基于政策工具視角的我國(guó)健康服務(wù)業(yè)政策分析

車(chē) 峰

(中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081)

一、引 言

健康是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求，人民健康水平是全面建成小康社會(huì)的重要標(biāo)志。隨著社會(huì)發(fā)展和生活水平的不斷提高以及人口老齡化的加速發(fā)展，健康越來(lái)越受到關(guān)注和重視，人們對(duì)健康服務(wù)的需求迅速增加，并呈現(xiàn)出多層次、多樣化的特點(diǎn)。而健康服務(wù)業(yè)以提升全民健康素質(zhì)和水平為目標(biāo)，同時(shí)具有公益屬性和商業(yè)屬性，其發(fā)展既是鞏固和深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、保障和改善民生的重要任務(wù)，也是統(tǒng)籌“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)的重大舉措，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。因此，現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)對(duì)發(fā)展健康服務(wù)業(yè)提出了客觀要求。

對(duì)于健康服務(wù)業(yè)，目前學(xué)術(shù)界雖然沒(méi)有形成統(tǒng)一的看法，但都突破了狹義的醫(yī)療服務(wù)，趨向于“大健康”概念，認(rèn)為健康服務(wù)業(yè)是健康產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，必須以維護(hù)和促進(jìn)健康為中心任務(wù)，面向全人類(lèi)提供覆蓋全生命周期、連續(xù)的健康服務(wù)。綜合當(dāng)前觀點(diǎn)，本文認(rèn)為健康服務(wù)業(yè)是以維護(hù)和促進(jìn)人民群眾身心健康為目標(biāo)，主要包括醫(yī)療服務(wù)、健康管理與促進(jìn)、健康保險(xiǎn)以及相關(guān)服務(wù)，涉及藥品、醫(yī)療器械、保健用品、保健食品、健身產(chǎn)品等支撐產(chǎn)業(yè)。從世界范圍來(lái)看，健康服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中的重要組成部分。相比較而言，我國(guó)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展起點(diǎn)較低，時(shí)間較晚，不僅落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，也低于許多發(fā)展中國(guó)家，因此，發(fā)展?jié)摿κ志薮?。與此同時(shí)，當(dāng)前學(xué)界關(guān)于健康服務(wù)業(yè)的研究，總體上也處于起步階段，大多停留在對(duì)健康服務(wù)業(yè)概念的辨析和重要性的分析[1]、國(guó)外健康服務(wù)業(yè)發(fā)展情況介紹[2-3]，以及部分發(fā)達(dá)地區(qū)健康服務(wù)業(yè)的發(fā)展路徑[4-7]等定性研究領(lǐng)域。具體到健康服務(wù)業(yè)的政策分析，研究成果則十分稀少，僅有李力等從產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)技術(shù)等方面，分析了北京、上海、深圳、杭州、青島等地的健康服務(wù)業(yè)相關(guān)政策內(nèi)容[8]。因此，這些研究大都是理論探討或政策的解釋和闡述，缺乏對(duì)健康服務(wù)業(yè)政策的具體分析，更沒(méi)有從政策工具角度進(jìn)行深入探討。

2013年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，是我國(guó)首個(gè)健康服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)性文件，也是國(guó)務(wù)院就發(fā)展健康服務(wù)業(yè)制定的綜合性專(zhuān)項(xiàng)政策，實(shí)際意義重大。但“一個(gè)看似合理的公共政策并不意味著政策工具上的理性。在政策實(shí)施層面往往出現(xiàn)執(zhí)行走樣或無(wú)力的局面，政策本身不斷衍生問(wèn)題的境況也使他們陷入‘政策悖論’之中。”[9]可以說(shuō)，政策本身是否合理有效，對(duì)于起步較晚還處于成長(zhǎng)期的健康服務(wù)業(yè)而言至關(guān)重要，因此，有必要全面審視政策體系是否完善，檢測(cè)政策工具使用是否科學(xué)合理?；诖?，本文以《意見(jiàn)》作為政策分析樣本，從政策工具的視角構(gòu)建了分析框架，采用內(nèi)容分析法對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，并對(duì)具體的政策內(nèi)容進(jìn)行量化分析，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)目前政策工具選擇配置中存在的問(wèn)題，為政府部門(mén)改進(jìn)完善健康服務(wù)業(yè)政策提供思路和建議。

二、健康服務(wù)業(yè)政策分析框架的構(gòu)建

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，確定政策目標(biāo)之后最為重要的事情就是選擇合適、有效的政策工具。所謂政策工具是指在執(zhí)行政策過(guò)程中，公共政策主體實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的具體方式、手段和途徑。然而，現(xiàn)實(shí)中政策工具形式繁雜而多元，只有合理劃分其類(lèi)型才能確保政策工具的成功運(yùn)用。國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者均對(duì)政策工具進(jìn)行了分類(lèi)研究，在綜合比較之后，我們決定借鑒Rothwell和Zegvelad的政策工具分類(lèi)框架(見(jiàn)圖1)。兩位學(xué)者在對(duì)美、日等國(guó)技術(shù)創(chuàng)新政策的研究中，根據(jù)政策工具對(duì)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的作用，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型工具。他們的政策工具思想淡化了政策工具的強(qiáng)制性特征，強(qiáng)化了政府作為環(huán)境營(yíng)造者的角色，而非僅僅是干預(yù)者和控制者[10]。同時(shí)，該政策工具思想市場(chǎng)化取向鮮明，強(qiáng)調(diào)在推進(jìn)政策項(xiàng)目過(guò)程中需求與供給的促進(jìn)作用與調(diào)適功能,這恰恰與《意見(jiàn)》的基本思路不謀而合，即讓市場(chǎng)和社會(huì)主體在健康服務(wù)資源配置中發(fā)揮更大的作用。此外，該分類(lèi)方法對(duì)次級(jí)政策工具的劃分更加具體，操作方法也更為明確，而且已經(jīng)推廣、應(yīng)用于諸多產(chǎn)業(yè)的政策文本研究中，驗(yàn)證了其可行性。因此，以Rothwell和Zegvelad的政策工具框架來(lái)分析《意見(jiàn)》政策文本兼具理論的適用性與實(shí)踐的可操作性?；诖耍疚膶⒐┙o型、需求型和環(huán)境型的政策工具分類(lèi)作為分析健康服務(wù)業(yè)政策的X維度。

圖1 健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策工具

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，單一的X維度并不能很好地描述健康服務(wù)業(yè)政策的所有特征，有必要增加一個(gè)維度進(jìn)行多維透視，而推進(jìn)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略則提供了這個(gè)重要的角度。2007年，時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺即公布了“健康護(hù)小康，小康看健康”的三步走戰(zhàn)略；2012年8月，衛(wèi)生部組織數(shù)百名專(zhuān)家討論并最終形成“健康中國(guó)2020”戰(zhàn)略研究報(bào)告；2015年3月，“健康中國(guó)”首次寫(xiě)入政府工作報(bào)告，而2016年3月召開(kāi)的十二屆人大四次會(huì)議通過(guò)了“十三五規(guī)劃”綱要，則明確提出要推進(jìn)“健康中國(guó)“建設(shè)，將其作為衡量全面建成小康社會(huì)的重要標(biāo)志之一，使得“健康中國(guó)”上升為國(guó)家戰(zhàn)略。隨后在2016年10月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，為推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)制定了宏偉藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)。因此，推進(jìn)“健康中國(guó)”建設(shè)已成為我國(guó)“十三五”乃至更長(zhǎng)一段時(shí)期里的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)?；诖?，本文把推進(jìn)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略作為健康服務(wù)業(yè)政策評(píng)價(jià)與分析的Y維度。

1.X維度：基本政策工具

供給型政策工具是政府通過(guò)對(duì)健康服務(wù)業(yè)提供資金、人才、科技、信息等直接要素支持，有效改善相關(guān)要素的供給狀況，從而直接助推健康服務(wù)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。供給型政策工具反映的是政府對(duì)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)力，根據(jù)政府支持方式的不同又可細(xì)分為資金投入(政府直接對(duì)健康服務(wù)業(yè)參與主體在其發(fā)展進(jìn)程的各個(gè)階段給予財(cái)力上的支持)、人才培養(yǎng)(政府有關(guān)職能部門(mén)根據(jù)健康服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要，編制人才發(fā)展規(guī)劃，積極完善人才培訓(xùn)體系，開(kāi)拓各式的人才交流渠道，提供充足的高層次人才資源等)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(政府為保障健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的基本條件而開(kāi)展醫(yī)院、衛(wèi)生服務(wù)中心等項(xiàng)目建設(shè))、科技開(kāi)發(fā)(政府對(duì)醫(yī)療健康的技術(shù)研發(fā)和進(jìn)步予以支持)、信息支撐(政府通過(guò)提升健康服務(wù)業(yè)信息化水平來(lái)推進(jìn)其發(fā)展)和公共服務(wù)(政府為保障健康服務(wù)業(yè)順利發(fā)展，為其提供相應(yīng)的配套服務(wù))等方面。需求型政策工具是政府通過(guò)多種措施挖掘市場(chǎng)需求或開(kāi)拓新市場(chǎng)，減少健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)障礙和風(fēng)險(xiǎn)，從而拉動(dòng)其快速、健康發(fā)展。需求型政策工具主要表現(xiàn)為政府對(duì)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的拉動(dòng)力，包括政府采購(gòu)(政府依法制定采購(gòu)目錄，并使用財(cái)政性資金購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的健康服務(wù)類(lèi)公共產(chǎn)品)、服務(wù)外包(政府機(jī)關(guān)將生物醫(yī)藥等研發(fā)服務(wù)委托給企業(yè)或民間科研機(jī)構(gòu))、消費(fèi)市場(chǎng)培育(政府通過(guò)支持發(fā)展多樣化健康服務(wù)，推動(dòng)大眾的健康需求)和海外交流(政府鼓勵(lì)海外健康服務(wù)機(jī)構(gòu)以及企業(yè)同國(guó)內(nèi)合作設(shè)立科研機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目，并給予直接或間接的支持，以促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)的發(fā)展)等幾種。環(huán)境型政策工具是指政府通過(guò)改善產(chǎn)業(yè)外部條件，為健康服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的平臺(tái)和空間，間接促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)的發(fā)展。與前兩種工具有所不同，環(huán)境型政策工具的效應(yīng)并不直接顯現(xiàn)，更多是作為外部因素發(fā)揮一種潛在的間接影響和隱性的滲透作用，體現(xiàn)為政策對(duì)健康服務(wù)業(yè)的影響力，具體可分為目標(biāo)規(guī)劃(政府部門(mén)為健康服務(wù)業(yè)制定發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃)、法規(guī)和管理制度(政府通過(guò)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)制度、產(chǎn)業(yè)政策等措施來(lái)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)行為，為健康服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供有利的政策環(huán)境)、稅費(fèi)優(yōu)惠(政府提供健康服務(wù)業(yè)發(fā)展階段中關(guān)鍵技術(shù)或重要領(lǐng)域的個(gè)人和企業(yè)賦稅上的減免，包括稅收抵免、免稅、投資抵減等)、金融服務(wù)(政府通過(guò)融資、財(cái)務(wù)分配、貸款或創(chuàng)造融資條件、放寬金融管制等手段推動(dòng)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展)以及策略性措施(政府為促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展所采取的措施，例如鼓勵(lì)建立聯(lián)合組織、給予人員獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬)等。

2.Y維度：推進(jìn)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略

對(duì)《意見(jiàn)》的文本內(nèi)容仔細(xì)分析后，可以將推進(jìn)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略分解為醫(yī)療服務(wù)(政府努力推動(dòng)多元辦醫(yī)格局等形成、優(yōu)化醫(yī)療服務(wù)資源配置以及推動(dòng)發(fā)展專(zhuān)業(yè)、規(guī)范的護(hù)理服務(wù)等)、健康管理與促進(jìn)(政府推動(dòng)醫(yī)醫(yī)療保健、健康養(yǎng)老以及健康體檢、咨詢(xún)管理、體質(zhì)測(cè)定、體育健身、醫(yī)療保健旅游等多樣化健康服務(wù)的發(fā)展)、健康保險(xiǎn)(政府推動(dòng)商業(yè)健康保險(xiǎn)的發(fā)展，形成較為完善的健康保險(xiǎn)機(jī)制)、健康支撐性產(chǎn)業(yè)(政府推動(dòng)藥品、醫(yī)療器械、康復(fù)輔助器具、保健用品、健身產(chǎn)品等研發(fā)制造技術(shù)水平不斷提升)和政府職能保障(政府對(duì)健康服務(wù)業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、管理、服務(wù)等一系列的保障性措施)5個(gè)方面。前4個(gè)方面是《意見(jiàn)》經(jīng)過(guò)綜合統(tǒng)籌后提出的促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)和中心工作，能夠很好地說(shuō)明發(fā)展健康服務(wù)業(yè)是如何實(shí)現(xiàn)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的。政府職能保障則是政府對(duì)健康服務(wù)業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、管理、服務(wù)等一系列的保障性措施，與前4個(gè)方面緊密相關(guān)卻又難以將其明確歸為其中任何一項(xiàng)，因此，這里將其單獨(dú)列為一個(gè)方面。

3.構(gòu)建二維分析框架

綜合上述分析，基于X、Y維度的內(nèi)容構(gòu)成，可以形成政策工具視角下的健康服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的二維分析框架，如圖2所示。

圖2 健康服務(wù)業(yè)政策二維分析框架圖

三、基于政策工具的健康服務(wù)業(yè)政策分析

1.《意見(jiàn)》的政策文本內(nèi)容編碼

本文以《意見(jiàn)》作為分析藍(lán)本，進(jìn)行人工編碼，鑒于《意見(jiàn)》權(quán)威性高、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展起著方向引領(lǐng)性作用，在進(jìn)行編碼時(shí)，我們將《意見(jiàn)》所有的文本內(nèi)容都統(tǒng)一納入，這樣可以保證政策文本內(nèi)容的完整性。為保證編碼的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，我們將意思表達(dá)完整的政策條款作為分析單元，按照“政策文本編號(hào)—具體章節(jié)/條款”進(jìn)行編碼，依據(jù)不可細(xì)分原則，即一段話如果是表達(dá)同一層意思的即為一個(gè)編碼，如果能細(xì)分成多層意思的，即細(xì)分為多個(gè)編碼，直到不可細(xì)分為止，共得到140個(gè)分析單元，最終形成如表1所示的編碼表。

2.健康服務(wù)業(yè)政策的X 維度分析

在對(duì)政策文本內(nèi)容分析單元編碼的基礎(chǔ)上，按照X維度即政策工具的分類(lèi)要求，把所得編碼歸類(lèi)后可以得到《意見(jiàn)》中政策工具使用分布結(jié)果(見(jiàn)表2)。

表1 《意見(jiàn)》政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

表2 《意見(jiàn)》X 維度政策工具分布情況表

通過(guò)表2可以發(fā)現(xiàn)，《意見(jiàn)》綜合使用了多種政策工具，供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具都有所兼顧，對(duì)健康服務(wù)業(yè)的發(fā)展給予了多方面的激勵(lì)和支持。但是，這3種政策工具在應(yīng)用程度上卻呈現(xiàn)出顯著的差別，環(huán)境型政策工具運(yùn)用得最頻繁，占政策工具總體的60.7%，明顯高于其他兩類(lèi)工具；其次是供給型政策工具，占到了32.1%；需求型政策工具占比最低，僅為7.2%。這充分表明，當(dāng)前政府在政策工具的選擇運(yùn)用上具有一定的偏好性，主要依靠環(huán)境型政策工具推動(dòng)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展。

(1)環(huán)境型政策工具總體使用過(guò)度

整體看來(lái)，《意見(jiàn)》涉及的政策工具接近2/3都是環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策工具之所以“過(guò)溢”，是因?yàn)槲覈?guó)長(zhǎng)期對(duì)健康服務(wù)業(yè)環(huán)境建設(shè)缺乏應(yīng)有關(guān)注，反映出一種切實(shí)改善發(fā)展環(huán)境的迫切訴求。進(jìn)一步看，在環(huán)境型政策工具中，策略性措施占比最高，高達(dá)55.3%,其次是目標(biāo)規(guī)劃達(dá)到21.2%，法規(guī)和管理制度、稅費(fèi)優(yōu)惠以及金融支持則分別占到10.6%、7%和5.9%。策略性措施的高頻率使用以及對(duì)目標(biāo)規(guī)劃的強(qiáng)調(diào)，主要是由于我國(guó)健康服務(wù)業(yè)起步晚、發(fā)展時(shí)間短，觀念意識(shí)、未來(lái)方向和行動(dòng)策略等都還在不斷地摸索和明確中，因而意在加強(qiáng)宏觀的政策引領(lǐng)和方向指引，這也暗含了當(dāng)前政府對(duì)發(fā)展健康服務(wù)業(yè)的重視。同時(shí)，策略性措施作為政府具體的操作手段和方式，指向性很強(qiáng)，其使用較多體現(xiàn)出政府急于求成的心態(tài)和短期行為的動(dòng)機(jī)，期望通過(guò)快速優(yōu)化發(fā)展環(huán)境和構(gòu)建發(fā)展氛圍，掃清健康服務(wù)業(yè)的發(fā)展障礙，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)“建立覆蓋全生命周期、內(nèi)涵豐富、結(jié)構(gòu)合理的健康服務(wù)業(yè)體系”[11]的發(fā)展目標(biāo)。法規(guī)和管理制度雖然有一定程度的使用，但仍存在一些空白地帶，比如如何有效保障公立和非公立健康服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，放寬健康服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入制度后的后續(xù)工作如何有序推進(jìn)等，因此今后需要進(jìn)一步采取措施彌補(bǔ)這些制度缺位，做好政策體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃和整體布局。此外，稅費(fèi)優(yōu)惠和金融支持也是十分重要的政策工具，但《意見(jiàn)》中的稅費(fèi)優(yōu)惠僅是對(duì)已有政策的重復(fù)，沒(méi)有太大的創(chuàng)新和更多的支持，而金融支持政策則比較寬泛和籠統(tǒng)，缺乏較為明確的操作細(xì)則而難以落實(shí)。

(2)供給型政策工具內(nèi)部使用不均

供給型政策工具在《意見(jiàn)》中占到了32.1%，總量還是比較適中，體現(xiàn)了政府推動(dòng)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的明顯意圖，但內(nèi)部的次級(jí)政策工具卻使用不均衡。公共服務(wù)、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入總共占比達(dá)到88.9%，這在一定程度上也折射出我國(guó)健康服務(wù)業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要。首先是公共服務(wù)政策工具使用得最為頻繁，一方面顯示出很長(zhǎng)一段時(shí)間里政府為健康服務(wù)業(yè)提供的公共服務(wù)非常短缺，需要大力加強(qiáng)；另一方面，公共服務(wù)主要體現(xiàn)在政府放寬和減少行政審批、規(guī)范和增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策方面，這也確實(shí)是目前健康服務(wù)業(yè)所急需的支持和必要的引導(dǎo)。其次，健康服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)也是迫在眉睫。當(dāng)前，養(yǎng)老護(hù)理員、育嬰師、健康管理師和社會(huì)體育指導(dǎo)員等從業(yè)人員比較缺乏而且還不穩(wěn)定，一些人員文化層次和技能水平也不高，需要加強(qiáng)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人才培養(yǎng)、培訓(xùn)，這些也都是《意見(jiàn)》所涉及并予以明確支持的。再次，健康服務(wù)業(yè)發(fā)展還需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入?；A(chǔ)設(shè)施是健康服務(wù)的主要載體，包括健康服務(wù)業(yè)用地和健康服務(wù)設(shè)施等，要實(shí)現(xiàn)《意見(jiàn)》設(shè)定的“到2020年，80%以上的市(地)、縣(市、區(qū))建有‘全民健身活動(dòng)中心’，70%以上的街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(行政村)建有便捷、實(shí)用的體育健身設(shè)施”[11]的目標(biāo)，還需要加大健康服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和供給。而資金投入也十分重要，需要政府財(cái)政加大投入并且鼓勵(lì)社會(huì)資本投資，多方面、多層次擴(kuò)大資金來(lái)源，共同加強(qiáng)對(duì)健康服務(wù)業(yè)的資金支持力度。

但是，相對(duì)于以上4種次級(jí)政策工具，健康服務(wù)科技開(kāi)發(fā)和信息支撐的使用比較短缺，僅占供給型政策工具的11.1%。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著醫(yī)學(xué)和生物技術(shù)的突飛猛進(jìn)、“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，科技和信息作為健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的“催化劑”，將深刻改變健康服務(wù)的發(fā)展方向和經(jīng)營(yíng)方式，因此，在后工業(yè)化時(shí)代，政策要加強(qiáng)對(duì)健康服務(wù)業(yè)的科技和信息支持，以提升健康服務(wù)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

(3)需求型政策工具使用仍需加強(qiáng)

通過(guò)政府采購(gòu)、服務(wù)外包、海外交流等形式，需求型政策工具可以從某種程度上緩解健康服務(wù)發(fā)展中的不確定性，擴(kuò)大并穩(wěn)固健康服務(wù)的市場(chǎng)，從而拉動(dòng)健康服務(wù)業(yè)持續(xù)發(fā)展，而且政府采購(gòu)和服務(wù)外包還打破了政府作為健康服務(wù)單一供給主體的局面，實(shí)現(xiàn)了健康服務(wù)提供者和生產(chǎn)者之間的合理區(qū)分，彰顯了公共事務(wù)合作治理和社會(huì)福利多元主義的新理念。因此，需求型政策工具的促進(jìn)作用要比環(huán)境型政策工具更直接、更有效。但是，從《意見(jiàn)》的內(nèi)容分析結(jié)果來(lái)看，在健康服務(wù)業(yè)的全部政策工具中，需求型政策工具相對(duì)不足，僅占7.2%，其中健康服務(wù)海外交流達(dá)到40%，政府采購(gòu)和服務(wù)外包分別為20%和10%。健康服務(wù)海外交流雖然有利于吸引外資和開(kāi)拓國(guó)際健康市場(chǎng)，但政府采購(gòu)和服務(wù)外包是促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展最直接的方式和手段，它們的的缺失和斷層，弱化了健康服務(wù)政策整體的指導(dǎo)與引領(lǐng)作用。

值得注意的是，健康服務(wù)需求需要成熟的健康保險(xiǎn)體系來(lái)保障。近年來(lái)，我國(guó)已基本形成了覆蓋城鄉(xiāng)居民的全民醫(yī)保體系，但是單靠現(xiàn)行的基本醫(yī)保體系還不足以支撐起健康服務(wù)業(yè)實(shí)現(xiàn)8萬(wàn)億元以上的發(fā)展規(guī)模。因此，未來(lái)商業(yè)健康保險(xiǎn)將是新增醫(yī)療健康服務(wù)的重要資金來(lái)源。當(dāng)前，我國(guó)商業(yè)健康保險(xiǎn)發(fā)展仍然相對(duì)滯后，發(fā)展健康服務(wù)業(yè)，需要在完善全民基本醫(yī)保的基礎(chǔ)上，加快發(fā)展多樣化、規(guī)范化的商業(yè)健康保險(xiǎn)，建立多層次的醫(yī)療保障體系。

總之，需求型政策工具的缺失也突顯了其重要性，為未來(lái)出臺(tái)政策預(yù)留了空間和發(fā)展的余地，因此，需求型政策工具有針對(duì)性的補(bǔ)充與完善應(yīng)該是后續(xù)健康服務(wù)政策優(yōu)化調(diào)整的一個(gè)重點(diǎn)，這樣才能真正發(fā)揮好各類(lèi)政策的效用，形成一種互動(dòng)合力、均衡和諧的狀態(tài)，從而持續(xù)推動(dòng)健康服務(wù)業(yè)良性發(fā)展。

3.健康服務(wù)業(yè)政策的Y維度分析

在 X 維度政策工具分析的基礎(chǔ)上，加入Y維度，從而得到健康服務(wù)業(yè)二維分析結(jié)果(見(jiàn)圖3)，旨在探討《意見(jiàn)》在推進(jìn)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略方面的作用效果，探究需要加強(qiáng)的政策工具。

圖3 《意見(jiàn)》政策工具二維分布圖

在Y維度中，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，有關(guān)于政府職能保障的政策工具達(dá)78條，占整體政策工具的55.7%?！兑庖?jiàn)》中的政府職能保障如此突出，說(shuō)明了健康服務(wù)業(yè)是一項(xiàng)涉及領(lǐng)域眾多、影響范圍廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，在許多方面離不開(kāi)政府的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和管理，這也是政府職能與公共服務(wù)的生動(dòng)體現(xiàn)，反映了保障和改善民生的政策導(dǎo)向與服務(wù)型政府建設(shè)的成效。當(dāng)然，面對(duì)系統(tǒng)的政府職能保障措施，并不是說(shuō)在健康服務(wù)中可以忽視其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，重走“全能型政府”的老路子，而是要讓政府在健康服務(wù)業(yè)中更多發(fā)揮引領(lǐng)者和支持者的作用，是一種對(duì)宏觀的、整體的把握。這樣，政府采取何種途徑、方式、機(jī)制與健康服務(wù)的其他參與主體進(jìn)行分工合作，就顯得格外重要。但就政策文本來(lái)看，《意見(jiàn)》在政府購(gòu)買(mǎi)和服務(wù)外包方面的闡述和安排十分稀少，需要進(jìn)一步的充實(shí)和完善。畢竟從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，健康服務(wù)作為社會(huì)公共事業(yè)，既需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)也離不開(kāi)政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的合作伙伴關(guān)系。

醫(yī)療服務(wù)占政策工具總體的13.6%，健康管理與促進(jìn)占19.3%，充分說(shuō)明醫(yī)療服務(wù)和健康服務(wù)多樣化是政府發(fā)展健康服務(wù)業(yè)的重中之重，這也契合我國(guó)的基本國(guó)情。同時(shí)，人們的健康服務(wù)需求是多層次、多方面的，不僅是傳統(tǒng)的疾病治療，也更加重視疾病預(yù)防和保健，以及追求健康的生活方式，因此，需要針對(duì)市場(chǎng)需要，創(chuàng)新服務(wù)模式，發(fā)展諸如健康體檢、體育健身、養(yǎng)生美容等新型的多樣化健康服務(wù)。此外，健康支撐性產(chǎn)業(yè)所占比例為6.4%，健康保險(xiǎn)為5%，二者在政策工具使用上稍顯弱勢(shì)。健康支撐性產(chǎn)業(yè)包括藥品、醫(yī)療器械、保健用品、健康食品等研發(fā)制造和流通等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，以及信息化、第三方服務(wù)等衍生服務(wù)，這些產(chǎn)業(yè)目前普遍存在多、小、散、亂的問(wèn)題。就健康保險(xiǎn)而言，我國(guó)基本形成了覆蓋城鄉(xiāng)居民的全民醫(yī)保體系，但商業(yè)健康保險(xiǎn)發(fā)展仍然相對(duì)滯后，健康保險(xiǎn)保費(fèi)占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重僅約2.8%。因此，加快發(fā)展并形成健康服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，以及在完善全民基本醫(yī)保的基礎(chǔ)上，加速推進(jìn)商業(yè)健康保險(xiǎn)，這些都是未來(lái)我國(guó)在發(fā)展健康服務(wù)業(yè)中需要加強(qiáng)的部分。

進(jìn)一步看，在醫(yī)療服務(wù)和健康管理與促進(jìn)中，政府側(cè)重采取環(huán)境型政策工具，總共有33條之多，這是由于在健康服務(wù)機(jī)構(gòu)中有相當(dāng)一部分是非公立機(jī)構(gòu)，它們?cè)谔峁┊a(chǎn)品和服務(wù)時(shí)向消費(fèi)者收取不同級(jí)別的費(fèi)用，采用了市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)方式，因此對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，更多是要為其創(chuàng)設(shè)良好的發(fā)展環(huán)境，如減免稅費(fèi)，提供金融服務(wù)以及適度的市場(chǎng)管制等。健康保險(xiǎn)和健康支撐性產(chǎn)業(yè)在政策工具使用上分別為7條和9條，二者的數(shù)量雖然不多但比較均衡，3大類(lèi)政策工具均有所涉及。政府職能保障則更多采用了環(huán)境型政策工具和供給型政策工具，分別為44條和31條，而需求型政策工具僅有3條，使用比例明顯不合理，因此，今后政府在職能保障上要更加強(qiáng)調(diào)需求型政策工具的使用，使得三大類(lèi)政策工具更加均衡、協(xié)調(diào)。

四、結(jié)論與啟示

通過(guò)對(duì)《意見(jiàn)》X、Y兩個(gè)維度的交叉組合分析，使得我們對(duì)健康服務(wù)業(yè)政策的理解更加清晰、全面和深入，因此，未來(lái)的政策應(yīng)該從以下3個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整與完善。

1.增強(qiáng)政策工具之間的均衡和協(xié)同

從政策工具維度來(lái)看，一是要適當(dāng)降低環(huán)境型政策工具的使用比例。《意見(jiàn)》中環(huán)境型政策工具使用頻率較高，反映了政府為促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展而創(chuàng)造良好條件、搭建發(fā)展平臺(tái)的積極努力，與此同時(shí)，不應(yīng)該忽視其他政策工具的應(yīng)用。未來(lái)政策調(diào)整與完善中應(yīng)該適當(dāng)降低環(huán)境型政策工具的使用比例，提高供給型和需求型，尤其是需求型政策工具的使用頻率。此外，環(huán)境型政策工具中的一些行動(dòng)舉措比較模糊和籠統(tǒng)，今后在執(zhí)行中應(yīng)該進(jìn)一步明確相應(yīng)的具體操作細(xì)則以便加強(qiáng)落實(shí)。二是要著力優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。供給型政策工具數(shù)量總體比較適中，但是內(nèi)部結(jié)構(gòu)比例不均衡，尤其是對(duì)健康科技開(kāi)發(fā)、健康信息支撐的重視程度不夠。因此，政府可以搭建技術(shù)開(kāi)發(fā)共享平臺(tái)，建立對(duì)健康技術(shù)創(chuàng)新有效的激勵(lì)機(jī)制，從而提高健康服務(wù)技術(shù)開(kāi)發(fā)水平，同時(shí)對(duì)分散的健康服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行梳理整合并幫助公民和健康服務(wù)機(jī)構(gòu)及時(shí)獲得國(guó)內(nèi)外最新數(shù)據(jù)資料，實(shí)現(xiàn)信息資源的優(yōu)化配置。三是要有效加大需求型政策工具的實(shí)施力度。目前，需求型政策工具使用明顯不足，尤其是健康服務(wù)的政府采購(gòu)、服務(wù)外包嚴(yán)重缺乏。因此，政府必須增加采購(gòu)的范圍和力度，大力支持健康服務(wù)外包，積極鼓勵(lì)國(guó)際合作，發(fā)揮需求型政策工具對(duì)健康服務(wù)業(yè)的拉動(dòng)和穩(wěn)定作用。

2.推進(jìn)政策工具在健康服務(wù)業(yè)全方位運(yùn)用

從推進(jìn)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略維度來(lái)看，實(shí)現(xiàn)全面提升全民健康素質(zhì)和水平的目標(biāo)需要從醫(yī)療服務(wù)、健康管理與促進(jìn)、健康保險(xiǎn)以及相關(guān)支撐產(chǎn)業(yè)等多個(gè)方面系統(tǒng)推進(jìn)、整體突破。目前我國(guó)的健康服務(wù)政策對(duì)各領(lǐng)域的保障程度差別較大，政策主要集中于提升醫(yī)療服務(wù)能力和提高健康管理與促進(jìn)服務(wù)水平，對(duì)健康保險(xiǎn)與相關(guān)支撐產(chǎn)業(yè)的扶持力度還明顯不夠。因此，一方面，政府在推進(jìn)公立醫(yī)院深化改革，鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展多樣化健康服務(wù)的同時(shí)，還要注重完善健康消費(fèi)的保障機(jī)制，積極發(fā)展商業(yè)健康保險(xiǎn)，并針對(duì)健康服務(wù)中所需產(chǎn)品供應(yīng)短板，支持健康相關(guān)產(chǎn)品的研制和應(yīng)用，形成健康服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群[12]。另一方面，對(duì)于醫(yī)療服務(wù)、健康管理與促進(jìn)，政府已從環(huán)境型政策層面給予足夠重視，今后需要多從供給型和需求型政策層面著手，以增加其推力和拉力；健康保險(xiǎn)和健康支撐性產(chǎn)業(yè)在3大類(lèi)政策工具使用上均比較薄弱，未來(lái)應(yīng)該從多個(gè)政策層面上予以強(qiáng)化、支持。

3.建立健全健康服務(wù)業(yè)政策體系

首先，隨著專(zhuān)業(yè)分工的加強(qiáng)，健康服務(wù)業(yè)的范圍不斷擴(kuò)大，而法律法規(guī)建設(shè)卻相對(duì)滯后，因此，要加快《健康保障法》的立法工作，明確規(guī)范健康服務(wù)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，并對(duì)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)方向、范圍及途徑等予以指導(dǎo)，使得健康服務(wù)業(yè)的各項(xiàng)工作有法可依并保證法律實(shí)施的剛性。其次，促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策工具是由諸多相關(guān)領(lǐng)域的政策所組成的政策體系，因此，政府必須要注重健康服務(wù)政策本身的系統(tǒng)性和連貫性以及互補(bǔ)性，逐步完善政策實(shí)施細(xì)則和相關(guān)配套政策，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政策實(shí)施情況的評(píng)估和監(jiān)督，為后續(xù)政策制定提供科學(xué)指導(dǎo)意見(jiàn)。再次，從政府部門(mén)分工來(lái)看，國(guó)家發(fā)改委主要負(fù)責(zé)健康服務(wù)業(yè)的宏觀管理，具體的行業(yè)管理則主要?dú)w屬衛(wèi)計(jì)委，此外還涉及民政部、工信部、科技部、商務(wù)部等多個(gè)部門(mén)，因此，健康服務(wù)業(yè)政策引導(dǎo)和管理的政府部門(mén)應(yīng)該由衛(wèi)計(jì)委來(lái)承擔(dān)，并由其牽頭來(lái)推動(dòng)部門(mén)政策之間的協(xié)同。與此同時(shí)，健康服務(wù)業(yè)的扶持體系還是一個(gè)由中央到地方的分級(jí)體系，在制定健康服務(wù)業(yè)發(fā)展政策時(shí)，政府應(yīng)該要從戰(zhàn)略的高度思考政策的系統(tǒng)性與前瞻性，構(gòu)建一個(gè)從中央到地方包括各個(gè)層面的全方位政策工具體系。最后，扶持中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立與專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。扶持健康服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)等第三部門(mén)性質(zhì)組織的建立與健全，逐步實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律、行業(yè)訴求表達(dá)的實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)健康服務(wù)業(yè)各細(xì)分領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)建立與健全，如醫(yī)療器械、保健用品協(xié)會(huì)等。要積極培育為各類(lèi)健康服務(wù)企業(yè)發(fā)展提供技術(shù)擴(kuò)散、成果轉(zhuǎn)化和知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)等專(zhuān)業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)化中介服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合組成服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。