議或契約的結(jié)果?！盵4]羅爾斯的《正義論》復(fù)興了古老的社會契約思想，它從契約論的前提來推導(dǎo)社會正義的原則，充分地論證了正義與契約的內(nèi)在關(guān)系，顯示了契約理論在當(dāng)代的生命力，也表明了契約不僅可以用來說明政府和政治制度的合法性，而且也可以用來說明具有更廣泛意義的社會制度的合法性，體現(xiàn)了契約在公共領(lǐng)域應(yīng)用的重大價值和現(xiàn)實可能性。

如果說社會契約論和正義論對公共領(lǐng)域的契約運(yùn)用還停留在抽象的理論論證層面，那么，隨著現(xiàn)代重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：契約理論的發(fā)展及其在公共領(lǐng)域的日益應(yīng)用，在政府改革的具體實踐中，契約不僅作為一種重要的理念、精神，而且作為一種重要形式和常用工具已經(jīng)突破了私人領(lǐng)域的界限向公共領(lǐng)域邁進(jìn)。自20世紀(jì)80年代以來，為迎接新技術(shù)革命、經(jīng)濟(jì)全球化、財政危機(jī)的挑戰(zhàn)，英美等西方發(fā)達(dá)國家紛紛開展了一場以追求“三E”為主旨的新公共管理（政府再造）運(yùn)動。在這場運(yùn)動中，現(xiàn)代契約理論被廣泛應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域。這主要表現(xiàn)為，“作為市場經(jīng)濟(jì)主要精神支撐點(diǎn)的契約精神逐漸成為規(guī)范政府行為、提高政府治理能力的意識先導(dǎo)。西方國家的新公共管理運(yùn)動用企業(yè)家的精神來塑造公共部門，通過引人市場機(jī)制、競爭機(jī)制等方式來提高政府公共服務(wù)供給效率，促進(jìn)社會資源的最佳配置，創(chuàng)造了相對較好的經(jīng)濟(jì)績效。”[5]“在新公共管理運(yùn)動的實踐中，合約制已成為新公共管理運(yùn)動實踐與運(yùn)用的核心，競爭性的合約外包和短期合約成為解決官僚壟斷和長期合約所產(chǎn)生‘頑疾的良藥?！盵6]契約作為勾連政府與非政府組織、政府與公民個人以及政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間日常關(guān)系的工具，被廣泛用于政府管理部門。盡管一些學(xué)者對新公共管理的理論和實踐提出了質(zhì)疑，認(rèn)為它存在崇尚效率而忽視社會公平、抹殺公私部門的差異、選擇錯誤的政府服務(wù)對象等缺陷，但沒有人否定契約作為一種革新工具和理念的重要作用，合約制在公共部門大量應(yīng)用是不爭的事實?！盁o論從哪個方面去衡量，政府合同每天以無數(shù)不同的方式在影響著我們的生活。制定公共政策的公共官員和管理公共政策的公共管理者必須依賴合同來履行他們的責(zé)任。最后，政府合同的純規(guī)模和范圍意味著公共合同影響了包括從遍及市場的雇傭做法到作為整體的經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作在內(nèi)的每一件事?！盵7]如：在美國，日益增長的服務(wù)需求和有限的資源都需要使用契約完成公共任務(wù)，這些政府契約不僅包括政府購買合同、人事合同，而且還包括大量的跨部門跨權(quán)限的政府合作協(xié)議，“幾乎所有的州都參與了州際協(xié)定的簽訂，而這州際協(xié)定又涉及越來越廣泛的領(lǐng)域?！盵8]這說明政府治理正在越來越多地通過契約或協(xié)議（常常是非正式的），而不是通過直接的法律和政治行動進(jìn)行。[9]這種把契約置于政府治理中心的治理模式就是政府契約治理模式。

二、政府契約治理模式的內(nèi)涵和優(yōu)點(diǎn)

關(guān)于什么是政府契約治理模式，目前學(xué)術(shù)界較少有學(xué)者對其進(jìn)行明確的定義。較早給“政府契約治理模式”下完整定義的學(xué)者是于正偉。他在《契約治理：現(xiàn)代政府的治理變革》一文中，將政府契約治理模式定義為：“通過契約安排，政府與非政府部門（第三部門、私人部門）協(xié)商合作，形成多中心的治理網(wǎng)絡(luò)體系，共同參與管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的過程?！盵10]這里，于正偉是從政府部門與非政府部門共同提供公共服務(wù)的角度，即從政府外部契約治理的角度，給“政府契約治理模式”下定義。但筆者認(rèn)為，這未免有些片面，因為真正的政府契約治理應(yīng)該包括內(nèi)部契約治理和外部契約治理兩個方面。所以，筆者認(rèn)為，所謂政府契約治理是政府通過契約工具（包括正式合同和隱性契約）的使用來實現(xiàn)相應(yīng)的治理目的，它可以分為狹義的政府契約治理和廣義的政府契約治理兩個層次。狹義的政府契約治理僅涉及政府的對外關(guān)系，即政府與其他市場主體的關(guān)系。它是指政府不是以權(quán)威的身份而是以平等主體的身份參與公共治理，以最優(yōu)契約化安排合理地界定和配置各市場主體之間的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系，構(gòu)建一個建立在信任、互利與合作基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，協(xié)調(diào)各方利益，優(yōu)化社會資源配置，保證公共產(chǎn)品和公共服務(wù)有效供給的一種治理模式。從廣義上講，政府“契約治理的含義不能局限于一般意義上的公私合作契約方式，公共服務(wù)中契約化了的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置都應(yīng)納入這一范圍中。”[11]所以，廣義的政府契約治理既包括政府的對外治理，也包括政府的對內(nèi)治理。它是指通過一系列正式和非正式的契約制度安排，在政府內(nèi)部建立一種各部門權(quán)限明確、分工協(xié)作的責(zé)權(quán)利關(guān)系，形成一套有效的激勵與約束機(jī)制，保證政府工作人員隊伍的勤政、廉潔、高效和充滿活力；在政府外部尋求政府與市場的平衡點(diǎn)，構(gòu)建一個建立在信任、互利與合作基礎(chǔ)上的社會治理協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)體系，達(dá)到相關(guān)利益主體之間的權(quán)力、責(zé)任和利益的相互制衡，實現(xiàn)效率和公平合理統(tǒng)一的一種治理模式。

與傳統(tǒng)政府管理模式相比較，筆者認(rèn)為，政府契約治理模式具有三個突出特點(diǎn)：（一）治理主體的多元化。傳統(tǒng)政府管理模式的主體是政府，政府是權(quán)力中心，擁有絕對的權(quán)威，單獨(dú)地管理公共事務(wù)和向社會提供公共服務(wù)，而契約治理的主體包括政府，但又不限于政府。社區(qū)組織、非營利組織、公民自主組織等非政府公共組織與政府一起共同承擔(dān)起管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任，非政府公共組織的權(quán)力像政府的權(quán)力一樣能夠得到社會和公民的認(rèn)可。契約治理實質(zhì)上就是還政于民，強(qiáng)調(diào)政府與非政府公共組織、政治國家與公民社會在信任與互利基礎(chǔ)上的合作，是多元主體的合作共治。（二）治理方式的契約化。傳統(tǒng)政府管理模式是一種政府憑借其政治權(quán)威發(fā)號施令，對社會公共事務(wù)實行直接、全面控制的管理模式，其權(quán)威源于國家強(qiáng)制力和人民服從。而契約治理是建立在締約雙方當(dāng)事人合意基礎(chǔ)之上政府與非政府機(jī)構(gòu)之間合作與互動的治理模式，其權(quán)威主要源于契約和締約雙方達(dá)成的共識。契約治理的締約雙方不是一種管制與被管制的關(guān)系，而是一種互惠互利、平等協(xié)作的關(guān)系，雙方權(quán)利和義務(wù)界定明確。（三）治理結(jié)構(gòu)的扁平化。傳統(tǒng)政府管理模式強(qiáng)調(diào)層級控制，權(quán)力高度集中，易于滋生腐敗，行政管理層次多，管理方式單一，管理成本高，行政效率不高。契約治理對傳統(tǒng)的政府垂直等級結(jié)構(gòu)形成了巨大沖擊，使政府治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)扁平化。它通過引入市場競爭機(jī)制，借助契約這一治理工具，對內(nèi)，減少行政管理層次，裁減冗余人員，降低管理成本，提高公共行政效率；對外，改變傳統(tǒng)國家壟斷公共行政的局面，減少政府干預(yù)，實現(xiàn)政府職能優(yōu)化，淡化傳統(tǒng)公私之間的界限，利用市場和社會力量提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。

政府契約治理模式的這些特點(diǎn)使得政府契約治理模式較之于傳統(tǒng)政府管理模式，呈現(xiàn)較多的優(yōu)點(diǎn)。這主要表現(xiàn)為：第一，使公共政策目標(biāo)具體明確，方便執(zhí)行。在傳統(tǒng)政府管理模式下，由于政府的公共政策目標(biāo)尤其是戰(zhàn)略目標(biāo)，往往過于宏觀、抽象，難以落實至具體的工作行為當(dāng)中，很容易出現(xiàn)公共政策執(zhí)行偏差。但在政府契約治理模式下，公共政策目標(biāo)通過契約方式層層分解，形成具體可測的指標(biāo)，落實到具體的人員，從而有效地保證公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)。第二，能夠?qū)崿F(xiàn)公私利益兼顧和公平效率兼顧。在傳統(tǒng)政府管理模式下，由于政府擁有絕對的權(quán)威，在缺少約束的情況下，一些行政官員要么濫用行政權(quán)力損害他人的權(quán)益，要么公私合謀損害公共利益。而在政府契約治理模式下，公私雙方在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上簽定契約，構(gòu)成一種互惠互利、平等協(xié)作的關(guān)系，雙方的利益都有保障，權(quán)利和義務(wù)界定明確，形成了有效的激勵和約束機(jī)制。第三，能夠形成合理的治理結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)政府管理模式的組織結(jié)構(gòu)是金字塔式的，強(qiáng)調(diào)層級控制，行政管理層次多，部門職能交叉與職能設(shè)置不夠清晰、管理方式單一，使之難以適應(yīng)當(dāng)今社會結(jié)構(gòu)所發(fā)生的深刻變革，也無法滿足社會發(fā)展的需求。而政府契約治理模式的治理結(jié)構(gòu)是扁平式的，具有快捷、靈活、高效、富有彈性的特點(diǎn)。它借助契約這一治理工具，建立分權(quán)制衡的組織體系，按照“公眾需求”和圍繞“結(jié)果”進(jìn)行政府流程設(shè)計，對內(nèi)有利于加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)，消除政府內(nèi)部縱向部門間的障礙和壁壘，調(diào)動和發(fā)揮公務(wù)員的積極性；對外提高政府對外部市場變化的適應(yīng)能力。第四，能夠構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代社會需要的信任機(jī)制。在傳統(tǒng)政府管理模式下，個體的信任機(jī)制是以熟人社會為基礎(chǔ)的，信任度的高低依據(jù)人與人之間存在的血緣、親緣、友緣、學(xué)緣、地緣等關(guān)系的親密程度進(jìn)行取舍，排斥“外人”和陌生化的主體。但現(xiàn)代社會是一個“陌生人社會”，個體的信任機(jī)制必須建立在契約和法律的基礎(chǔ)上，而政府契約治理模式正好適應(yīng)這一社會需要，它把契約雙方都置于法律的保護(hù)之下，給他們提供“制度化信任”。第五，有利于增強(qiáng)公民的民主法律意識，提高其民主法律素養(yǎng)。公民民主法律意識的培養(yǎng)離不開具體的社會實踐活動，只有經(jīng)過民主訓(xùn)練和法律實踐，公民才能對現(xiàn)實民主和法治產(chǎn)生感性認(rèn)識。在傳統(tǒng)政府管理模式下，政府是唯一的主體和權(quán)威中心，對社會公共事務(wù)實行直接、全面控制，公民處于被支配的地位，普通群眾很少有民主訓(xùn)練和法律實踐的機(jī)會，導(dǎo)致多數(shù)公民對民主和法制缺乏必要的認(rèn)知。而政府契約治理模式強(qiáng)調(diào)的是多元主體的合作共治，公民能夠以平等的身份與政府進(jìn)行民主協(xié)商，簽定契約，依法管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)，大量的民主實踐機(jī)會為公民提高民主法律素養(yǎng)創(chuàng)造了條件。

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項目名稱：汕頭大學(xué)文學(xué)院宗教文化研究中心項目“現(xiàn)代契約型政府的內(nèi)涵與宗教淵源”，資助編號STURCS-201807。

（作者單位：汕頭大學(xué) 社會科學(xué)研究部，廣東 汕頭 515063）