M型結(jié)構(gòu)的形成：1955—1978年地方分權(quán)與地方工業(yè)的興起1

白惠天 周黎安

0 引言

面向地區(qū)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)改革被譽(yù)為是中國(guó)改革開(kāi)放獲得巨大經(jīng)濟(jì)成功的基礎(chǔ)性制度(Xu, 2011)。無(wú)數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)文獻(xiàn)研究了經(jīng)濟(jì)分權(quán)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的重大影響，如漸進(jìn)式改革路徑、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起、地方競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共支出等等(Shirk,1993; Oi, 1989; Qian and Weingast, 1997；Zhang and Zou, 1998; Lin and Liu, 2000；Jin et al., 2005; 張晏和龔六堂，2004；傅勇和張晏，2007；史宇鵬和周黎安，2007；王永欽等，2007；張軍，2007；劉沖等，2014；Chen and Kung, 2016; Che et al., 2017)。然而，眾所周知，經(jīng)濟(jì)分權(quán)并非始于改革開(kāi)放時(shí)期，早在1958年，也就是中國(guó)全面模仿蘇聯(lián)模式確立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不久，毛澤東就開(kāi)啟了地方分權(quán)的改革。之后在1964—1965年、1970—1971年、1976—1978年中國(guó)經(jīng)濟(jì)又經(jīng)歷了幾次權(quán)力下放。改革開(kāi)放之初的一些重要體制變遷，如1980年財(cái)政包干制的大規(guī)模推行，并非是跳躍式的制度創(chuàng)新，在設(shè)計(jì)理念上與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的相關(guān)改革一脈相承，可以視為歷史的連續(xù)與發(fā)展。

如果說(shuō)面向地區(qū)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)(或者說(shuō)地方分權(quán))貫穿了中華人民共和國(guó)成立以來(lái)絕大部分的時(shí)間跨度，保持了驚人的歷史延續(xù)性，那么，一個(gè)重要的學(xué)術(shù)問(wèn)題就產(chǎn)生了：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)分權(quán)從中央到省、市、縣是如何發(fā)生的？由于地方分權(quán)之后往往伴隨著權(quán)力上收，前30年的地方分權(quán)是否只是簡(jiǎn)單的“收放循環(huán)”的一個(gè)周期性環(huán)節(jié)而已？這些分權(quán)改革究竟帶來(lái)了哪些經(jīng)濟(jì)后果？尤其是，前30年的經(jīng)濟(jì)分權(quán)嘗試為后40年的經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展奠定了怎樣的工業(yè)基礎(chǔ)？回答這些問(wèn)題極為重要，因?yàn)檫@直接涉及我們?nèi)绾卧谝粋€(gè)更長(zhǎng)的歷史跨度、更廣闊的制度視角之下理解過(guò)去40年中國(guó)在制度轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所發(fā)生的深刻變化。

檢視現(xiàn)有文獻(xiàn)，我們對(duì)于上述問(wèn)題的研究是非常不足的。目前的文獻(xiàn)主要側(cè)重在歷次地方分權(quán)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制度或統(tǒng)計(jì)描述(例如，周太和，1984；汪海波，1998)，而且主要涉及中央和省的權(quán)力調(diào)整，關(guān)于省以下的地方分權(quán)及其影響我們所知甚少。關(guān)于中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期央地關(guān)系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征的概括，最有影響的研究就是Qian and Xu (1993)。該文對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國(guó)與蘇聯(lián)模式進(jìn)行比較，認(rèn)為蘇聯(lián)體制接近于一個(gè)集權(quán)管理的U型結(jié)構(gòu)，而中國(guó)的體制更接近于一個(gè)分權(quán)管理的M型結(jié)構(gòu)，這對(duì)中國(guó)和俄羅斯的改革策略和路徑產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，這就是著名的“M型結(jié)構(gòu)”的假說(shuō)[注]Qian et al. (2006)在理論上比較了M型和U型結(jié)構(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化和協(xié)調(diào)整合的不同影響。。但是該項(xiàng)研究只是結(jié)合一些制度性觀察提出了這個(gè)重要假說(shuō)，至于中國(guó)的M型結(jié)構(gòu)是如何從蘇聯(lián)高度集中的計(jì)劃模式(即U型結(jié)構(gòu))脫胎而來(lái)，更關(guān)鍵的是，中國(guó)地方分權(quán)與地方工業(yè)結(jié)構(gòu)之間有何內(nèi)在關(guān)系，這些重要問(wèn)題都是作者沒(méi)有回答的。

本文試圖回答這些問(wèn)題。我們將實(shí)證研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)的M型結(jié)構(gòu)形成過(guò)程以及影響，考察計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期歷次經(jīng)濟(jì)分權(quán)的特征和趨勢(shì)以及對(duì)于地方工業(yè)興起的短期和長(zhǎng)期影響。首先，我們從省、地、縣地方志收集了各級(jí)政府從1955—1978年的財(cái)政收支數(shù)據(jù)，從財(cái)政收入的分成、財(cái)政支出以及不同支出類型等方面構(gòu)造了不同側(cè)面和維度的地方分權(quán)的指標(biāo)。通過(guò)這些分權(quán)指標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)，從1955年至1978年，雖然中央—地方的權(quán)力關(guān)系幾經(jīng)調(diào)整，從預(yù)算收入分成比例或者經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重來(lái)看，20世紀(jì)60年代中期之后中央的比重在不斷下降，而各級(jí)地方政府的重要性越來(lái)越高。更驚人的發(fā)現(xiàn)是，在地—縣分權(quán)關(guān)系中，自20世紀(jì)60年代初期開(kāi)始，縣級(jí)政府的收入留成比例一直穩(wěn)步上升。在描述地方分權(quán)時(shí)，我們還發(fā)現(xiàn)歷次經(jīng)濟(jì)分權(quán)之間呈現(xiàn)較大的穩(wěn)定性和持續(xù)性；雖然放權(quán)經(jīng)常會(huì)伴隨之后的收權(quán)，但中國(guó)沒(méi)有陷入簡(jiǎn)單的“放權(quán)—收權(quán)循環(huán)”，而是總體上朝著分權(quán)的方向不可逆地向前推進(jìn)。這是我們發(fā)現(xiàn)的一個(gè)非常重要的結(jié)論，對(duì)于理解改革開(kāi)放之初的地方分權(quán)具有重要意義。

其次，我們基于多層級(jí)地方政府的財(cái)政收支數(shù)據(jù)和1995年的工業(yè)普查數(shù)據(jù)，實(shí)證分析了地方分權(quán)對(duì)地方工業(yè)興起的影響。在衡量地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)方面，我們區(qū)分了地方財(cái)政收入留成比例、財(cái)政支出比例以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例。運(yùn)用不同的分權(quán)指標(biāo)得到的結(jié)論是類似的，即省內(nèi)分權(quán)帶來(lái)了(地屬、縣屬及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí))地方工業(yè)企業(yè)的進(jìn)入數(shù)的顯著增加，但對(duì)省屬和中央企業(yè)的進(jìn)入不產(chǎn)生影響。這個(gè)效應(yīng)主要發(fā)生在凈上解省，而在凈補(bǔ)貼省則不明顯。當(dāng)我們區(qū)分不同的分權(quán)浪潮，那么分權(quán)對(duì)地方工業(yè)興起的推動(dòng)作用主要體現(xiàn)在1970—1971年和1976—1978年兩個(gè)時(shí)期，而且這些效應(yīng)也主要集中在凈上解省。然后，我們進(jìn)一步考察了中國(guó)地方工業(yè)在地理上和產(chǎn)業(yè)上的分散情況?？傮w來(lái)說(shuō)，中國(guó)的地方工業(yè)在前30年若干次分權(quán)之下經(jīng)歷了一個(gè)地理上和產(chǎn)業(yè)上不斷分散的過(guò)程，這對(duì)應(yīng)著各省的工業(yè)結(jié)構(gòu)在朝著自成體系的方向發(fā)展。這是M型結(jié)構(gòu)形成的直接經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。而且，有一定的回歸證據(jù)表明，各地的工業(yè)分散程度與地方分權(quán)是正向關(guān)聯(lián)在一起的。由此我們看到，與蘇聯(lián)模式的中央集權(quán)、工業(yè)集聚、地區(qū)專業(yè)化分工相對(duì)應(yīng)，中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸走向了地方分權(quán)、工業(yè)分散、地區(qū)自成體系的道路。

最后，我們考察了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期地方分權(quán)所帶來(lái)的長(zhǎng)期影響，發(fā)現(xiàn)地方分權(quán)對(duì)于20世紀(jì)90年代的地區(qū)工業(yè)發(fā)展有著顯著影響，而20世紀(jì)70年代形成的各地工業(yè)產(chǎn)值與20世紀(jì)80年代中期乃至于2010—2012年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著正向的關(guān)聯(lián)。這些證據(jù)表明，毛澤東時(shí)代的經(jīng)濟(jì)分權(quán)經(jīng)由地方工業(yè)的興起對(duì)改革開(kāi)放之后的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了持久而深遠(yuǎn)的影響，這也在一個(gè)側(cè)面論證了M型結(jié)構(gòu)對(duì)于中國(guó)市場(chǎng)化改革時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的極端重要性。

與前有文獻(xiàn)相比，本文的貢獻(xiàn)體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，本文利用各類資料構(gòu)造了從中央到省、市及縣多層級(jí)的分權(quán)指標(biāo)，過(guò)去的文獻(xiàn)幾乎只集中于描述中央與省的分權(quán)關(guān)系，而本文特別聚焦于省內(nèi)的分權(quán)指標(biāo)。第二，以往定義地方分權(quán)一般是從財(cái)政收入和財(cái)政支出的視角，本文進(jìn)一步區(qū)分了經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和公共服務(wù)支出，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重可以更好地區(qū)分不同政府層級(jí)間的經(jīng)濟(jì)分權(quán)程度。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方政府一方面承擔(dān)公共服務(wù)職能(如教育、醫(yī)療、民政)，一方面還承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職責(zé)，而后者使得中國(guó)從中央到地方更像是一個(gè)M型公司的組織架構(gòu)，這里沒(méi)有公共服務(wù)和公共財(cái)政的功能，只有投資、建設(shè)和生產(chǎn)功能，Qian and Xu (1993)關(guān)于中國(guó)的“M型結(jié)構(gòu)”的假說(shuō)也只有在這個(gè)維度上才是成立的。所以，如果我們混淆財(cái)政收入或支出中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)，實(shí)際上就混淆了地方政府作為公共服務(wù)者和作為國(guó)家的地方管理者這兩項(xiàng)迥然有別的功能。有意思的是，即使到了今天，對(duì)地方政府的這雙重功能的區(qū)分仍然是有重要意義的，它構(gòu)成了中國(guó)政府與世界上許多國(guó)家政府的一個(gè)根本性差異。第三，在構(gòu)建了多個(gè)地方分權(quán)指標(biāo)之后，我們實(shí)證考察了地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)對(duì)地方工業(yè)興起的短期和長(zhǎng)期影響，這是在文獻(xiàn)中首次基于數(shù)據(jù)分析提供了兩者的關(guān)聯(lián)。第四，我們?cè)诳疾斓胤椒謾?quán)的經(jīng)濟(jì)影響的時(shí)候，區(qū)分了對(duì)地方工業(yè)興起與地方工業(yè)地理和產(chǎn)業(yè)布局的雙重影響，關(guān)于地方分權(quán)與地方工業(yè)分散的關(guān)聯(lián)是現(xiàn)有文獻(xiàn)所忽略的維度。而我們認(rèn)為，這是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期地方分權(quán)的一個(gè)重要后果，也是M型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成的最重要的標(biāo)志，對(duì)改革開(kāi)放時(shí)期地區(qū)發(fā)展和地區(qū)差異產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的地方分權(quán)： 制度背景

1.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期地方分權(quán)的特征

中華人民共和國(guó)成立之初，中國(guó)采取“一邊倒”的戰(zhàn)略，全面模仿蘇聯(lián)模式，建立起眾多中央垂直管理部門，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，在經(jīng)濟(jì)上中國(guó)實(shí)行中央和地方分級(jí)管理的制度。特別是行政大區(qū)撤銷后，自1954年起中國(guó)對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、基本建設(shè)、交通運(yùn)輸、文教衛(wèi)生等事業(yè)，實(shí)行中央(各主管部)和地方(省、自治區(qū)、直轄市)分級(jí)管理，由此形成條塊結(jié)合的新格局。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系一直處于調(diào)整與變化之中。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中央和地方的權(quán)力分配關(guān)系主要包括4個(gè)維度：經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、基建審批、資金分配和物資供應(yīng)。按照分級(jí)管理的制度，國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的編制按中央和地方兩個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行。中央負(fù)責(zé)擬定一個(gè)初步的輪廓，確定一些控制數(shù)字，然后交給各部門、各省市編制自己的規(guī)劃，最后再由中央?yún)R總平衡。在省內(nèi)，各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)一步逐級(jí)分解，層層細(xì)化，經(jīng)省綜合平衡后，最終形成各級(jí)地方計(jì)劃。地方建設(shè)項(xiàng)目只有納入國(guó)家計(jì)劃，才可能獲得與之配套的財(cái)力、物力和人力。當(dāng)然除了在各類會(huì)議上“爭(zhēng)盤子”，地方也掌握一定的機(jī)動(dòng)財(cái)力和地方儲(chǔ)備物資。然而這些資源在多大程度上能夠由地方政府自由支配，取決于中央對(duì)地方的管控強(qiáng)度。因?yàn)榈胤郊幢憷米陨砹α颗d辦事業(yè)，也必須走審批程序。基本建設(shè)項(xiàng)目無(wú)論是否由地方自籌自建，都必須經(jīng)過(guò)上級(jí)審批才能動(dòng)工。在計(jì)劃體制下，審批權(quán)的歸屬至關(guān)重要。如果只下放財(cái)權(quán)，而審批權(quán)仍由中央各部掌握，那么地方政府仍然無(wú)法自行安排地方項(xiàng)目。因此改革開(kāi)放之前歷次重大的放權(quán)，往往是計(jì)劃管理權(quán)、財(cái)政管理權(quán)、物資分配權(quán)以及其他經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限同步下放給地方。正是放權(quán)與收權(quán)的這種同步配套特征使得我們后面的量化分析可以側(cè)重在財(cái)政收支的維度上，以央地財(cái)政收支維度的分權(quán)化程度去衡量一次放權(quán)的深度。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中央與地方的權(quán)力調(diào)整還有一個(gè)特征就是企業(yè)行政隸屬關(guān)系的大規(guī)模調(diào)整。企業(yè)隸屬關(guān)系變了，相應(yīng)地，計(jì)劃的上報(bào)下達(dá)，資金的上解下?lián)?，物資的集中分配，以及勞動(dòng)力的安排等都要隨之發(fā)生變化(周太和，1984，第138頁(yè))。以財(cái)政為例，行政隸屬的國(guó)營(yíng)企業(yè)所創(chuàng)造的利潤(rùn)是財(cái)政收入的重要來(lái)源，所以國(guó)營(yíng)企業(yè)行政隸屬關(guān)系的調(diào)整直接涉及中央和地方的財(cái)源再分配。同樣預(yù)算支出也基本按照行政隸屬關(guān)系來(lái)進(jìn)行劃分。這可以解釋為什么權(quán)力下放往往以大規(guī)模企業(yè)下放為開(kāi)端，而收權(quán)也是以一些重要企業(yè)的隸屬關(guān)系上收為特征。大批工業(yè)企業(yè)下放給地方以后，為了使地方能夠管理好企業(yè)，就必然要賦予地方其他方面的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，例如計(jì)劃管理權(quán)、投資項(xiàng)目審批權(quán)、財(cái)稅權(quán)、銀行管理權(quán)、物資管理權(quán)和勞動(dòng)管理權(quán)等。

1.2 地方分權(quán)與地方工業(yè)的興起：制度背景與過(guò)程

受蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)影響，中華人民共和國(guó)成立之初，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理強(qiáng)調(diào)中央各部委的垂直管理。到“一五”計(jì)劃末期，隨著內(nèi)外安全威脅基本消除，所有制改造基本完成，我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀運(yùn)行相對(duì)常態(tài)化的階段。中央高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)管理體制使得地方的機(jī)動(dòng)性過(guò)小，很難因地制宜地辦事。另外，中央各部直屬的企事業(yè)單位數(shù)量激增，分布范圍變廣，管理的難度空前增加。針對(duì)上述問(wèn)題，以毛澤東為代表的中央領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)始重新審視蘇聯(lián)模式在中國(guó)的適用性，尋求改革對(duì)策。1956年2月后，毛澤東用了兩個(gè)多月的時(shí)間先后聽(tīng)取了34個(gè)中央部委和省市領(lǐng)導(dǎo)的工作匯報(bào)。在針對(duì)上述匯報(bào)所做的題為《論十大關(guān)系》的講話中，毛澤東對(duì)蘇聯(lián)模式在中國(guó)運(yùn)行的弊端發(fā)表了若干意見(jiàn)。在中央和地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系問(wèn)題上，毛澤東指出，“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情……中央要注意發(fā)揮省市的積極性，省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性，都不能夠框得太死”；對(duì)于中央部委對(duì)地方工作垂直干預(yù)過(guò)多的問(wèn)題，毛澤東則批評(píng)稱，“如今幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦。立了一個(gè)部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委員會(huì)下命令，就同省、市的廳局聯(lián)成一線，天天給廳局下命令。這些命令雖然黨中央不知道，國(guó)務(wù)院不知道，但都說(shuō)是中央來(lái)的，給地方壓力很大。表報(bào)之多，鬧得泛濫成災(zāi)”[注]中共中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東文集》第7卷，人民出版社，1999年版，第31頁(yè)。?；诿珴蓶|關(guān)于中央和地方兩個(gè)積極性的重要觀點(diǎn)，國(guó)務(wù)院早在1956年就著手研究體制改革和分權(quán)問(wèn)題，并在1957年開(kāi)始了局部小規(guī)模的企業(yè)下放。最初的改革思路既強(qiáng)調(diào)適度分權(quán)，又強(qiáng)調(diào)綜合平衡，即在保證完成國(guó)家計(jì)劃任務(wù)的前提下，把一部分工業(yè)管理、商業(yè)管理和財(cái)政管理的權(quán)力下放給地方和企業(yè)[注]國(guó)務(wù)院在改革方案中提出，地方多得的財(cái)政收入三年累計(jì)一般不超過(guò)20億元；超產(chǎn)的統(tǒng)配和部管物資，原定的品種計(jì)劃不能改變，而且機(jī)械制造企業(yè)超產(chǎn)此類物資時(shí)需得到中央各有關(guān)機(jī)械工業(yè)部門的同意；地方調(diào)動(dòng)各主管工業(yè)部門管理范圍的干部，應(yīng)與該部門協(xié)商。。經(jīng)過(guò)兩年的醞釀，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)第一次以分權(quán)為核心的經(jīng)濟(jì)體制改革于1958年啟動(dòng)。然而受“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)影響，為使各地盡快地實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值超過(guò)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，盡快地建立各省、市、自治區(qū)獨(dú)立完整的工業(yè)體系，原本充分論證、精心規(guī)劃的改革方案很快演變?yōu)橐淮未颐?、失控的放?quán)運(yùn)動(dòng)。

中央決定除了一些主要的、特殊的以及“試驗(yàn)田”性質(zhì)的企業(yè)仍歸中央繼續(xù)管理以外，其余原則上一律下放，歸地方管理[注]參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于工業(yè)企業(yè)下放的幾項(xiàng)決定》，1958年4月11日。本文件收錄于國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)編：《中國(guó)工業(yè)五十年 新中國(guó)工業(yè)通鑒》(以下簡(jiǎn)稱為《中國(guó)工業(yè)五十年》)第3部，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第316頁(yè)。。到1958年底，中央各部所屬企業(yè)和事業(yè)單位，從1957年的9300個(gè)減少到1200個(gè)，下放88%。中央直屬企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值占整個(gè)工業(yè)總產(chǎn)值的比重，由1957年的39.7%下降到1958年的13.8%。在疾風(fēng)驟雨般的權(quán)力下放中，如此大規(guī)模的企業(yè)下放不到半個(gè)月就倉(cāng)促完成了，分權(quán)的限度也一再被突破。伴隨著大批中央企業(yè)下放到地方管理，地方政府在計(jì)劃管理、基建審批、預(yù)算管理、物資分配、勞動(dòng)管理和信貸審批等方面被授予了更大的權(quán)限。在計(jì)劃管理方面，根據(jù)毛澤東提出的“生產(chǎn)計(jì)劃兩本賬”的計(jì)劃方法[注]1958年1月，毛澤東在《工作方法六十條(草案)》中，提出了生產(chǎn)計(jì)劃兩本賬的計(jì)劃方法。本文收錄于中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第11冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年版，第36-37頁(yè)。，計(jì)劃程序改為“自下而上”地逐級(jí)編制。為了加快地方工業(yè)的發(fā)展，中央還決定放松基本建設(shè)項(xiàng)目的審批程序，放手讓地方負(fù)責(zé)審批工業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目。中央下?lián)芤徊糠仲Y金后，地方只要有錢，就可以興辦工廠，包括大型和限額以上項(xiàng)目[注]1958年4月，中央頒發(fā)《關(guān)于在發(fā)展中央工業(yè)和發(fā)展地方工業(yè)同時(shí)并舉的方針下有關(guān)協(xié)作和平衡的幾項(xiàng)規(guī)定》。本文收錄于中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室：《中共中央文件選集 1949年10月—1966年5月》第27冊(cè)，人民出版社，2013年版，第285頁(yè)。。在物資方面，即使是中央各部直屬企業(yè)、事業(yè)所屬的物資，一般也向所在省、市申請(qǐng)供應(yīng)，中央只管調(diào)入調(diào)出。在財(cái)政方面，1958年的財(cái)政體制由過(guò)去的“以支定收，一年一變”改為“以收定支，五年不變”，即收入項(xiàng)目和分成比例確定后，原則上五年不變，地方多收可以多支。這從根本上改變了中央與地方的財(cái)政關(guān)系。一是強(qiáng)化財(cái)政激勵(lì)，與過(guò)去先確定支出計(jì)劃再按支出劃給收入不同，現(xiàn)在財(cái)政指標(biāo)以地方發(fā)展水平為基準(zhǔn)；二是增強(qiáng)支出自主性，由于中央部委的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限大規(guī)模下放給地方和企業(yè)，地方真正獲得了自行安排支出的權(quán)力；三是提高承諾能力，中央的承諾期由一年延長(zhǎng)到五年，承諾可信度提高，有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性(周黎安，2017，第127頁(yè))。

然而受“大躍進(jìn)”影響，地方盲目擴(kuò)大基本建設(shè)投資，平調(diào)國(guó)營(yíng)企業(yè)的物資、設(shè)備，增加職工人數(shù)，導(dǎo)致原有生產(chǎn)協(xié)作關(guān)系被打破，國(guó)民經(jīng)濟(jì)陷入地區(qū)分割、宏觀失控的嚴(yán)重局面。諸多體制改革執(zhí)行不到一年就被迫廢止。雖然1958年的地方分權(quán)改革未取得預(yù)想的成效，但這是探索中國(guó)特色的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化路徑的開(kāi)始，為未來(lái)的地方分權(quán)改革提供了重要的實(shí)踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。首先，為了應(yīng)對(duì)企業(yè)下放和管理權(quán)限下放對(duì)既有生產(chǎn)秩序的沖擊，中央曾提出建立地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。毛澤東提出，“首先是協(xié)作區(qū)，然后是許多省，只要有條件，都要建立比較獨(dú)立的，但是情況不同的工業(yè)體系”[注]顧龍生編著：《毛澤東經(jīng)濟(jì)年譜》，中共中央黨校出版社，1993年版，第426頁(yè)。。由于省、區(qū)、市各自為政，跨省協(xié)作區(qū)難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。盡管如此，這一時(shí)期地方工業(yè)的興起為未來(lái)形成相對(duì)獨(dú)立的省區(qū)經(jīng)濟(jì)奠定了基礎(chǔ)，在一定程度上緩和了地方分權(quán)與中央計(jì)劃之間的矛盾。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架之下引入地方分權(quán)，必然導(dǎo)致地方政府尋求地方計(jì)劃的自我平衡，而經(jīng)常發(fā)生的投入品和消費(fèi)品的短缺又進(jìn)一步促使地方政府發(fā)展“自給自足”的生產(chǎn)體系。其次，1958年大規(guī)模的權(quán)力下放，從計(jì)劃?rùn)?quán)力、企業(yè)隸屬關(guān)系、財(cái)政分成到物資分配和投資審批，客觀上構(gòu)成一種制度實(shí)驗(yàn)，框定了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期地方分權(quán)所能實(shí)現(xiàn)的最大范圍和邊界。雖然遭遇了失敗，但其制度遺產(chǎn)卻不容忽略。此后的體制調(diào)整一直到改革開(kāi)放初期，每一次地方分權(quán)措施均可視為對(duì)1958年體制的某種程度的回歸和修正。

1958年的經(jīng)濟(jì)混亂直接導(dǎo)致權(quán)力的上收。在恢復(fù)調(diào)整時(shí)期，1958年的分權(quán)仍有一些遺產(chǎn)被保留下來(lái)。以企業(yè)管理為例，中央明確指示，重新調(diào)整工業(yè)企業(yè)隸屬關(guān)系，并不是把所有的工業(yè)企業(yè)都上收到中央，而是保持中央、中央局、省區(qū)市、?？h市管理企業(yè)的格局。依據(jù)每個(gè)層級(jí)的需求、物資調(diào)配能力和管理能力，將不同類型、不同規(guī)模的企業(yè)歸屬于不同的管理層級(jí)。就各級(jí)地方政府而言，省、區(qū)、市管理地方性的工業(yè)企業(yè)，專、縣、市管理公社工業(yè)、手工業(yè)和某些為農(nóng)業(yè)服務(wù)的或當(dāng)?shù)厣a(chǎn)當(dāng)?shù)劁N售的小型工業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械修配網(wǎng)和修理站[注]參見(jiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)編：《中國(guó)工業(yè)五十年》第4部，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第32頁(yè)。。依據(jù)中央精神，“大躍進(jìn)”時(shí)期出現(xiàn)的“小土群”企業(yè)被部分保留下來(lái)，創(chuàng)造了地方(特別是地縣和社隊(duì)基層)管理企業(yè)的“增量”。這對(duì)于滿足基層政府的切實(shí)經(jīng)濟(jì)需求、解決就業(yè)和建構(gòu)地方工業(yè)的基礎(chǔ)都有著不可小覷的意義。

調(diào)整時(shí)期由于認(rèn)真執(zhí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針，采取了一系列行之有效的改革措施，從1962年起經(jīng)濟(jì)形勢(shì)開(kāi)始好轉(zhuǎn)，但弊端也再次顯現(xiàn)。早在1963年10月和1964年1月，國(guó)務(wù)院就下發(fā)文件，分別在自籌資金安排小型建設(shè)項(xiàng)目[注]1963年10月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于適當(dāng)改變用自籌資金安排的基本建設(shè)審批權(quán)限的通知》，從生產(chǎn)建設(shè)的需要出發(fā)，將用自籌資金安排的小型建設(shè)項(xiàng)目，改為按隸屬關(guān)系分別由各省、區(qū)、市人民委員會(huì)和各部、委、國(guó)務(wù)院各直屬機(jī)構(gòu)自行審查批準(zhǔn)，報(bào)國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部備案。和地方財(cái)政收支范圍及調(diào)劑權(quán)限[注]1964年1月17日，國(guó)務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于1964年預(yù)算管理制度的幾項(xiàng)規(guī)定》，重新劃分了地方財(cái)政收支范圍。在收入方面，把地方收入、商業(yè)收入、工商統(tǒng)一稅、工商所得稅、各項(xiàng)地方稅、農(nóng)業(yè)稅、鹽稅和其他收入作為中央和地方的總額分成收入，并規(guī)定分成比例一年一定。在支出方面，把基本建設(shè)撥款以及因?yàn)樘卮蟮姆姥?、抗旱、救?zāi)而追加的經(jīng)費(fèi)，仍由中央專案撥款，其他各項(xiàng)支出都參與收入分成，并允許各省、區(qū)、市在收支總額的范圍內(nèi)，進(jìn)行項(xiàng)目之間的調(diào)劑。等方面，重新打開(kāi)向地方分權(quán)的口子。當(dāng)經(jīng)濟(jì)剛剛恢復(fù)不久，毛澤東就再次提出分權(quán)的想法。1964年5月，毛澤東在聽(tīng)取國(guó)家計(jì)委領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)第三個(gè)五年計(jì)劃設(shè)想時(shí)，明確提出了擴(kuò)大地方和企業(yè)的權(quán)限問(wèn)題。8月，他在一次文件批示中進(jìn)一步指出，“計(jì)劃工作方法，必須在今明兩年內(nèi)實(shí)行改變。如果不變，就只好取消現(xiàn)有計(jì)委，另立機(jī)構(gòu)[注]薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》下卷，中共黨史出版社，2008年版，第848頁(yè)。。”于是1965年中央出臺(tái)了一系列改革措施，旨在全面擴(kuò)大地方的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。在具體的分項(xiàng)指標(biāo)層面，此次分權(quán)出現(xiàn)了兩個(gè)核心變化：一是下放包括基建審批在內(nèi)的計(jì)劃管理權(quán)限，二是明確提出了地方工業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，并開(kāi)始在政策上進(jìn)行傾斜。

在計(jì)劃管理方面，規(guī)定國(guó)家在擬定計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，要給地方留有一定的機(jī)動(dòng)，由地方提出安排意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)平衡，再納入國(guó)家計(jì)劃。超計(jì)劃生產(chǎn)的產(chǎn)品，各個(gè)大區(qū)可以按照規(guī)定的比例提取一部分，用以解決本地區(qū)的需要。由此在計(jì)劃編制過(guò)程中國(guó)家對(duì)地方需求的重視程度提高了，資源的傾斜力度也自然加大了。在基建管理方面，1964年9月，中央把19個(gè)非工業(yè)部門(如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、商業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、體育、科技、供銷、城市建設(shè)等)的投資計(jì)劃交由地方安排，中央各部門不再下達(dá)建設(shè)項(xiàng)目和投資指標(biāo)。此舉意味著國(guó)家每年切出一塊交給地方統(tǒng)籌安排。1964年和1965年，每年留給地方來(lái)進(jìn)行安排的投資占國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資的20%(周太和，1984，第121頁(yè))。此外，對(duì)于地方工業(yè)建設(shè)，中央只負(fù)責(zé)安排大中型項(xiàng)目，小型項(xiàng)目由中央各有關(guān)部門會(huì)同有關(guān)地方具體安排，節(jié)約的資金歸地方調(diào)劑使用。地方用自籌資金進(jìn)行的小型基本建設(shè)則完全由省、區(qū)、市自行安排。此外，還適當(dāng)擴(kuò)大了地方的機(jī)動(dòng)財(cái)力和支出統(tǒng)籌權(quán)限[注]1965年恢復(fù)實(shí)行了總額分成加“小固定”。把屠宰稅、文化娛樂(lè)稅、車船使用牌照稅、牲畜交易稅、集市交易稅五種地方稅收入和地方商業(yè)收入、其他零星收入，均作為地方固定收入，一次合理核定，三年不變。此外，還規(guī)定地方的交通、商業(yè)、農(nóng)林水利、文教衛(wèi)生、市政建設(shè)等投資和行政開(kāi)支，都由地方統(tǒng)一安排，調(diào)劑使用，節(jié)余下來(lái)的錢歸地方。，提高了大區(qū)和省市的預(yù)備費(fèi)比例，并擴(kuò)大地方和部門的物資管理權(quán)，將“五小”企業(yè)[注]“五小”企業(yè)，指生產(chǎn)小農(nóng)機(jī)、小鋼鐵、小煤炭、小化肥和小水泥的企業(yè)。的產(chǎn)品基本上劃歸地方和部門掌握。

除了下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，在備戰(zhàn)的背景下，計(jì)劃部門還專門立項(xiàng)了地方工業(yè)建設(shè)。1965年余秋里向毛澤東的報(bào)告中，首次明確提出了要建設(shè)地方工業(yè)的問(wèn)題，并且給出了非常詳細(xì)的建設(shè)部署。以鋼鐵工業(yè)為例，由國(guó)家計(jì)委燃料局、重工業(yè)局等牽頭在國(guó)家層面規(guī)劃地方小鋼鐵廠的建設(shè)布局，并統(tǒng)一安排建設(shè)資金，解決煤鐵資源配置和鐵路運(yùn)輸?shù)葐?wèn)題。在中央的規(guī)劃下，當(dāng)時(shí)只有青海、寧夏、西藏還沒(méi)有地方的小鋼鐵廠，但青海、寧夏已安排建設(shè)冶金部直屬的西寧特殊鋼廠和石嘴山金屬制品廠[注]參考《地方小鋼鐵廠建設(shè)布局和煤鐵資源資料》，國(guó)家計(jì)委燃料局、重工業(yè)局1965年12月8日。本文件收錄于國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)編：《中國(guó)工業(yè)五十年》第4部，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第1617-1619頁(yè)以及第1591頁(yè)。。

在地方工業(yè)的問(wèn)題上，一方面中央通過(guò)整體規(guī)劃和資源傾斜(當(dāng)然中央也要對(duì)此進(jìn)行一定的控制)支持地方工業(yè)建設(shè)，另一方面通過(guò)開(kāi)啟地方工業(yè)建設(shè)的“增量”，以及在“增量”的職權(quán)劃分中向地方大幅度傾斜，來(lái)擴(kuò)大地方的權(quán)力，進(jìn)一步提高地方興辦各項(xiàng)事業(yè)的能力和主動(dòng)性。而且，伴隨著地方力量的增長(zhǎng)，1965年放下去的權(quán)力“文革”時(shí)期非但沒(méi)有收上來(lái)，在某些方面還發(fā)生了進(jìn)一步的權(quán)力下放。

1966年3月，毛澤東在杭州政治局?jǐn)U大會(huì)議上提出“虛君共和”的口號(hào)：“中央只管虛，只管方針政策，不管實(shí)，或少管點(diǎn)實(shí)。中央部門收上來(lái)的廠收多了。凡是收的都叫他們出中央，到地方上去，連人帶馬都出去”。由于1967—1968年處于“文革”最混亂的時(shí)期，毛澤東“分權(quán)”的主張被迫擱置。1969—1970年，局勢(shì)剛剛穩(wěn)定下來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整問(wèn)題就被提上議程。和1958年的放權(quán)思路類似，毛澤東首先抓的仍是大批中央企業(yè)的下放工作，要求各部于1970年將直屬企、事業(yè)單位絕大部分下放給地方管理。經(jīng)過(guò)1970年的下放，包括鞍山鋼鐵公司、大慶油田、長(zhǎng)春汽車制造廠等一批大型企業(yè)在內(nèi)的2400多個(gè)中央企事業(yè)單位，都轉(zhuǎn)歸各省、區(qū)、市管理，有的又層層下放到省以下地、縣級(jí)單位。中央各部所屬民用企業(yè)只留下700個(gè)左右，其中鐵道部340多個(gè)，水利部190多個(gè)，工業(yè)部門剩下的企業(yè)很少，第一機(jī)械工業(yè)部一個(gè)直屬企業(yè)也沒(méi)有了。這些保留的中央企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值在全民所有制工業(yè)總產(chǎn)值的比重只占到8%左右[注]中華人民共和國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員編：《中國(guó)工業(yè)五十年》第5部，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第70頁(yè)。。企業(yè)下放速度之快，規(guī)模之大都和1958年的首次分權(quán)頗為相似。但是這一次大規(guī)模分權(quán)汲取了1958年的教訓(xùn)，中央企業(yè)下放后，物資和計(jì)劃仍由中央主管部門代管，因此企業(yè)下放并沒(méi)有使工業(yè)生產(chǎn)陷入混亂。

按照毛澤東提出的打破“條條專政”的主張，第四個(gè)五年計(jì)劃在確定下放企業(yè)的同時(shí)，還明確指出要大力發(fā)展地方工業(yè)，實(shí)行財(cái)政、物資和基本建設(shè)投資的“大包干”，以擴(kuò)大地方的財(cái)權(quán)、物權(quán)和投資權(quán)。在財(cái)政管理方面，試行“定收定支，收支包干，保證上繳(或差額補(bǔ)貼)，結(jié)余留用”，雖然進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府的財(cái)權(quán)，鼓勵(lì)地方政府增收節(jié)支，但在執(zhí)行中卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的“苦樂(lè)不均”現(xiàn)象。中央一年后即作出部分修訂，規(guī)定超收超過(guò)一億元的，超收部分上交中央50%，然而仍無(wú)法改變地方政府“負(fù)盈不負(fù)虧”的局面，增加了中央財(cái)政平衡的困難。1974、1975年[注]1973年首先在華北、東北地區(qū)和江蘇省試行，1974、1975年再推廣至更多地區(qū)。又不得不再次將體制修改為“財(cái)政收入固定比例留成”的辦法，即財(cái)政收入按固定比例留成，超收另定比例分成，支出按指標(biāo)包干。收支脫鉤同樣造成“花錢在地方，平衡在中央”的尷尬局面。1976年起又改為“定收定支、收支掛鉤、總額分成、一年一定”的辦法。這一體制與過(guò)去的“總額分成”相比，區(qū)別在于地方收支范圍擴(kuò)大了，機(jī)動(dòng)財(cái)力不可逆轉(zhuǎn)地增加了[注]過(guò)去一個(gè)省的機(jī)動(dòng)財(cái)力，一般大省5000萬(wàn)元，小省只有2000萬(wàn)元。1976年按固定數(shù)額分給地方的機(jī)動(dòng)財(cái)力就達(dá)21億元，加上地方預(yù)備費(fèi)10.7億元，共計(jì)31.7億元(周太和，1984，第140頁(yè))。。在物資管理方面，同樣試行物資分配“大包干”，即在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃下，對(duì)部分重要物資實(shí)行“地區(qū)平衡，差額調(diào)撥，品種調(diào)劑，保證上繳”的辦法[注]1970年開(kāi)始，先后對(duì)水泥、煤炭、木材、鋼材、生鐵等12種重要物資在全國(guó)范圍內(nèi)或部分地區(qū)試行“地區(qū)平衡，差額調(diào)撥”的辦法。從1972年起，又在華北協(xié)作區(qū)和江蘇省進(jìn)行以地區(qū)為單位的物資包干試點(diǎn)。。在計(jì)劃制定方面，試行在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由下而上，上下結(jié)合，“塊塊”為主，“條塊”結(jié)合的計(jì)劃管理體制。在基建管理方面，試行基本建設(shè)投資大包干，即按照國(guó)家規(guī)定的建設(shè)任務(wù)，由地方負(fù)責(zé)包干建設(shè)。投資、設(shè)備、材料由地方統(tǒng)籌安排，調(diào)劑使用，結(jié)余歸地方。為了擴(kuò)大地方的投資權(quán)限，中央通過(guò)各種方式增加地方統(tǒng)籌的資金。首先，為了支持地方“五小”企業(yè)的發(fā)展，國(guó)家在1970年提出在今后的五年內(nèi)安排80億元專項(xiàng)資金，交給各省、區(qū)、市掌握使用。從1974年起，基本建設(shè)投資進(jìn)一步改按“四、三、三”的比例配置，即基建投資額中的40%由中央主管部門掌握使用，30%由中央主管部門與地方共同安排，其余30%由地方自行掌握(汪海波，1998，第465-473頁(yè))。

地方投資權(quán)的擴(kuò)大，促進(jìn)了我國(guó)地方小型工業(yè)繼1958年以來(lái)的又一次大發(fā)展。除了資金扶持，國(guó)家還規(guī)定了一系列優(yōu)惠政策，例如新建的縣辦“五小”企業(yè)，在二三年內(nèi)所得利潤(rùn)的60%可以留給縣；對(duì)于暫時(shí)虧損的“五小”企業(yè)，經(jīng)省、區(qū)、市批準(zhǔn)，可以由財(cái)政給予補(bǔ)貼，或者在一定時(shí)期內(nèi)減稅免稅；對(duì)資金確有困難的“五小”企業(yè)，銀行或信用社要給予貸款支持。此外，國(guó)家還要求老工業(yè)基地為地方工業(yè)的發(fā)展提供技術(shù)和設(shè)備[注]1970年，國(guó)務(wù)院決定上海市每年組織生產(chǎn)100套小化肥成套設(shè)備，支持全國(guó)小氮肥廠的建設(shè)，同時(shí)，各省、市的工業(yè)部門，以及各工業(yè)部門的大型骨干企業(yè)，也為地方工業(yè)生產(chǎn)了大量的設(shè)備；地方原有的工業(yè)企業(yè)，通過(guò)協(xié)作或互相支援的方式快速生產(chǎn)了地方工業(yè)所需的設(shè)備。，各部也要抽調(diào)技術(shù)力量幫助地方勘探開(kāi)發(fā)資源。同時(shí)國(guó)家還將各省、區(qū)、市建立的“小三線”軍事工業(yè)，劃歸各自管理，作為地方工業(yè)的一部分。20世紀(jì)70年代大放權(quán)以來(lái)，地方，特別是地、縣兩級(jí)行政部門對(duì)于發(fā)展“五小”工業(yè)也表現(xiàn)出巨大的熱情。在中央財(cái)政支持之外，地、縣兩級(jí)的投資也逐年增加。1970年地方財(cái)政預(yù)算外“五小”工業(yè)的投資只有100萬(wàn)元，到1973年增加到1.48 億元，1975年又增加到2.79億元[注]國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)編：《中國(guó)工業(yè)五十年》第5部，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第60頁(yè)。。如圖1所示，1971—1978年間，自籌和其他資金在基本建設(shè)投資中所占比重始終維持在16.5%到19.4%之間。

圖1 自籌和其他資金占基本建設(shè)投資的比重[注]數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)資料：1950—1985》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)司編，1987年版。

在各方力量的推動(dòng)下，地方小型工業(yè)迅速發(fā)展壯大，1970年當(dāng)年全國(guó)就有300個(gè)縣、市辦起了小鋼鐵廠。以機(jī)械工業(yè)為例，如圖2所示，地方機(jī)械工業(yè)產(chǎn)值占整個(gè)機(jī)械工業(yè)中的比重，由1969年不到50%穩(wěn)定增長(zhǎng)至1977年的64.2%。再如 “五小”工業(yè)中的鋼、原煤、水泥和化肥年產(chǎn)量到1975年已分別占全國(guó)總量的6.8%、37.1%、58.5%和69%[注]國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)編：《中國(guó)工業(yè)五十年》第5部，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第61頁(yè)。。

20世紀(jì)70年代的分權(quán)改革使得地方在投資審批、計(jì)劃制定、財(cái)政收支和物資分配等方面享有更大的自主權(quán)。自1958年以來(lái)經(jīng)過(guò)一次又一次的地方放權(quán)，地方小工業(yè)日益壯大，“塊塊”的力量不可逆轉(zhuǎn)地增加了。如圖3所示，1970—1978年分縣工業(yè)產(chǎn)值占全省的比重在全國(guó)范圍內(nèi)普遍地提升，但地區(qū)間出現(xiàn)了非常明顯的差異性。東三省、一些少數(shù)民族地區(qū)及偏遠(yuǎn)省份如青海、甘肅，縣級(jí)工業(yè)比重非常之低，而浙江、廣東、福建等省的地方工業(yè)比重則非常之高。這些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期地方工業(yè)比重高的地區(qū)大部分是20世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的區(qū)域，這兩者之間也許存在某種內(nèi)在的聯(lián)系，我們后面將通過(guò)回歸分析檢驗(yàn)這一猜想。

圖2 地方機(jī)械工業(yè)產(chǎn)值占整個(gè)機(jī)械工業(yè)的比重[注]數(shù)據(jù)來(lái)源：《機(jī)械工業(yè)歷史統(tǒng)計(jì)資料：1949—1984》，機(jī)械工業(yè)部統(tǒng)計(jì)信息司、綜合計(jì)劃司編，1985年版。

圖3 各省/自治區(qū)主要年份分縣工業(yè)產(chǎn)值在全省中所占比重[注]分縣工業(yè)產(chǎn)值來(lái)自縣志，分省工業(yè)產(chǎn)值來(lái)自《新中國(guó)60年統(tǒng)計(jì)資料匯編》(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司編，2010年版)。如果一個(gè)縣缺失個(gè)別重要年份的產(chǎn)值數(shù)據(jù)，我們用該縣臨近年份的產(chǎn)值，乘以在此期間的省工業(yè)增長(zhǎng)率進(jìn)行估算。

圖3 各省/自治區(qū)主要年份分縣工業(yè)產(chǎn)值在全省中所占比重(續(xù))

2 經(jīng)濟(jì)分權(quán)演化的特征事實(shí)

2.1 經(jīng)濟(jì)分權(quán)概念與度量指標(biāo)

關(guān)于中國(guó)地方分權(quán)的實(shí)證文獻(xiàn)主要側(cè)重研究中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的財(cái)政分權(quán)及其影響。我們關(guān)心的不僅是財(cái)政分權(quán)，還包括其他重要維度(如計(jì)劃、投資、物資分配)的地方分權(quán)。最重要的問(wèn)題是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，財(cái)政分權(quán)只是作為地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)的一部分而發(fā)揮作用，如果沒(méi)有計(jì)劃、投資和物資供應(yīng)體制的配合，中央和地方財(cái)政分成關(guān)系的變化并不代表地方財(cái)權(quán)和自主性的變化。所幸的是，如我們上一節(jié)制度背景描述所表明的那樣，每一次財(cái)政分權(quán)與地方分權(quán)的其他維度同步發(fā)生，這樣一來(lái)，財(cái)政分權(quán)作為經(jīng)濟(jì)分權(quán)同步變化的一部分，可以很好地刻畫央地關(guān)系從集權(quán)到分權(quán)的變化。又因?yàn)樗子诹炕?，因而可以成為衡量地方分?quán)程度的代理變量。

從概念上講，財(cái)政分權(quán)是指上級(jí)政府向下級(jí)政府下放一部分財(cái)政管理與決策權(quán)的過(guò)程[注]關(guān)于財(cái)政分權(quán)的定義與量度，參見(jiàn)陳碩和高琳(2012)?！，F(xiàn)有文獻(xiàn)通常采用地方財(cái)政收入留成比例(Jin et al., 2005)或財(cái)政支出比例(Zhang and Zou, 1998; Lin and Liu, 2000; Che et al., 2017)度量財(cái)政分權(quán)程度。地方財(cái)政收入留成比例反映地方政府面臨的事前的財(cái)政激勵(lì)。在地方政府享有充分的財(cái)政支出自主權(quán)的情況下，地方財(cái)政支出比例與地方留成收入比例所刻畫的財(cái)政分權(quán)應(yīng)該同方向變化，但是前者包含了中央的補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付的影響，它所代表的財(cái)政激勵(lì)強(qiáng)度因此變得更為模糊。例如對(duì)于主要依靠中央補(bǔ)貼或轉(zhuǎn)移支付的省份來(lái)說(shuō)，它們更高的財(cái)政支出比例其實(shí)不代表更高的事前財(cái)政激勵(lì)或財(cái)政自主權(quán)，甚至可能是相反，代表更弱的財(cái)政激勵(lì)(財(cái)政收入越少意味著中央的補(bǔ)貼越多，地方創(chuàng)收的激勵(lì)越低)。區(qū)分這一點(diǎn)非常重要，這直接涉及我們?nèi)绾螛?gòu)建不同財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)以及如何解釋其具體的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義。我們?cè)诤竺娴姆治鲞^(guò)程中，對(duì)于財(cái)政收入凈上解和凈補(bǔ)貼省份是區(qū)別對(duì)待的。

現(xiàn)有研究財(cái)政分權(quán)的文獻(xiàn)主要側(cè)重于中央和省級(jí)政府的財(cái)政分權(quán)。本文除了研究中央與省的財(cái)政分權(quán)，更重要的是延伸考察省級(jí)政府向?qū)^(qū)的分權(quán)以及專區(qū)對(duì)縣級(jí)政府的分權(quán)。省內(nèi)分權(quán)(地縣分權(quán))收入留成指標(biāo)刻畫的是地級(jí)(縣級(jí))政府收到的全額財(cái)政收入，在向上級(jí)繳納上解支出，或者從上級(jí)獲得補(bǔ)貼收入后收入的留成比例[注]對(duì)于缺失補(bǔ)助、上解信息的樣本，我們用當(dāng)年支出(不含上解支出)作為可用收入，計(jì)算收入留成指標(biāo)。。總支出指標(biāo)關(guān)注的是下級(jí)政府的總支出在上級(jí)政府的總支出中所占比重。具體而言，中央與省分權(quán)總支出指標(biāo)等于各省支出之和在全國(guó)總支出中所占比重；省內(nèi)分權(quán)總支出指標(biāo)等于各地市支出之和在省內(nèi)所占比重[注]在20世紀(jì)八九十年代編纂地方志時(shí)，某些地市已被撤并，我們無(wú)法獲取該地市的財(cái)政收支數(shù)據(jù)。對(duì)于這類地級(jí)行政單位，在計(jì)算省內(nèi)分權(quán)指標(biāo)時(shí)，我們用地市內(nèi)各縣之和作為該地市的代理變量。；地縣分權(quán)總支出指標(biāo)等于各縣支出之和在地市內(nèi)所占比重。以省內(nèi)分權(quán)為例，傳統(tǒng)的收入留成指標(biāo)和總支出指標(biāo)如下式：

傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)文獻(xiàn)所倚重的財(cái)政總支出指標(biāo)用于衡量計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)分權(quán)時(shí)存在一定的局限性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期地方政府具有兩個(gè)基本功能，一是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，二是提供轄區(qū)的公共服務(wù)(如教育、醫(yī)療和民政)。我們認(rèn)為，地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)主要涉及的是中央和地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域計(jì)劃、投資和物資供應(yīng)等維度的權(quán)力劃分，也就是涉及企業(yè)和產(chǎn)業(yè)方面的權(quán)力劃分，而與中央和地方在公共服務(wù)方面的事權(quán)劃分關(guān)系不大。尤其當(dāng)我們考察的重點(diǎn)是地方分權(quán)與地方工業(yè)的關(guān)系時(shí)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出而非公共服務(wù)支出更應(yīng)該成為我們研究的重點(diǎn)[注]當(dāng)然地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出與公共服務(wù)支出存在一定的關(guān)聯(lián)，比如地方政府有可能減少一定的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出支持地方公共服務(wù)的改善，或者反過(guò)來(lái)，通過(guò)擠出公共服務(wù)支出來(lái)增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。我們后面的分析會(huì)區(qū)分兩者，從而看到兩者之間的聯(lián)系。但是在概念上這是兩類性質(zhì)不同的支出內(nèi)容，區(qū)分它們是十分必要的。。更重要的一點(diǎn)是，財(cái)政分權(quán)的概念是從西方的公共財(cái)政文獻(xiàn)里借鑒過(guò)來(lái)的，它原來(lái)的含義(如美國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦主義)就是指聯(lián)邦與州政府在公共服務(wù)支出的分權(quán)如何影響州政府公共服務(wù)的供應(yīng)規(guī)模和質(zhì)量。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，雖然早期地方分權(quán)(如1958年)包含了公共服務(wù)事權(quán)的分配，但是1964年公共服務(wù)事權(quán)基本交給地方政府之后，公共服務(wù)方面的權(quán)力劃分就不再是地方分權(quán)涉及的主要內(nèi)容了，地方分權(quán)更多地轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面。所以我們討論的經(jīng)濟(jì)分權(quán)如同在一個(gè)大型的公司組織內(nèi)部如何分配公司總部與地區(qū)分公司之間的決策權(quán)限，而這正是U型組織與M型組織分析(Chandler, 1962; Qian and Xu, 1993)的制度場(chǎng)景。

因此，在構(gòu)建傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)之外，我們還提出了經(jīng)濟(jì)分權(quán)的概念。通過(guò)區(qū)分支出類型，識(shí)別各級(jí)地方政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財(cái)力，構(gòu)造經(jīng)濟(jì)支出指標(biāo)，以更準(zhǔn)確地度量經(jīng)濟(jì)分權(quán)水平。以省內(nèi)分權(quán)為例，我們將經(jīng)濟(jì)支出指標(biāo)定義為省內(nèi)各地市經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出之和占全省經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重。類似地，我們構(gòu)造了公共支出分權(quán)指標(biāo)作為對(duì)照。這里公共支出等于文教科衛(wèi)支出、撫恤救濟(jì)支出和行政公檢法支出三者之和。以省內(nèi)分權(quán)為例，分類支出指標(biāo)的定義如下式：

2.2 不同時(shí)期政府間經(jīng)濟(jì)分權(quán)的特征及其演變

我們從省、地、縣地方志中收集了各級(jí)政府在1955到1985年間的財(cái)政收支信息，數(shù)據(jù)共覆蓋28個(gè)省(含直轄市，不含港澳臺(tái)和西藏)、264個(gè)地(市)和2102個(gè)縣(市)。為統(tǒng)一口徑我們對(duì)數(shù)據(jù)做了必要的歸并處理，例如原始數(shù)據(jù)中財(cái)政支出分類標(biāo)準(zhǔn)不一，我們統(tǒng)一按性質(zhì)將其分為四大類：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、文教科衛(wèi)支出、撫恤救濟(jì)支出和行政公檢法支出。基于這些數(shù)據(jù)，我們將描述中央、省、地、縣四級(jí)政府間經(jīng)濟(jì)分權(quán)的特征事實(shí)，特別是從1958年第一次大規(guī)模權(quán)力下放開(kāi)始，中央和地方之間經(jīng)歷的幾次放權(quán)。我們首先考察四級(jí)政府收入分享和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出分擔(dān)情況，然后聚焦于省內(nèi)分權(quán)和地縣分權(quán)的幾類指標(biāo)，包括文獻(xiàn)中普遍采用的收入留成指標(biāo)以及新構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)分權(quán)指標(biāo)。

圖4和圖5分別描繪了1955—1985年間四級(jí)政府本級(jí)預(yù)算收入的分享比例和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的分擔(dān)比例，圖6刻畫了在此期間四級(jí)政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在本級(jí)支出中所占比例。因?yàn)闃颖灸甓鹊谋炯?jí)財(cái)政數(shù)據(jù)無(wú)法從地方志或其他統(tǒng)計(jì)資料中直接獲取，我們采取間接法進(jìn)行估算，以省為例，省本級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)等于全省財(cái)政數(shù)據(jù)減去所有地級(jí)區(qū)域的財(cái)政數(shù)據(jù)之和[注]對(duì)于缺失收支信息的地市，處理方法同前，由此可能導(dǎo)致高估省本級(jí)，低估地本級(jí)的偏誤。。從圖中可以看出，政府間權(quán)力劃分格局在跨年度之間變化很大，而且政府級(jí)別越高，留成收入用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比例越大。平均而言，第一次大規(guī)模放權(quán)至改革開(kāi)放，即1958—1978年間，中央、省、地、縣四級(jí)政府，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占本級(jí)當(dāng)年支出的比重分別為90.4%(中央支出不考慮國(guó)防費(fèi)和債務(wù)支出)、75%、70.8%、35.3%。如圖4和圖5所示，“一五計(jì)劃”時(shí)期，中國(guó)形成以“條條”為主的經(jīng)濟(jì)管理體制，財(cái)力高度集中于中央政府，地方政府直接組織的經(jīng)濟(jì)建設(shè)比例非常小，1957年省及以下地方政府經(jīng)濟(jì)支出占比僅為22.9%。1958年企業(yè)和財(cái)權(quán)“雙下放”，導(dǎo)致財(cái)政收入和財(cái)政支出特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的“雙猛增”，地方政府分得的財(cái)力及在全國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中所占份額一度突破60%。后來(lái)，受放權(quán)與收權(quán)影響，政府間權(quán)力劃分調(diào)整頻繁，但整體趨勢(shì)仍是走向分權(quán)。無(wú)論從收入分享的角度看，還是從事權(quán)劃分的角度看，20世紀(jì)60年代中后期以來(lái)，地方政府在發(fā)展建設(shè)中所扮演的角色越來(lái)越重要，具體體現(xiàn)為省及以下分成比例或分擔(dān)比例的持續(xù)提升。1965年地方政府的預(yù)算收入分享比例為37.4%，到1978年這一比例升至56%，其中省本級(jí)占30.4%、地本級(jí)占8.8%、縣級(jí)占16.8%。在此期間，省及以下地方政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例也經(jīng)歷了類似的變動(dòng)，由38.6%上升至57.6%。雖然在改革開(kāi)放以后的財(cái)政包干時(shí)期，地方占比略有下降，但始終維持在50%左右?？傮w而言，向地方放權(quán)的趨勢(shì)總體加強(qiáng)這一結(jié)論不僅適用于中央對(duì)地方，也適用于省對(duì)地市和地市對(duì)縣。

圖4 四級(jí)政府預(yù)算收入分成比例

圖5 四級(jí)政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出分擔(dān)比例

圖6 經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在本級(jí)支出中所占比重

我們將結(jié)合分權(quán)指標(biāo)具體分析省以下的政府間經(jīng)濟(jì)分權(quán)的情況。如前所述，在概念上，我們首先要考慮長(zhǎng)年“凈上解”與長(zhǎng)年“吃補(bǔ)貼”這兩類省份的復(fù)雜情況。中華人民共和國(guó)成立以后，部分省份將一定比例的財(cái)政收入上交給中央政府，例如江蘇省改革開(kāi)放前的上解比例在44%～74%之間浮動(dòng)，其上解支出占全國(guó)各省上解總額的比重平均為8%。而另一類省份，中央核定的預(yù)算收入小于預(yù)算支出，收支差額部分要靠中央財(cái)政補(bǔ)助，即長(zhǎng)期處于凈補(bǔ)貼狀態(tài)。以貴州省為例，從1958年到1976年，省財(cái)政收入收不抵支，主要靠中央財(cái)政補(bǔ)助來(lái)維持財(cái)政平衡。上解支出的年份少，金額也不大，上解總額[注]貴州省上解支出的主要內(nèi)容是：(1)財(cái)政收入按比例分成上解。1950至1987年，38年中有21年有上解任務(wù)；(2)財(cái)政收入超收按比例分成上解。全省超收入分成上解的年份不多，且數(shù)額也不大，僅在1951年、1955年、1956年、1977年和1978年這5年有超收上解支出；(3)上交國(guó)家基本建設(shè)投資結(jié)余;(4)上交地方國(guó)營(yíng)企業(yè)基本折舊基金；(5)烤煙、卷煙和白酒產(chǎn)品稅比上年增收部分按比例上解；(6)農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村返銷糧提價(jià)收入按比例上解等。參見(jiàn)《貴州省志 財(cái)政志》，第422頁(yè)。共計(jì)6.6億元，但補(bǔ)貼收入?yún)s每年都有，補(bǔ)貼總額共計(jì)51.9億元，是上解總額的7.85倍。凈補(bǔ)貼省份和凈上解省份的收入留成比例所代表的激勵(lì)機(jī)制不同。對(duì)凈上解省來(lái)說(shuō)，收入留成比例可以大致度量其財(cái)政激勵(lì)，該比例越高，激勵(lì)越強(qiáng)。凈上解省的留成收入與它創(chuàng)造的收入之間存在強(qiáng)相關(guān)關(guān)系。但由于存在預(yù)算“軟約束”問(wèn)題，對(duì)于凈補(bǔ)貼省而言，這一關(guān)系是否成立取決于補(bǔ)貼收入在多大程度上是由上級(jí)政府事前決定的。如果上級(jí)補(bǔ)貼是自由裁量的，且?guī)в懈笎?ài)主義色彩，那么更高的留成比例反而意味著更弱的創(chuàng)收激勵(lì)。盡管地方政府并不完全享有支出自主權(quán)，區(qū)分凈補(bǔ)貼和凈上解身份后，我們?nèi)钥梢栽谝欢ㄒ饬x上刻畫兩類省份(或地市)所面臨的財(cái)政激勵(lì)水平。我們用某一行政區(qū)在1955至1978年間是否有2/3年度上解支出大于補(bǔ)貼收入(即凈上解支出為正)，定義其凈上解或者凈補(bǔ)貼身份。

圖7 省內(nèi)分權(quán)和地縣分權(quán)的變化情況(收入留成指標(biāo))

圖8 省內(nèi)分權(quán)和地縣分權(quán)的變化情況(經(jīng)濟(jì)支出指標(biāo))

圖9 省內(nèi)分權(quán)和地縣分權(quán)的變化情況(經(jīng)濟(jì)支出指標(biāo)與公共支出指標(biāo))

圖7、圖8和圖9分別用收入留成指標(biāo)和分類支出指標(biāo)刻畫了省內(nèi)分權(quán)和地縣分權(quán)的演變。1958年中央向地方全面放權(quán)以后，政府間經(jīng)濟(jì)關(guān)系經(jīng)歷了多次權(quán)力的收放，但仍存在不可逆轉(zhuǎn)的分權(quán)化趨勢(shì)：從20世紀(jì)70年代初開(kāi)始，下級(jí)政府的收入留成比例就呈現(xiàn)穩(wěn)定的上升趨勢(shì)，且這一趨勢(shì)在凈補(bǔ)貼地區(qū)中更為顯著。就省內(nèi)分權(quán)而言，凈上解省份1978年的留成水平相較于1970年提高了16.2%，凈補(bǔ)貼省份則提高了24%。此外，我們還發(fā)現(xiàn)了一個(gè)更加驚人的事實(shí)：雖然在全國(guó)水平上，收權(quán)與放權(quán)更迭頻繁，但地—縣分權(quán)早在20世紀(jì)60年代中期就已經(jīng)啟動(dòng)，而且分權(quán)始終處于加速態(tài)勢(shì)，具體表現(xiàn)為地縣分權(quán)收入留成指標(biāo)的持續(xù)性上揚(yáng)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整后期(1964—1965年)至1978年，地市內(nèi)各縣留成比例提升幅度平均為34%。而且這一趨勢(shì)一直延續(xù)到了改革開(kāi)放后。與收入留成指標(biāo)相一致，經(jīng)濟(jì)分權(quán)指標(biāo)在20世紀(jì)60年代中后期特別是1970年以來(lái)，同樣呈現(xiàn)加速上升趨勢(shì)。不同的是，凈上解地區(qū)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)水平普遍高于凈補(bǔ)貼地區(qū)，盡管差距在日益縮小。此外，我們還發(fā)現(xiàn)公共支出在各級(jí)政府間的分配格局相對(duì)穩(wěn)定，以省內(nèi)分權(quán)為例，1955—1978年間經(jīng)濟(jì)分權(quán)的波動(dòng)幅度為13.1%，而公共分權(quán)則只有9.6%。公共支出(包括文教科衛(wèi)支出、撫恤救濟(jì)支出和行政公檢法支出)經(jīng)過(guò)層層分解、層層分包，基層政府作為最后的承包方承擔(dān)了絕大部分的公共服務(wù)職能。具體體現(xiàn)為地縣間的公共分權(quán)水平普遍比省內(nèi)公共分權(quán)水平高十個(gè)百分點(diǎn)。盡管下級(jí)政府背負(fù)著沉重的公共支出負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)分權(quán)的勢(shì)頭依然不減。無(wú)論以哪種指標(biāo)度量分權(quán)，我們都可以發(fā)現(xiàn)下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限日益擴(kuò)大。這些特征清楚地表明在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)就已啟動(dòng)了向地方分權(quán)的持續(xù)性進(jìn)程。

由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期發(fā)生了至少四次較大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)分權(quán)，一個(gè)值得考察的問(wèn)題是歷次分權(quán)之間的相關(guān)性。如果分權(quán)只是跨期隨機(jī)游走，即歷次分權(quán)不相關(guān)，那么這些分權(quán)改革就難以產(chǎn)生持久深遠(yuǎn)的影響。圖10和圖11描繪了不同時(shí)期的省內(nèi)分權(quán)水平，無(wú)論是以收入留成指標(biāo)度量分權(quán)，還是以更加精確的經(jīng)濟(jì)支出指標(biāo)度量分權(quán)，我們都能發(fā)現(xiàn)歷次分權(quán)存在強(qiáng)相關(guān)關(guān)系，至少在收入留成比例與經(jīng)濟(jì)分權(quán)比例上體現(xiàn)為高度相似的分權(quán)程度。在一定意義上講，20世紀(jì)80年代的財(cái)政包干體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“切塊”分管、層層“發(fā)包”的延續(xù)和深化(周黎安，2017)。

我們?cè)谥贫缺尘暗拿枋鲋刑岬剑?958年的分權(quán)為后續(xù)分權(quán)提供了重要的制度參照，本節(jié)利用數(shù)據(jù)進(jìn)一步印證了這個(gè)觀點(diǎn)。雖然1958年大規(guī)模權(quán)力下放以后，中央和地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系幾經(jīng)調(diào)整，但地方分權(quán)仍是主旋律。隨著每一次放權(quán)，地方管轄的企、事業(yè)單位都在增多，即使后來(lái)再收權(quán)，也沒(méi)有把之前下放或者新成立的企、事業(yè)單位全部收回。換言之，分權(quán)改革的成果沒(méi)有被后續(xù)的收權(quán)行為完全抵消，地方政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力不可逆轉(zhuǎn)地增加了，由此奠定中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“M型結(jié)構(gòu)”，即一個(gè)結(jié)構(gòu)和功能類似的多層次和多地區(qū)的管理結(jié)構(gòu)。中國(guó)即使在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下也維持了地方經(jīng)濟(jì)的相對(duì)獨(dú)立性，在看似高度集權(quán)的行政體制下保留了相當(dāng)程度的地方分權(quán)。這是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)突出特征。

圖10 歷次分權(quán)之間的相關(guān)關(guān)系： 省內(nèi)分權(quán)—收入留成指標(biāo)

圖11 歷次分權(quán)之間的相關(guān)關(guān)系：省內(nèi)分權(quán)—經(jīng)濟(jì)支出指標(biāo)[注]由于一方面在改革大規(guī)模推廣以前往往需要局部試點(diǎn)，另一方面當(dāng)年提出的改革方案常常下一年才會(huì)真正推行，而且某些改革措施適用于今后數(shù)年，加之各省響應(yīng)中央號(hào)召調(diào)整省內(nèi)政策的時(shí)點(diǎn)不完全相同，我們用分權(quán)指標(biāo)在以下時(shí)段的平均值代表幾次權(quán)力下放：1957—1959年，1964—1966年，1970—1973年，1976—1978年，1980—1983年(作為比較時(shí)段)。

3 經(jīng)濟(jì)分權(quán)對(duì)地方工業(yè)的影響

3.1 回歸模型與變量描述

我們將利用地區(qū)層面(省級(jí)和專區(qū)層面)的數(shù)據(jù)實(shí)證分析地方分權(quán)對(duì)地方工業(yè)興起的影響。這里地方工業(yè)的興起是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期地區(qū)層面的地方企業(yè)的進(jìn)入數(shù)量來(lái)衡量。20世紀(jì)50年代初期社會(huì)主義改造完成后，每年新成立的工業(yè)企業(yè)絕大多數(shù)都是國(guó)營(yíng)或集體企業(yè)，這些企業(yè)一旦建成投產(chǎn)，倒閉的情況比較少，尤其是國(guó)營(yíng)企業(yè)。在歷史上有過(guò)政府主導(dǎo)的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，但總體來(lái)說(shuō)數(shù)量占比很小。1955—1978年每年每個(gè)地區(qū)新成立的地方企業(yè)數(shù)我們無(wú)法直接獲得，只能尋找間接的度量指標(biāo)。我們的做法是基于1995年工業(yè)普查微觀數(shù)據(jù)，利用企業(yè)成立年份，倒推出歷年各省(自治區(qū))的企業(yè)進(jìn)入情況。這樣衡量的企業(yè)進(jìn)入數(shù)代表了所有在1995年仍然存活的企業(yè)，有一定的樣本選擇誤差，但基于兩個(gè)原因，它仍然是一個(gè)合理的近似：第一，如前所述，1995年之前中國(guó)尚未開(kāi)啟大規(guī)模國(guó)企改制，當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩仍然濃厚，國(guó)企的存活概率較高；第二，即使有一些企業(yè)在1995年之前消失了，這只會(huì)導(dǎo)致我們估計(jì)的效果是低估的情形，也就是說(shuō)，實(shí)際情況比我們回歸系數(shù)顯示的還要更大。

我們將企業(yè)按隸屬關(guān)系分為以下幾類：中央企業(yè)、省屬企業(yè)、地屬企業(yè)，縣屬企業(yè)和縣以下企業(yè)(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道企業(yè))。因?yàn)?995年工業(yè)普查數(shù)據(jù)的局限，我們只能側(cè)重考察縣級(jí)及以上全民所有制企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及以上集體企業(yè)[注]1995年工業(yè)普查丙類表(調(diào)查對(duì)象為村辦企業(yè)、城鎮(zhèn)合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、農(nóng)村合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)工業(yè)企業(yè)、城鎮(zhèn)個(gè)體工業(yè)、農(nóng)村個(gè)體工業(yè)和三資工業(yè)企業(yè))缺失企業(yè)成立年份，無(wú)法倒推出歷年企業(yè)進(jìn)入數(shù)目，由此可能導(dǎo)致低估地方工業(yè)特別是村辦企業(yè)進(jìn)入的偏誤。表1～表 7中的企業(yè)進(jìn)入，側(cè)重考察縣級(jí)及以上全民所有制企業(yè)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道及以上集體企業(yè)。表8和表9中的1995年工業(yè)產(chǎn)值，覆蓋范圍包括丙類表，即包含村辦工業(yè)。。結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制背景和描述性分析的結(jié)果，在考察分權(quán)的影響時(shí)，我們需要注意以下幾個(gè)因素的影響：首先，如前所述，財(cái)政分權(quán)對(duì)于凈補(bǔ)貼地區(qū)和凈上解地區(qū)的激勵(lì)機(jī)制不同。更高的留成比例對(duì)于凈上解地區(qū)而言代表更高的創(chuàng)收激勵(lì)。但這一點(diǎn)在凈補(bǔ)貼地區(qū)那里卻不一定成立。其次，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理體制一般不同于其他省區(qū)。一方面國(guó)家給予少數(shù)民族地區(qū)特殊照顧，例如更大的自主權(quán)，更高的預(yù)備費(fèi)比例及超收留成比例，專門撥付的民族地區(qū)補(bǔ)貼費(fèi)或額外提取的少數(shù)民族機(jī)動(dòng)金等等；另一方面少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)普遍比較落后，常年處于“收不抵支”的狀態(tài)。因此經(jīng)濟(jì)分權(quán)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的影響較為復(fù)雜。最后，區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也會(huì)對(duì)企業(yè)進(jìn)入行為產(chǎn)生影響?；A(chǔ)設(shè)施完備、工業(yè)基礎(chǔ)好的省份，往往是工業(yè)集聚地?；谏鲜隹紤]，本文的基準(zhǔn)回歸模型如下：

(5)

其中Deceni,t表示省內(nèi)分權(quán)水平，分別采用傳統(tǒng)的收入留成指標(biāo)、總支出指標(biāo)以及新提出的經(jīng)濟(jì)分權(quán)指標(biāo)三種方式度量。Submitteri表示是否為凈上解省份，若該省份上解大于或等于補(bǔ)貼的年份大于樣本年份總數(shù)的三分之二，則該變量取1，否則為零。Minorityi表示是否屬于少數(shù)民族自治區(qū)的虛擬變量[注]我國(guó)共五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)，分別是內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、新疆維吾爾族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)和青藏自治區(qū)。。lnGDPpci,t-1表示滯后一期的人均GDP，代表該省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且為了減輕樣本值波動(dòng)的影響，人均GDP已取自然對(duì)數(shù)。γt表示時(shí)間固定效應(yīng)，λi表示省固定效應(yīng)，εi,t表示誤差項(xiàng)。為解決誤差項(xiàng)的序列自相關(guān)問(wèn)題，我們將估計(jì)系數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚類到省層面?？紤]到北京、天津、上海和西藏的特殊性，我們?cè)诤竺娴幕貧w中刪除了這些樣本。在回歸之前，表1報(bào)告了各變量的描述性統(tǒng)計(jì)，其中包含了一些衡量工業(yè)分散程度的變量和代表地區(qū)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變量，如Hoover指數(shù)、2012年燈光亮度和人均GDP水平(后面的分析會(huì)用上這些變量)。為避免結(jié)果被異常值驅(qū)動(dòng)，我們對(duì)各分權(quán)指標(biāo)做了5%縮尾處理，即將最高和最低5%的觀測(cè)值賦予5%和95%分位點(diǎn)的數(shù)值。需要說(shuō)明的是，是否使用縮尾法以及縮尾分位數(shù)的選擇并不影響我們估計(jì)的基本結(jié)果。

表1 各變量的描述性統(tǒng)計(jì)

續(xù)表

續(xù)表

數(shù)據(jù)來(lái)源： 改革開(kāi)放以前的數(shù)據(jù)主要來(lái)自縣志。改革開(kāi)放以后的數(shù)據(jù)來(lái)自1985年和1995年工業(yè)普查、1990年人口普查、《中國(guó)縣市社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《新中國(guó)六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》、DMSP/OLS衛(wèi)星燈光數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)GIS數(shù)據(jù)和各省統(tǒng)計(jì)年鑒。

3.2 經(jīng)濟(jì)分權(quán)與企業(yè)進(jìn)入

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，企業(yè)(絕大部分是國(guó)營(yíng)企業(yè))的利潤(rùn)和收入依據(jù)行政隸屬關(guān)系進(jìn)行分配，即地(縣)屬企業(yè)收益歸地(縣)級(jí)政府掌握。由此出發(fā)，合理的猜想是經(jīng)濟(jì)分權(quán)水平越高，隸屬于下級(jí)政府(權(quán)力的下放對(duì)象)的地方性企業(yè)進(jìn)入越多。表2、表3和表4分別匯報(bào)了三種省內(nèi)分權(quán)指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。每張表格前三列的被解釋變量是不同類別的省屬以下企業(yè)進(jìn)入，最后兩列的被解釋變量是省屬企業(yè)進(jìn)入和中央企業(yè)進(jìn)入。在所有回歸中，我們均同時(shí)放入了省內(nèi)分權(quán)指標(biāo)、省內(nèi)分權(quán)指標(biāo)與凈上解省份的交互項(xiàng)以及與少數(shù)民族的交互項(xiàng)，在這種情況下，省內(nèi)分權(quán)指標(biāo)的系數(shù)刻畫的就是經(jīng)濟(jì)分權(quán)對(duì)非凈上解且非少數(shù)民族的省份(如貴州省)企業(yè)進(jìn)入的影響。

綜合表2～表4，我們可以看到一些非常一致的結(jié)果。首先，無(wú)論用哪種經(jīng)濟(jì)分權(quán)指標(biāo)，如果只看省屬以下企業(yè)的進(jìn)入，省內(nèi)分權(quán)指標(biāo)自身的系數(shù)絕大多數(shù)情況為負(fù)，其中表3(使用收入留成比例衡量地方分權(quán)程度)在統(tǒng)計(jì)上顯著，其他情況均不顯著。這說(shuō)明對(duì)于那些凈補(bǔ)貼的非少數(shù)民族省份來(lái)說(shuō)，不管用收入留成還是總支出指標(biāo)，其省內(nèi)分權(quán)水平越高，并沒(méi)有帶來(lái)越多的省屬以下企業(yè)的進(jìn)入，甚至還可能降低其進(jìn)入數(shù)量。這如同我們前面分析所表明的那樣，對(duì)于凈補(bǔ)貼省份，收入留成比例或支出比例越高其實(shí)代表了上級(jí)政府的補(bǔ)貼越高，而這可能形成預(yù)算軟約束的情況，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)分權(quán)的激勵(lì)效應(yīng)不明顯，甚至為負(fù)向激勵(lì)。對(duì)于少數(shù)民族省份來(lái)說(shuō)，省內(nèi)分權(quán)對(duì)省屬以下企業(yè)進(jìn)入的影響為正，但大部分情況在統(tǒng)計(jì)上不顯著，只有少數(shù)情況(如表3對(duì)于縣屬及以下和地屬及以下企業(yè)進(jìn)入的影響)顯著為正。

注： 括號(hào)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚集在省級(jí)水平。所有的回歸均控制了省固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)。***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

表3 分權(quán)對(duì)地方工業(yè)進(jìn)入的影響： 省內(nèi)分權(quán)(收入留成指標(biāo))

續(xù)表

注： 括號(hào)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚集在省級(jí)水平。所有的回歸均控制了省固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)。***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

表4 分權(quán)對(duì)地方工業(yè)進(jìn)入的影響： 省內(nèi)分權(quán)(總支出指標(biāo))

注： 括號(hào)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚集在省級(jí)水平。所有的回歸均控制了省固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)。***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

其次，當(dāng)我們考察省屬以下企業(yè)進(jìn)入時(shí)，在所有回歸中省內(nèi)分權(quán)與省份是否凈上解的交互項(xiàng)的系數(shù)均顯著為正，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)分權(quán)的正向效應(yīng)主要存在于凈上解省份。這與我們的預(yù)期一致，因?yàn)橹挥袃羯辖馐》?，收入留成或總支出指?biāo)越高才意味著地方創(chuàng)收越高，留給地方的收入或可以支出的比例越多，這才可能激勵(lì)地方想辦法通過(guò)創(chuàng)立更多自己能夠支配的企業(yè)去創(chuàng)造更多的利稅收入的基數(shù)。表2第(1)列顯示，上解省份經(jīng)濟(jì)分權(quán)指標(biāo)每增加1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)誤，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道企業(yè)進(jìn)入增加50.1家，占到省內(nèi)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道企業(yè)進(jìn)入數(shù)均值的60.5%，說(shuō)明這一效果不僅在統(tǒng)計(jì)意義上顯著，而且在經(jīng)濟(jì)意義上也是可觀的。

最后，在三個(gè)表格的結(jié)果中，省內(nèi)分權(quán)的權(quán)力的下放對(duì)象是地縣，因而在第(1)～(3)列均發(fā)現(xiàn)了顯著的正向效應(yīng)。而在第(4)、(5)兩列，省內(nèi)分權(quán)對(duì)省屬企業(yè)和中央企業(yè)進(jìn)入均沒(méi)有影響。這個(gè)結(jié)果也與我們的理論預(yù)期相一致，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限由省下放給下級(jí)政府有助于提高下級(jí)政府發(fā)展地方工業(yè)的能力和積極性，但不直接影響省屬企業(yè)或中央企業(yè)的進(jìn)入。第(4)、(5)兩列可視為經(jīng)濟(jì)分權(quán)激勵(lì)機(jī)制的證偽性檢驗(yàn)(falsification test)，從而進(jìn)一步印證了我們的猜想。此外，人均GDP對(duì)企業(yè)進(jìn)入的影響符合直覺(jué)，越富裕的省份，地方性工業(yè)企業(yè)進(jìn)入越多。

作為另外一個(gè)證偽性檢驗(yàn)，我們還考察了省內(nèi)分權(quán)公共支出指標(biāo)對(duì)企業(yè)進(jìn)入的影響，回歸結(jié)果在表5中匯報(bào)。如第(1)～(3)列所示，省將更多的公共支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府，并不會(huì)引起地、縣屬地方企業(yè)的進(jìn)入。結(jié)合表2和表4，我們發(fā)現(xiàn)只有當(dāng)下級(jí)政府享有更大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限(具體體現(xiàn)為更高的經(jīng)濟(jì)支出省內(nèi)分權(quán)水平)，省以下地方工業(yè)的進(jìn)入效應(yīng)才最為明顯。否則，即便省以下政府公共支出規(guī)模擴(kuò)大了，下級(jí)政府也無(wú)法投資建廠。另外，不同于之前的結(jié)果，表5第(4)列省內(nèi)分權(quán)公共支出指標(biāo)的系數(shù)為正，且顯著性水平為5%。一個(gè)可能的解釋是，對(duì)于凈補(bǔ)貼省份而言，省將公共支出發(fā)包給下級(jí)政府，省本級(jí)的負(fù)擔(dān)減輕了，可用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資源隨之增加，于是我們看到省屬企業(yè)進(jìn)入數(shù)量顯著提升。同為地方支出下移，表2和表5所體現(xiàn)的激勵(lì)機(jī)制存在很大的差異，這再次印證了細(xì)化支出分權(quán)指標(biāo)的必要性。

表5 分權(quán)對(duì)地方工業(yè)進(jìn)入的影響： 省內(nèi)分權(quán)(公共支出指標(biāo))

注： 括號(hào)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚集在省級(jí)水平。所有的回歸均控制了省固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)。***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

此外，通過(guò)前面的論述，我們發(fā)現(xiàn)歷次經(jīng)濟(jì)分權(quán)中，權(quán)力下放的對(duì)象不完全相同。早期的分權(quán)更多地發(fā)生在中央和省之間。地方小工業(yè)興起以后，地級(jí)和縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力日益增強(qiáng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)后期，經(jīng)濟(jì)權(quán)力由省進(jìn)一步下放到地級(jí)乃至于縣級(jí)。同時(shí)企業(yè)管理領(lǐng)域也出現(xiàn)了企業(yè)層層下放現(xiàn)象。為此，我們?cè)诨貧w中引入啞變量Wavem，進(jìn)一步區(qū)分地方分權(quán)浪潮的不同影響，其中Wave1-Wave4，分別表示四次放權(quán)高峰(1958年，1964—1965年，1970—1971年和1976—1978年)?；貧w模型如下式：

(6)

表6第(1)～(3)列匯報(bào)了省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)對(duì)省內(nèi)地方工業(yè)企業(yè)進(jìn)入的影響。結(jié)果顯示，歷次經(jīng)濟(jì)分權(quán)均可在不同程度上對(duì)地方工業(yè)進(jìn)入起到催化作用。然而發(fā)生在20世紀(jì)70年代的兩次分權(quán)，其影響更大，在統(tǒng)計(jì)上也更顯著。以第(3)列為例，對(duì)凈上解省份而言，自1958年第一次體制大放權(quán)起，經(jīng)濟(jì)分權(quán)開(kāi)始產(chǎn)生正面效果，地區(qū)屬、縣屬以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道企業(yè)進(jìn)入數(shù)量顯著增加，并在后兩輪分權(quán)達(dá)到了峰值。第(4)列和第(5)列分別用傳統(tǒng)的收入留成指標(biāo)和財(cái)政總支出指標(biāo)作穩(wěn)健性檢驗(yàn)，進(jìn)一步印證了我們的猜想。如前所述，雖然收權(quán)與放權(quán)更迭頻繁，但早期分權(quán)的成果仍在地方工業(yè)的崛起中固定下來(lái)了。而且后期的分權(quán)往往更強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)地方工業(yè)的“增量”，并在“增量”中進(jìn)一步放權(quán)。這可以在一定程度上解釋為什么權(quán)力下放在中央與省、省與地、地與縣之間并不是同步的。在20世紀(jì)50年代末20世紀(jì)60年代初，地方工業(yè)雖初具雛形但仍較為弱小。地縣兩級(jí)政府尚不具備發(fā)展基礎(chǔ)工業(yè)的能力，諸多重要物資必須依靠中央專業(yè)部門統(tǒng)一供應(yīng)。20世紀(jì)60年代中期以后，工業(yè)生產(chǎn)能力由少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散到更廣闊的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。下級(jí)政府組織生產(chǎn)的能力明顯提高，發(fā)展意愿也顯著增強(qiáng)了，加之政治上的考慮，權(quán)力由省更多地向地市傾斜，地市又進(jìn)一步向縣傾斜。在地縣分權(quán)對(duì)企業(yè)進(jìn)入的回歸中，我們同樣發(fā)現(xiàn)分權(quán)僅在后兩輪有一些結(jié)果，而在前兩輪的正向效應(yīng)微乎其微[注]限于篇幅，結(jié)果沒(méi)有在文中報(bào)告。。地方權(quán)力日益擴(kuò)張和地方工業(yè)發(fā)展壯大，二者互為表里，由此奠定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期工業(yè)的基本格局。

表6 分權(quán)對(duì)地方工業(yè)進(jìn)入的影響： 不同分權(quán)浪潮的影響

續(xù)表

注： 括號(hào)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚集在省級(jí)水平。所有的回歸均控制了省固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)。***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

3.3 經(jīng)濟(jì)分權(quán)與工業(yè)分散

在上一節(jié)我們論述了經(jīng)濟(jì)分權(quán)對(duì)企業(yè)進(jìn)入的影響，接下來(lái)我們將進(jìn)一步解析工業(yè)的發(fā)展路徑。與蘇聯(lián)工業(yè)高度集中于特定地區(qū)、特定行業(yè)相反，中國(guó)的工業(yè)是逐步走向分散的。毛澤東早在1958年就提出大力發(fā)展地方工業(yè)，建立獨(dú)立的省區(qū)經(jīng)濟(jì)。1964—1965年在備戰(zhàn)的背景下，國(guó)家計(jì)委更加注重地方工業(yè)的自給自足，從國(guó)家層面規(guī)劃地方工業(yè)“大分散，小集中”的建設(shè)布局，下放管理權(quán)限的同時(shí)加大資源傾斜力度。1970年以后，地方“五小”工業(yè)更是遍地開(kāi)花，各省基本上都具備生產(chǎn)小鋼鐵、小煤炭、小水泥、小機(jī)械和小化肥的能力。據(jù)此，我們提出猜想，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期經(jīng)濟(jì)分權(quán)不僅影響了地方工業(yè)進(jìn)入，而且塑造了工業(yè)上的分散格局。

研究地區(qū)專業(yè)化的文獻(xiàn)經(jīng)常使用Hoover指數(shù)刻畫地理上的產(chǎn)業(yè)分散現(xiàn)象(Kim, 1995; Amiti, 1998)。Hoover指數(shù)的計(jì)算方法如下：

(7)

Hoover指數(shù)通過(guò)對(duì)比產(chǎn)業(yè)分布與人口分布的差異[注]我們還基于各縣地理面積計(jì)算了Hoover指數(shù)，該指數(shù)的變化趨勢(shì)與正文中基于人口計(jì)算的Hoover指數(shù)基本相同。特別是1965—1978年間，Hoover指數(shù)持續(xù)下降。限于篇幅，在此沒(méi)有報(bào)告。，刻畫工業(yè)的集中程度。其取值范圍是[0,100]，指數(shù)越大表明工業(yè)分布越集中，反之則更為分散。根據(jù)式(7)，我們利用縣級(jí)層面的工業(yè)產(chǎn)值和人口數(shù)據(jù)[注]數(shù)據(jù)來(lái)源于縣志，改革開(kāi)放以前工業(yè)總產(chǎn)值主要覆蓋1952年、1957年、1962年、1965年、1970年、1975年和1978年。計(jì)算了Hoover指數(shù)。從圖12中可以看出，1952年工業(yè)高度集中于少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，1957年集中度雖略有下將，但調(diào)整時(shí)期權(quán)力收緊，工業(yè)的集中程度很快就恢復(fù)到1952年的水平。在后幾輪權(quán)力下放中，隨著地方工業(yè)的發(fā)展壯大，工業(yè)布局持續(xù)性地走向分散。Hoover指數(shù)由1965年的42.5持續(xù)下降到1978年的35.3，下降幅度高達(dá)17%。

(8)

Krugman專業(yè)化指數(shù)的取值范圍是[0,2]。當(dāng)?shù)趇個(gè)省與其他省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相同時(shí)取0，相反則取2。該指數(shù)越大，表明該地區(qū)的專業(yè)化程度越高，反之則表明產(chǎn)業(yè)分散程度越高。從圖13中可以看出，地區(qū)專業(yè)化程度跨年之間波動(dòng)較大。1958年第一次分權(quán)，Krugman專業(yè)化指數(shù)下降到0.66，隨后又反彈到0.84。與Hoover指數(shù)的變動(dòng)類似，1964年以后，除了“文革”最混亂的兩年，Krugman專業(yè)化指數(shù)基本上處于波動(dòng)下行態(tài)勢(shì)。

圖12 Hoover 指數(shù)

圖13 Krugman專業(yè)化指數(shù)

表7 分權(quán)對(duì)工業(yè)分散的影響： 省內(nèi)分權(quán)(經(jīng)濟(jì)支出指標(biāo))

續(xù)表

注： 括號(hào)中為穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤。所有的回歸均控制了年份固定效應(yīng)。***、**、* 分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

最后，當(dāng)我們考察凈補(bǔ)貼省份的工業(yè)集中度時(shí)，結(jié)果變得更為復(fù)雜。凈補(bǔ)貼省份，原本工業(yè)落后，受“三線”建設(shè)影響，新建成的工業(yè)企業(yè)只能是比較集中的。從地理上看，新建企業(yè)要么集中于少數(shù)相對(duì)發(fā)達(dá)或者資源稟賦好的地區(qū)，比如青海西寧特殊鋼廠和寧夏賀蘭山煤炭基地；要么本著“大分散、小集中”的原則，集中于“靠山”“隱蔽”的地方，比如貴州云馬飛機(jī)制造廠、雙陽(yáng)飛機(jī)制造廠和黎陽(yáng)航空發(fā)動(dòng)機(jī)制造廠等。所以在凈補(bǔ)貼省份，經(jīng)濟(jì)分權(quán)對(duì)Hoover指數(shù)的總體影響是正的；進(jìn)一步考察不同的分權(quán)浪潮之后，在“三線”建設(shè)高峰年，Hoover指數(shù)有所提高(見(jiàn)表7第(1)列和第(4)列)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，“三線”建設(shè)主要發(fā)展的是重工業(yè)特別是國(guó)防工業(yè)，因而會(huì)導(dǎo)致凈補(bǔ)貼省份省內(nèi)產(chǎn)業(yè)集中度提高(即Herfindahl指數(shù)提高，見(jiàn)表7第(3)列和第(6)列)。但如果進(jìn)行橫向比較，由于新建成的企業(yè)主要集中于某幾類特定產(chǎn)業(yè)，因此，相對(duì)而言，凈補(bǔ)貼省份的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)反而是比較趨同的(即Krugman專業(yè)化指數(shù)下降，見(jiàn)表7第(2)列和第(5)列)。

綜合上面的實(shí)證發(fā)現(xiàn)，我們可以形成一個(gè)總體判斷：如果說(shuō)蘇聯(lián)模式的主要特征是中央(部委)集權(quán)、以大型企業(yè)為主的工業(yè)集聚和地區(qū)專業(yè)化分工，那么中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式就形成了極為鮮明的對(duì)比，它歷經(jīng)多次體制調(diào)整之后逐漸走向了地方分權(quán)、以中小企業(yè)為主的工業(yè)分散以及地區(qū)工業(yè)內(nèi)部自成體系，最終形成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的M型結(jié)構(gòu)。

4 經(jīng)濟(jì)分權(quán)的長(zhǎng)期影響

迄今為止，我們主要分析了經(jīng)濟(jì)分權(quán)對(duì)于地方工業(yè)興起的短期影響。接下來(lái)，我們將考察經(jīng)濟(jì)分權(quán)的長(zhǎng)期影響。表8.A報(bào)告的是以1995年地方工業(yè)產(chǎn)值為因變量的結(jié)果，表8.B則以2012年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為被解釋變量。估計(jì)結(jié)果顯示，計(jì)劃時(shí)期的經(jīng)濟(jì)分權(quán)不僅能夠促進(jìn)當(dāng)期企業(yè)進(jìn)入，而且其正向效果可以一直延續(xù)到改革開(kāi)放以后。與上一節(jié)短期影響的結(jié)果非常相似，我們看到在表8.A第(1)～(4)列(被解釋變量為不同層級(jí)的省以下地方工業(yè)產(chǎn)值)，省內(nèi)分權(quán)改革前平均水平與省份是否凈上解的交互項(xiàng)的系數(shù)顯著為正，而分權(quán)指標(biāo)自身的系數(shù)在絕大多數(shù)情況下為負(fù)且除第(3)列外均不顯著；與此同時(shí)，第(5)列(被解釋變量為省屬企業(yè)產(chǎn)值)的系數(shù)無(wú)論是分權(quán)指標(biāo)自身還是其與凈上解省份的交互項(xiàng)，系數(shù)均不顯著。這說(shuō)明改革前的經(jīng)濟(jì)分權(quán)對(duì)凈上解省份具有長(zhǎng)期的正面影響，而且該影響僅存在于省以下地方工業(yè)。這個(gè)結(jié)果與我們的故事高度契合。此外，在表8.B中，我們進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)改革前經(jīng)濟(jì)分權(quán)的影響甚至可以延續(xù)到2012年，而且估計(jì)的結(jié)果與本文之前所陳述的邏輯是一致的。我們發(fā)現(xiàn)改革前經(jīng)濟(jì)分權(quán)在絕大多數(shù)情況下對(duì)凈補(bǔ)貼省份不存在顯著影響，只有少數(shù)情況(如第(5)列對(duì)于出口交貨值的影響)顯著為負(fù)。對(duì)于凈上解省份來(lái)說(shuō)，1955—1978年省內(nèi)分權(quán)均值每提高一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)誤(約占均值的41.4%)，2012年GDP提高40.1%，工業(yè)GDP提高43.2%，人均GDP提高10.6%，工業(yè)銷售產(chǎn)值提高51.7%，出口交貨值更是提高了99%。這些結(jié)果不僅在1%的水平上顯著，而且其經(jīng)濟(jì)意義同樣不容小覷。

為何改革開(kāi)放前經(jīng)濟(jì)分權(quán)能夠產(chǎn)生如此持久深遠(yuǎn)的影響？接下來(lái)，我們主要分析20世紀(jì)70年代地方工業(yè)(特別是縣及以下企業(yè))對(duì)20世紀(jì)80年代中期、20世紀(jì)90年代中期乃至于2010—2012年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。由于經(jīng)濟(jì)分權(quán)在短期帶來(lái)了地方小型工業(yè)的進(jìn)入，必然會(huì)為當(dāng)?shù)厝蘸蟮陌l(fā)展奠定重要的工業(yè)基礎(chǔ)，進(jìn)而產(chǎn)生持續(xù)的積極影響。基于上述考慮，我們利用1970—1978年縣及以下(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道)企業(yè)進(jìn)入數(shù)目以及由此形成的1978年人均工業(yè)產(chǎn)值作為地方工業(yè)發(fā)展的代理變量，在控制文盲率、農(nóng)業(yè)人口比例、地理因素以及省固定效應(yīng)的基礎(chǔ)上，檢驗(yàn)改革前地方工業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期影響?；貧w結(jié)果匯報(bào)在表9和表10中。

表8 經(jīng)濟(jì)分權(quán)的長(zhǎng)期影響： 改革開(kāi)放前省內(nèi)分權(quán)平均水平(經(jīng)濟(jì)支出指標(biāo))

注： 括號(hào)中為穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤。所有的回歸均包含常數(shù)項(xiàng)。***、**、* 分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

表9 經(jīng)濟(jì)分權(quán)的長(zhǎng)期影響： 20世紀(jì)70年代的工業(yè)基礎(chǔ)與20世紀(jì)80年代、20世紀(jì)

續(xù)表

注： 括號(hào)中為穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤。所有的回歸均控制了省固定效應(yīng)、縣行政區(qū)劃面積及坡度。所有的回歸均包含常數(shù)項(xiàng)。***、**、* 分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

表10 經(jīng)濟(jì)分權(quán)的長(zhǎng)期影響： 20世紀(jì)70年代的工業(yè)基礎(chǔ)與近年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展

續(xù)表

注： 括號(hào)中為穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤。所有的回歸均控制了省固定效應(yīng)、縣行政區(qū)劃面積及坡度。所有的回歸均包含常數(shù)項(xiàng)。***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

表9.A的解釋變量為1970—1978年縣及以下企業(yè)進(jìn)入數(shù)量，表9.B的解釋變量為1978年人均工業(yè)產(chǎn)值。表9.A第(1)～(3)的估計(jì)結(jié)果顯示，1970—1978年縣及以下企業(yè)進(jìn)入數(shù)量每增加1家(約占均值水平的5%)，1983—1995年間鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道企業(yè)進(jìn)入增加1.7家(即在均值水平上增加4%)，1985年工業(yè)產(chǎn)值增加2.6%，固定資產(chǎn)增加2.2%。進(jìn)一步考察縣以下工業(yè)產(chǎn)值，如第(4)、(5)兩列所示，1970—1978年縣及以下企業(yè)進(jìn)入數(shù)量每增加1家，1995年全部縣以下(含村辦)工業(yè)產(chǎn)值提高3.8%，村辦工業(yè)產(chǎn)值提高2.6%。這說(shuō)明成立于20世紀(jì)70年代的地方小型工業(yè)，為改革開(kāi)放后的工業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，而且改革開(kāi)放以前地方工業(yè)越發(fā)達(dá)，改革開(kāi)放以后縣以下工業(yè)企業(yè)成長(zhǎng)越快。在表9.B中，我們用人均工業(yè)產(chǎn)值而非企業(yè)數(shù)作為解釋變量，估計(jì)的結(jié)果與表9.A高度一致，再次印證了我們的故事。

最后，我們用相似的回歸模型檢驗(yàn)了20世紀(jì)70年代地方工業(yè)發(fā)展對(duì)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。我們用2012年GDP和人均GDP衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，用規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值和第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力比重衡量工業(yè)發(fā)展水平。我們還利用美國(guó)國(guó)家海洋與大氣署(National Oceanic and Atmospheric Administration of the United States)提供的DMSP/OLS衛(wèi)星燈光數(shù)據(jù)庫(kù)計(jì)算的分縣夜間平均燈光強(qiáng)度，作為縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的另外一個(gè)代理變量[注]燈光數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)之一是客觀中立，不會(huì)受到地方政府GDP數(shù)據(jù)的人為干擾。。估計(jì)結(jié)果如表10所示。同樣，表10.A和表10.B的解釋變量分別為1970—1978年縣及以下企業(yè)進(jìn)入數(shù)量和1978年人均工業(yè)產(chǎn)值。與表9類似，表10中A表和B表的結(jié)果非常一致。以表10.A為例，1970—1978年縣及以下企業(yè)進(jìn)入每增加1家(相當(dāng)于均值水平的5%)，2012年GDP提高1.9%，人均GDP提高88.5元(相當(dāng)于均值水平的0.3%)，規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值提高2.4%，2010年第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力比重提高0.13%(相當(dāng)于均值水平的0.7%)。至于第(3)列，由于被解釋變量燈光強(qiáng)度具有基數(shù)性質(zhì)[注]在燈光柵格數(shù)據(jù)中，每個(gè)柵格根據(jù)其夜間燈光強(qiáng)度，被賦予了一個(gè)介于0到63之間的整數(shù)值。數(shù)值越大表示燈光越亮，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高。，我們無(wú)法給出一個(gè)直觀的解釋，然而無(wú)論在表10.A還是在表10.B中，地方工業(yè)發(fā)展程度的系數(shù)均為正并且在統(tǒng)計(jì)上高度顯著?？偠灾?，上述一系列發(fā)現(xiàn)表明改革開(kāi)放前的經(jīng)濟(jì)分權(quán)以及由此形成的地方工業(yè)基礎(chǔ)對(duì)后續(xù)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了持久深遠(yuǎn)的影響。

5 結(jié)論

地方分權(quán)是1949年中華人民共和國(guó)成立以后中央地方關(guān)系及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征。即使在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，相比蘇聯(lián)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，中國(guó)也進(jìn)行了一系列地方分權(quán)的改革嘗試。在這個(gè)過(guò)程中，毛澤東作為國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人扮演了最為關(guān)鍵的角色。我們的實(shí)證分析表明，多次的經(jīng)濟(jì)分權(quán)最終導(dǎo)致了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不可逆轉(zhuǎn)地向地方傾斜，M型結(jié)構(gòu)由此形成。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的權(quán)力下放刺激了地方工業(yè)的興起，后者又進(jìn)一步強(qiáng)化了分權(quán)改革的成果，導(dǎo)致后續(xù)進(jìn)一步向地方分權(quán)。另一方面，經(jīng)濟(jì)上的地方分權(quán)也與中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的工業(yè)分散(包括產(chǎn)業(yè)和地理的分散)聯(lián)系在一起。無(wú)論從地理上看還是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看都可以發(fā)現(xiàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期工業(yè)布局日趨分散，各省逐步建立起較為完備的工業(yè)體系。經(jīng)濟(jì)分權(quán)與地方工業(yè)的壯大、工業(yè)的分散相互作用，最終形成了改革開(kāi)放之初所面臨的M型結(jié)構(gòu)。

我們的研究還表明，改革開(kāi)放以來(lái)我們所觀察到的地方分權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展以及地區(qū)差異均與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期多次地方分權(quán)浪潮和地方工業(yè)的興起緊密相連。1978年十一屆三中全會(huì)確實(shí)是中國(guó)改革開(kāi)放的正式起航之時(shí)，但歷史是連續(xù)的，面對(duì)蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，毛澤東時(shí)代所探索的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以路徑依賴的方式為后世留下了重要的制度和經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)。這說(shuō)明，為了更好地理解過(guò)去40年乃至于未來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們必須回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，深入理解改革開(kāi)放前30年所發(fā)生的制度和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化及其深遠(yuǎn)影響。本文是朝著這個(gè)方向努力的初步嘗試，期待未來(lái)有更多的相關(guān)研究出現(xiàn)。