淺析行政訴訟中原告資格的認(rèn)定問題

摘 要：在我國行政訴訟法發(fā)展和完善的過程當(dāng)中，作為訴訟參加人的原告在其中扮演著十分重要的角色。與此同時，在我國現(xiàn)行的行政訴訟法當(dāng)中，對于原告資格的認(rèn)定問題以及相關(guān)內(nèi)容也進(jìn)行了規(guī)定。然而該問題目前仍然存在許多的不足以及漏洞，需要我們對此進(jìn)行進(jìn)一步的完善，這樣才能夠使得我國行政相對人的合法權(quán)益得到保障，同時將依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)落實(shí)到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；原告資格；完善建議

中圖分類號：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）20-0097-02

作者簡介：劉鎮(zhèn)東（1994-），男，漢族，廣東廣州人，暨南大學(xué)，法律碩士研究生，主要研究方向：行政法學(xué)。

在我國2017年修改的《行政訴訟法》以及2018年頒布實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》中，對于行政訴訟原告的范圍的認(rèn)定愈漸明晰，其規(guī)定的具有行政訴訟原告資格的人可以是行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。這一規(guī)定與之前的行政訴訟法及其司法解釋相比較而言，對“與行政行為有利害關(guān)系”這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有了更明晰的界定并進(jìn)行了列舉，但筆者認(rèn)為對于原告資格的認(rèn)定，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上還應(yīng)對其進(jìn)行擴(kuò)充，從而實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)更為切實(shí)有效的監(jiān)督和約束。因此，本文嘗試就此問題進(jìn)行研究和論證，以期實(shí)現(xiàn)行政訴訟中原告資格認(rèn)定的進(jìn)一步完善和發(fā)展。

一、我國《行政訴訟法》及其相關(guān)司法解釋對于原告資格的認(rèn)定

關(guān)于我國行政訴訟中的原告，其指的是有權(quán)提起訴訟的行政行為相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。根據(jù)《行政訴訟法》及其相關(guān)司法解釋中的規(guī)定我們可對行政訴訟中的原告資格進(jìn)行以下的分類：

第一，提起行政訴訟的原告必須是我國的公民，除了公民以外還可以是法人或者其他組織。若不滿足上述條件，則沒有資格提起行政訴訟。

第二，原告必須與侵犯了其自身合法權(quán)益的行政行為之間具有利害關(guān)系，如果不滿足這一點(diǎn)，即行政行為并沒有對行政相對人造成法律意義上的侵害，則其不能夠就此提起行政訴訟。

第三，作為原告的行政相對人，其一定要向人民法院提起行政訴訟，不滿足這一點(diǎn)也不可以成為行政訴訟的原告。

二、行政訴訟中原告資格認(rèn)定中存在的問題

（一）作為行政訴訟原告之一的自然人必須是中華人民共和國“公民”

在我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其相關(guān)司法解釋中規(guī)定，對于原告資格認(rèn)定中主體之一的公民，僅僅局限于我國公民。也就是說，以自然人身份提起行政訴訟而取得行政訴訟原告資格的主體僅限于具有中華人民共和國國籍的公民。這樣一來，就將外國人以及無國籍人士排除在外了，這一部分人是無法取得我國行政訴訟的原告資格。然而這樣一來，便使外國人與無國籍人在華的合法權(quán)益得不到保障，同時也對行政主體及其工作人員行使職權(quán)存在監(jiān)督與制約的“真空地帶”。隨著我國加入了WTO以及提出“一帶一路”合作倡議以來，我國與世界各國的交流與合作日益密切、頻繁，我國經(jīng)濟(jì)的騰飛與社會的高速發(fā)展吸引了大量的外國人以及無國籍的人士來華經(jīng)商、學(xué)習(xí)等，因此便會經(jīng)常與我國相關(guān)行政主體之間產(chǎn)生一定的行政法律關(guān)系。然而，在日常的司法實(shí)踐當(dāng)中，來華投資、經(jīng)商以及居住等外國人、無國籍人的合法權(quán)益被相關(guān)行政主體侵犯的事件屢見不鮮，而卻因?yàn)橥鈬艘约盁o國籍的人士不具有行政訴訟原告資格，使其無法在華通過司法途徑對其受侵害的權(quán)益尋求救濟(jì)，這一方面無疑嚴(yán)重削弱了我國行政主體的權(quán)威與公信力，更直接影響到我國的國家形象；與此同時，不利于對行政主體及其工作人員所作出的行政行為進(jìn)行有效地監(jiān)督和規(guī)制，也不利于我國服務(wù)型政府的建設(shè)。

（二）具有行政訴訟原告資格的法人及其他組織的范圍尚未完全明晰

在我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其司法解釋中，對于原告資格的認(rèn)定，明確規(guī)定行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。然而在行政訴訟具體的司法審判實(shí)踐當(dāng)中，依據(jù)“限制公權(quán)力，保障公民權(quán)利”以及“民告官”的傳統(tǒng)行政訴訟原則與精神，一般提起行政訴訟的原告多數(shù)為作為行政行為相對人或與行政行為有利害關(guān)系的公民及營利法人，然而對于《民法總則》中所規(guī)定的非營利法人中的事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及特別法人中的機(jī)關(guān)法人、基層群眾性自治組織法人等能否作為適格的原告尚未完全明晰。

如判例“廣東省揭東區(qū)國土資源局訴揭陽市揭東區(qū)物價(jià)局行政處罰決定一案”①，被告揭東區(qū)物價(jià)局辯稱；“原告揭東區(qū)國土資源局作為行政機(jī)關(guān)，不屬于適格的行政訴訟原告。理由：1、行政訴訟依據(jù)立法原則與精神可得知其應(yīng)屬于‘民告官的訴訟，從《行政訴訟法》的第一條、第二條、第二十四條以及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的若干問題的解釋》第1條、第11條、第12條、第13條所規(guī)定的明確概念中可以得知行政機(jī)關(guān)不應(yīng)認(rèn)定為行政訴訟適格的原告；2、行政機(jī)關(guān)之間的爭議行為屬于內(nèi)部的行政行為，應(yīng)通過層報(bào)兩行政機(jī)關(guān)共同的上級作出裁決等內(nèi)部糾紛解決機(jī)制進(jìn)行調(diào)整和解決而不能將內(nèi)部行政行為外部化，通過行政訴訟的方式解決；3、涉案的物價(jià)局作出行政處罰決定這一行政行為并不侵犯國土資源局的合法權(quán)益，因?yàn)殡p方皆為行政機(jī)關(guān)，兩者所擁有的財(cái)產(chǎn)皆屬國家所有，物價(jià)局通過行政處罰所得的款項(xiàng)皆需上繳國庫，故涉案的國土資源局并不是行政訴訟適格的原告?！?/p>

審理該案的人民法院則認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具有管理公共事務(wù)的職能，不符合“民告官”的基本行政訴訟構(gòu)造，故不能將其認(rèn)定為行政訴訟適格的原告，現(xiàn)行行政訴訟法中所規(guī)定的原告之一的“法人”，不應(yīng)包括“機(jī)關(guān)法人”，只有非行政主體的行政相對人才能認(rèn)定為行政訴訟中的適格原告，因此涉案的國土資源局并不能認(rèn)定為行政訴訟的適格原告。

筆者認(rèn)為，認(rèn)定行政訴訟的適格原告，關(guān)鍵在于分析一方的合法權(quán)益是否基于行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為而遭受侵犯以及其是否與行政主體所作出的行政行為具有利害關(guān)系。不能單純認(rèn)為涉案的國土資源局具有管理公共事務(wù)的職能便剝奪了其提起行政訴訟的原告資格。再之，必須厘清內(nèi)部的行政行為與行政機(jī)關(guān)之間的行政行為這兩個不同的概念，二者之間屬于交叉關(guān)系而不是從屬關(guān)系，不能將兩者一概而論。②涉案的物價(jià)局對國土資源局所作出的行政處罰決定屬于影響到國土資源局權(quán)益的行政行為，兩者構(gòu)成的是行政法律關(guān)系，作為行政相對人的國土資源局應(yīng)認(rèn)定為適格的原告，有權(quán)向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟。③因此，揭東區(qū)人民法院認(rèn)定涉案的國土資源局不是行政訴訟適格的原告而裁定駁回起訴的做法，值得商榷。

三、對完善我國行政訴訟原告資格認(rèn)定問題的建議

（一）進(jìn)一步擴(kuò)大作為行政訴訟原告之一的“公民”概念的外延

根據(jù)我國目前的司法制度規(guī)定以及司法實(shí)踐現(xiàn)狀，我們需要對于現(xiàn)行的行政訴訟法及其司法解釋中對原告資格認(rèn)定時的“公民”概念的外延進(jìn)行一定程度上的擴(kuò)張。對于這一部分“公民”的概念，其不僅僅應(yīng)該包括具有中華人民共和國國籍的公民，同時還應(yīng)該包括些外國人以及無國籍人等自然人，這樣才能夠更好地與我國法治建設(shè)以及對外開放的基本國策相適應(yīng)。與此同時，也只有我國將“公民”的外延擴(kuò)大至包括外國人以及無國籍人的范圍時，我國才能夠做到最合理最有效并且最大范圍的對行政相對人及與行政行為有利害關(guān)系的自然人的合法權(quán)益進(jìn)行保障以及更加全方位地對行政主體及其工作人員所作出的行政行為進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約。

（二）進(jìn)一步明晰具有行政訴訟原告資格的法人及其他組織的范圍

在很多西方發(fā)達(dá)國家中，非營利法人、特別法人等皆可以行使其行政訴訟權(quán)利。以英國為例，在英國的《英國王權(quán)訴訟法》中，對于行政機(jī)關(guān)的行政訴訟權(quán)利作出了明確的規(guī)定。因此，我國應(yīng)當(dāng)由最高權(quán)力機(jī)關(guān)作出立法解釋或者最高司法機(jī)關(guān)作出司法解釋的方式對“法人及其他組織”原告資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)予以闡明，將作為特別法人的行政機(jī)關(guān)，作為非營利法人的事業(yè)單位等皆納入到整個行政訴訟的原告范圍之中，有利于保證法律適用的統(tǒng)一性，進(jìn)而保障我國的司法權(quán)威性。在對行政訴訟原告資格認(rèn)定上將“法人”、“其他組織”的內(nèi)涵與外延進(jìn)行必要的擴(kuò)充性的解釋，是在行政訴訟實(shí)施過程當(dāng)中保障適格原告行使訴權(quán)的必由之路。與此同時，采取寬泛性的標(biāo)準(zhǔn)對行政訴訟原告資格進(jìn)行認(rèn)定，能使行政訴訟立法目的得以更充分地實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在行使公共事務(wù)管理職能的過程當(dāng)中所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，能通過司法途徑進(jìn)行救濟(jì)，由人民法院通過的裁判方式使行政主體自身的合法權(quán)益得到保障，這一舉措將會是中國特色社會主義法治國家建設(shè)的一種必然趨勢。④

四、小結(jié)

在我國司法理論與實(shí)踐發(fā)展的過程中，行政訴訟原告資格的認(rèn)定問題是一個亟待明確的焦點(diǎn)問題。故之，應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國的法治發(fā)展現(xiàn)狀及司法審判實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，來對行政訴訟原告資格的認(rèn)定問題進(jìn)行完善，從而更好地保護(hù)行政相對人與利害關(guān)系人的合法權(quán)益，并且也使“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的法治理念落實(shí)到實(shí)處，有效監(jiān)督和約束行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)建設(shè)新時代中國特色社會主義法治國家的宏偉目標(biāo)。

[ 注 釋 ]

①江必新，梁風(fēng)云著.《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》上卷[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009，7：369.

②姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社北京：高等教育出版社，1999，10：336.

③江必新，梁風(fēng)云著.《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》上卷[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009，7：369.

④劉德權(quán)主編.《最高人民法院司法觀點(diǎn)集成》行政、國家賠償卷[J].人民法院版，2014，7：257.