海域使用事中事后監(jiān)管機制研究

■ 丁 寧/崔丹丹/王厚軍/呂 林/劉 惠

（1.國家海洋技術(shù)中心，天津 300112；2.江蘇省海洋經(jīng)濟監(jiān)測評估中心，南京 210003）

近年來，中央政府持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為核心的行政審批制度改革，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[1]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58號）等中央及國務(wù)院文件明確提出要加強監(jiān)管創(chuàng)新，促進社會公平正義，推進政府監(jiān)管體制改革，加快構(gòu)建事中事后監(jiān)管體系。海域使用管理作為海洋資源管理的重要組成部分，是海洋領(lǐng)域推進放管服改革的主力軍，做好海域使用審批與事中事后監(jiān)管的有效銜接，創(chuàng)新管理方式，規(guī)范監(jiān)管行為，是加強和改善海域管理參與宏觀調(diào)控、貫徹落實國家調(diào)控政策，促進依法依規(guī)、集約節(jié)約用海的重要抓手、平臺和載體，對于提升海洋綜合管理效能、推進海洋生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。海域使用監(jiān)管可分為事前、事中、事后三個階段，事前監(jiān)管是對海域使用審批過程的監(jiān)督，事中監(jiān)管是對用海行為和過程的監(jiān)管，事后監(jiān)管是對用海后果和響應(yīng)的監(jiān)管。本文重點對海域使用事中、事后監(jiān)管進行研究論述。

1 加強海域使用事中事后監(jiān)管的必要性

1.1 落實行政體制改革，增強海洋綜合管控能力

黨的十八大以來，國務(wù)院對深化行政體制改革，加強國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面推進依法治國提出了新的要求。海域動態(tài)監(jiān)測作為海域綜合管理的基礎(chǔ)性工作，與海域使用審批、海域使用執(zhí)法密不可分，是強化海域使用事中事后監(jiān)管的重要手段。通過海域使用事中、事后監(jiān)管，能夠動態(tài)掌握項目用海進展，及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用海傾向，迅速解決問題，科學指導項目用海過程。開展海域使用事中事后監(jiān)管，規(guī)范海域開發(fā)利用秩序，將有效解決海域資源所有權(quán)不到位、所有權(quán)權(quán)益不落實，監(jiān)管者與所有者身份不明、政企不分、責任不清等問題[2]，有利于提升海域綜合管理精細化水平，推進全覆蓋、立體化、高精度的海洋綜合管控體系建設(shè)。

1.2 提升海域資源宏觀調(diào)控能力，推進集約節(jié)約用海

海域資源是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要保障，對海洋強國建設(shè)和中華民族偉大復興具有十分重要的意義[3]。通過開展海域使用事中事后監(jiān)管，及時掌握全國海域資源供應(yīng)情況和開發(fā)利用特征，在此基礎(chǔ)上分析評估海域使用活動對周邊海洋生態(tài)環(huán)境的影響和用?；顒赢a(chǎn)生的經(jīng)濟社會效益，根據(jù)評估結(jié)果調(diào)整用海結(jié)構(gòu)布局，在經(jīng)濟發(fā)展與海洋生態(tài)系統(tǒng)承載力相統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，宏觀調(diào)控海域資源空間配置，統(tǒng)籌安排各類用海項目，優(yōu)化用海產(chǎn)業(yè)布局，促進集約節(jié)約用海，同時也利于發(fā)揮涉海產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)[4]。

1.3 提供實施海域綜合管理重要抓手

合理的海域使用秩序是維護海域資源有序利用的保障，而海域資源科學配置是海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。海域使用事中事后監(jiān)管是加強海域資源管控、推進海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，是海域綜合管理的重要組成部分，應(yīng)納入海域綜合管理工作流程的總體設(shè)計，并貫穿于海域管理活動的始終。開展海域使用事中事后監(jiān)管體系建設(shè)是落實海洋功能管制，強化用海規(guī)模管控的重要抓手，對于促進海域管理科學決策，完善海域綜合管理體制機制建設(shè)具有重要意義。

2 海域使用監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 海域使用監(jiān)管現(xiàn)狀

當前海洋監(jiān)管部門主要是通過監(jiān)測、執(zhí)法、督察等手段開展海域使用監(jiān)管工作。我國于2006年開始建設(shè)國家海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)，并在沿海省市縣建立了海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測機構(gòu)，對我國近岸海域開發(fā)利用活動進行監(jiān)視監(jiān)測，每年開展海域使用疑點疑區(qū)監(jiān)測，定期編制海域使用疑點疑區(qū)監(jiān)測報告，海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測對象是用海項目。各級海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測機構(gòu)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用海活動交由本級海監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)進行查處，執(zhí)法對象是海域使用人，即行為相對人。機構(gòu)改革后，國家層面原海監(jiān)執(zhí)法隊伍并入中國海警隊伍，并轉(zhuǎn)隸為武警序列，國家層面的海域使用執(zhí)法管理有待進一步明確。2017年原國家海洋局經(jīng)國務(wù)院批準，對沿海省市圍填海活動開展了首次專項督察，重點督察圍填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”等突出問題[5]，海洋督察對象是沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其海洋主管部門和海洋執(zhí)法機構(gòu)，可下延至設(shè)區(qū)的市級人民政府。海域使用監(jiān)管流程如圖1所示。

2.2 存在的主要問題

2.2.1 海域使用審批與執(zhí)法脫節(jié)

圖1 海域使用監(jiān)管業(yè)務(wù)流程

每個海域使用項目都要經(jīng)過審批環(huán)節(jié)，包括項目用海的申請、受理、審查、審核、批準、登記等環(huán)節(jié)，圍填海項目和重大漁業(yè)養(yǎng)殖用海項目還需要海域使用論證和環(huán)評核準。在審批階段，執(zhí)法機構(gòu)事前介入，提前掌握項目用海信息，有利于用海過程中的跟蹤監(jiān)管。但有些省市在審批項目中，不僅審批環(huán)節(jié)執(zhí)法部門沒有參加，審批的項目信息也未反饋至同級執(zhí)法機構(gòu)，致使用海項目在審批后不能得到及時監(jiān)管，導致“未批先建、少批多建、邊批邊建”等違法行為時有發(fā)生，如海洋督察發(fā)現(xiàn)三亞紅塘灣海域某違法用海項目被立案查處后，仍召開了4次市長辦公會研究項目推進事宜[6]。另外，執(zhí)法情況也不能及時反饋給管理部門，曾出現(xiàn)違法企業(yè)在接受執(zhí)法部門立案查處過程中，審批部門還在為其辦理合法手續(xù)的情況[7]。

2.2.2 監(jiān)測與執(zhí)法機構(gòu)協(xié)調(diào)配合不夠

由于監(jiān)測與執(zhí)法機構(gòu)協(xié)調(diào)配合不夠，信息共享不暢，導致很多判定為海域使用疑點疑區(qū)的項目被立案查處，而部分界定為違法用海的海域使用疑點疑區(qū)卻未能及時立案查處。另外，由于缺乏技術(shù)部門的監(jiān)測鑒定，一些違法情況無法得到驗證，執(zhí)法人員對此只能采取謹慎回避的態(tài)度。

2.2.3 填海項目事后監(jiān)管存在真空地帶

目前多數(shù)地方填海造地項目在完成填海后直接換發(fā)土地使用權(quán)手續(xù)，然后開展實體項目建設(shè)，存在一些填海項目批用不一致的問題。換發(fā)土地使用權(quán)手續(xù)后，用海企業(yè)以該部分海域已成為陸地為由，不再接受海洋管理部門的監(jiān)管，而國土部門由于缺乏海域使用審批方面的依據(jù)，對其申請的用海實際用途難以界定，導致部分填海項目完全改變了用海申請階段提出的實際用途，這也是很多填海項目后來直接用于房地產(chǎn)開發(fā)的重要原因。如萬寧日月灣日島項目申請、批準的用海類型為旅游娛樂用海，海南省海洋部門安排填海指標時明確要求“禁止填海造地開發(fā)普通房地產(chǎn)項目”，2014—2015年期間，該項目填海竣工驗收后，萬寧市政府擅自改變填海旅游用途5.6公頃用于房地產(chǎn)開發(fā)[6]。

2.2.4 社會參與監(jiān)管亟待加強

海域使用事中事后監(jiān)管中以政府監(jiān)管為主，對社會監(jiān)督的宣傳不夠，導致社會參與監(jiān)管滯后，“監(jiān)管失靈”成為普遍現(xiàn)象；同時監(jiān)管信息不能及時公開，缺乏對用海企業(yè)的約束機制，導致行業(yè)自律缺失，嚴重缺乏公信力，輿論監(jiān)督的效力難以有效發(fā)揮。

3 加強海域使用事中事后監(jiān)管機制建設(shè)的思考

3.1 加快監(jiān)管制度建設(shè)，明確監(jiān)管依據(jù)

《海域使用管理法》雖然要求縣級以上人民政府海洋行政主管部門應(yīng)當加強海域使用的監(jiān)督檢查，但具體監(jiān)管的內(nèi)容及流程沒有明確，后續(xù)的監(jiān)管配套制度不完善，導致出現(xiàn)多頭監(jiān)管、監(jiān)管不嚴的局面。另外，現(xiàn)有海域使用金較低，法律對海域使用違法處罰規(guī)定也較輕，導致用海企業(yè)違法成本較低，有些企業(yè)寧可違法也要加快用海項目建設(shè)。自然資源部組建后，應(yīng)按照陸海統(tǒng)籌、保護優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展的基本要求，盡快出臺海域使用事中事后監(jiān)管實施辦法等配套制度，明確事中事后監(jiān)管的主體、內(nèi)容及流程，特別要明確填海項目的事后監(jiān)管職能，做到有法可依、有規(guī)可依，指導并監(jiān)督地方實施。

3.2 強化資源整合利用，發(fā)揮監(jiān)管聯(lián)動效應(yīng)

關(guān)于資源整合利用，自然資源部應(yīng)從頂層設(shè)計事中事后監(jiān)管方案，三個海區(qū)分局和相關(guān)的督察局應(yīng)具體負責國管項目的事中事后監(jiān)管和地方事中事后監(jiān)管工作的監(jiān)督檢查。地方各級海洋管理部門要建立海域管理部門、海域執(zhí)法部門、海域動態(tài)監(jiān)測部門 “三位一體”的海域使用事中事后聯(lián)動監(jiān)管機制；由海域管理部門牽頭，建立日常工作協(xié)調(diào)制度、重大問題通報制度、聯(lián)席會議制度、情況通報制度、咨詢論證制度、分析報告制度等，通過匯報、通報、聯(lián)席會議、座談會、疑難問題會診會等方式，建立一套完善、暢通、清晰、高效、快捷的整體聯(lián)動機制；同時做好用海審批、監(jiān)測和執(zhí)法資料信息的共享利用，在建立日常信息資料報送的基礎(chǔ)上，應(yīng)定期對掌握的動態(tài)資料數(shù)據(jù)進行分析運用，找出監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，確定監(jiān)管的主攻方向，最終形成上下貫通、內(nèi)部聯(lián)動的海域使用事中事后監(jiān)管格局。

3.3 大力推行“雙隨機一公開”監(jiān)管，強化行政監(jiān)督

建立“雙隨機一公開”機制，是加強事中事后監(jiān)管的一項重大改革。從抽查對象名錄庫中隨機抽取檢查對象，從執(zhí)法檢查人員名錄庫隨機選派執(zhí)法檢查人員，對各級海洋行政主管部門海域使用事中事后監(jiān)管工作開展監(jiān)督檢查，將有效督促各級海洋行政主管部門嚴格依法行政，打擊涉海違法活動，整頓規(guī)范用海秩序，增強行政相對人遵守法律的自覺性，促進市場公平競爭，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。

3.4 健全約束懲戒機制，形成監(jiān)管閉環(huán)

在海域使用事中事后監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的海域使用權(quán)人違反法律法規(guī)、不按照審批要求開展海域使用，以及其他違法違規(guī)用海行為的，應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)進行查處。各級海洋行政主管部門應(yīng)將事中事后監(jiān)管查處的海域使用權(quán)人列入海域使用管理黑名單，并與國家投資項目在線審批監(jiān)管平臺和全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)相對接，建立失信聯(lián)合懲戒機制，通過對失信項目單位采取聯(lián)合懲戒措施，形成“一處失信，處處受制”的失信懲戒長效機制[8]。

在監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等瀆職失職、違法違紀行為，應(yīng)依照《公務(wù)員法》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》《海域使用管理違法違紀行為處分規(guī)定》等對相關(guān)工作人員規(guī)定給予處分；涉嫌犯罪的，應(yīng)移交司法機關(guān)處理。

3.5 加強信息公開，接受社會監(jiān)督

做好海域使用項目信息公開工作，除涉密信息外，項目的審批信息、監(jiān)管信息、處罰結(jié)果等要及時向社會公開，方便公眾查詢和社會監(jiān)督，積極回應(yīng)社會關(guān)切。鼓勵公眾和新聞媒體等社會力量以投訴、舉報、曝光等方式參與監(jiān)督，不斷拓寬發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為的有效渠道，并將監(jiān)管信息和處罰結(jié)果通過在線審批監(jiān)管平臺共享，便于其他部門及時跟進監(jiān)管。

3.6 加強技術(shù)標準制定，實現(xiàn)科學高效監(jiān)管

充分利用衛(wèi)星遙感、無人機遙感、視頻監(jiān)控和現(xiàn)場測量等手段，為海域使用事中事后監(jiān)管提供數(shù)據(jù)保障；建立海域使用事中事后監(jiān)管工作流程，制定違法用海信息判定標準。運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，依托現(xiàn)有國家海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)，實現(xiàn)“制度+技術(shù)”的有效監(jiān)管。開發(fā)海域使用事中事后監(jiān)管平臺，將項目用海申請、論證、評審、審批、竣工驗收以及動態(tài)監(jiān)測、執(zhí)法檢查、信息公開等全過程納入系統(tǒng)管理。各職能部門須及時將海域使用項目審批信息、海域動態(tài)監(jiān)測信息、海域使用執(zhí)法信息等相關(guān)資料輸入平臺，實現(xiàn)“一個平臺，共同維護、資源共享”，打破審批、執(zhí)法、監(jiān)測之間的數(shù)據(jù)孤島，保障監(jiān)管信息實時共享。