當(dāng)前日本自然資源管理的特點(diǎn)與借鑒

■ 鄧 鋒

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083）

0 引言

日本自然資源稟賦具有自身的特征。除極少量的煤炭、天然氣、硫磺等礦產(chǎn)資源外，其他礦產(chǎn)資源或工業(yè)原料匱乏，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴很大。但森林資源豐富，森林覆蓋率占日本陸地面積的69%，植物種類繁多。漁業(yè)資源也很豐富，擁有世界著名的北海道大漁場(chǎng)。中日無(wú)論國(guó)土面積、自然條件、資源稟賦、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)水平，還是社會(huì)發(fā)展階段都存在巨大差異，兩國(guó)采用的自然資源管理模式也不同，但日本的自然資源管理方式和經(jīng)驗(yàn)有其獨(dú)到之處，值得我們參考。

1 日本自然資源管理體制框架

1.1總體架構(gòu)

日本主要的自然資源分別由國(guó)土交通省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省以及環(huán)境省四個(gè)中央級(jí)部門管理（表1）。其中國(guó)土交通省負(fù)責(zé)土地政策與建設(shè)、水資源與節(jié)約集約利用、海洋與海事管理。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省設(shè)有資源能源機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源和能源資源政策、供應(yīng)和節(jié)能管理，并負(fù)責(zé)電力和核能發(fā)展。農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)、森林、原野（草原）和水產(chǎn)行業(yè)行政事務(wù)，負(fù)責(zé)農(nóng)用地管理。環(huán)境省除負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)外，還負(fù)責(zé)管理資源循環(huán)利用、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園和生物多樣性保護(hù)。

1.2 職責(zé)設(shè)置

除國(guó)土交通省外，日本的其他類資源都?xì)w口到相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門分類管理。日本依據(jù)資源能源開發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，將礦產(chǎn)資源和能源劃歸經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省管理，由資源能源廳具體負(fù)責(zé)。資源能源廳承擔(dān)著保障國(guó)家礦產(chǎn)資源和能源安全的重要職能（表2）。

日本農(nóng)林水產(chǎn)省由農(nóng)林水產(chǎn)省本部、大臣官房（部長(zhǎng)秘書處）及其下設(shè)各部局和林野廳、水產(chǎn)廳等外局組成，負(fù)責(zé)日本的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草原、水產(chǎn)業(yè)管理。農(nóng)村促進(jìn)局負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)用地，林野廳負(fù)責(zé)森林資源，水產(chǎn)廳負(fù)責(zé)海洋生物和漁業(yè)資源（表3）。

表1 日本自然資源管理職能分工

表2 經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省資源能源廳主要業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)

表3 農(nóng)林水產(chǎn)省涉及資源的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和職責(zé)

日本環(huán)境省是日本中央省廳之一。負(fù)責(zé)地球環(huán)境保全、防止公害、廢棄物處置、自然環(huán)境的保護(hù)及整備環(huán)境。日本環(huán)境省也包括內(nèi)部相關(guān)部局和外局及相關(guān)附屬機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)如表4所示。

2 日本自然資源管理的特點(diǎn)

2.1 水與土、海并列為空間載體統(tǒng)一管控

日本對(duì)自然資源的屬性功能作了區(qū)分，對(duì)土地、水和海洋三類資源更重視其空間載體屬性，對(duì)其他自然資源更重視其資源要素屬性。土地、水和海洋作為空間載體被集中至國(guó)土交通省統(tǒng)一規(guī)劃管控，側(cè)重于服務(wù)國(guó)土空間格局優(yōu)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展交通運(yùn)輸（參見表5）。可見，在國(guó)土空間規(guī)劃管控上，無(wú)論是資源大國(guó)，還是像日本這種資源歸類管理的國(guó)家，都趨向于采用集中統(tǒng)一管理的模式。日本將水也列為空間載體的理念值得借鑒。自古人類逐水而居，人類聚落發(fā)展至今仍深受流域影響，水和流域分布是國(guó)土空間規(guī)劃要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。

2.2 分類管理提升自然資源管理專業(yè)化水平

日本并沒有成立大一統(tǒng)的自然資源管理部門。除作為國(guó)土空間載體的土地、海洋和水集中統(tǒng)一管理外，其他自然資源都作為要素被劃分到相關(guān)行業(yè)中。礦產(chǎn)、能源管理被劃分到經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省，農(nóng)地、森林、草原和漁業(yè)水產(chǎn)管理被劃分到農(nóng)林水產(chǎn)省，自然公園、草原、野生動(dòng)植物、溫泉等被視為環(huán)境資源劃歸到環(huán)境省管理。各類資源都結(jié)合自身特征和產(chǎn)業(yè)需求實(shí)行專業(yè)化管理，制定相應(yīng)的政策法規(guī)，建立相應(yīng)的制度。單門類資源的特殊屬性決定了其分類管理的必要性，分類專業(yè)化管理有助于提升單類資源管理的精細(xì)化水平。雖然我國(guó)采取的是自然資源綜合管理體制，但日本的分類專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)仍值得借鑒。

表4 環(huán)境省涉及資源的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和職責(zé)

表5 國(guó)土交通省資源相關(guān)組織結(jié)構(gòu)

2.3 高度重視戰(zhàn)略規(guī)劃

日本的計(jì)劃時(shí)間跨度很長(zhǎng)，類似于我國(guó)的戰(zhàn)略規(guī)劃。如2018年通過(guò)的日本基本能源計(jì)劃，是面向2030年以及2050年的日本能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。目前日本正在實(shí)施的資源環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃主要有《第五個(gè)基本能源計(jì)劃》《海洋能源和礦物資源開發(fā)計(jì)劃》《海洋基本計(jì)劃》《環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》等（表6）。其中《第五個(gè)基本能源計(jì)劃》提出了日本能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)確保穩(wěn)定和安全的能源供應(yīng)?！逗Ｑ竽茉春偷V物資源開發(fā)計(jì)劃》提出對(duì)周邊海域的石油、天然氣、稀土等資源在10年內(nèi)完成調(diào)查并進(jìn)行開采。《海洋基本計(jì)劃》則將重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向國(guó)家安全，將海洋保護(hù)和勘探甲烷水合物推到次要地位?！董h(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》在低碳社會(huì)、人與自然和諧相處、土地利用、循環(huán)型社會(huì)等方面提出了一系列措施。

表6 日本現(xiàn)行的部分資源戰(zhàn)略規(guī)劃

2.4 資源管理與環(huán)境管理有效銜接

日本高度重視資源開發(fā)引起的生態(tài)環(huán)境問題，某類資源管理無(wú)論劃分至哪個(gè)部門，相關(guān)資源管理部門都設(shè)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)或職能。如國(guó)土交通省在相關(guān)部局中設(shè)立了環(huán)境政策司、河流環(huán)境司、綠地景觀部等。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省資源能源廳除設(shè)有放射性廢物管理司外，還具有與資源工業(yè)污染防治有關(guān)的職能。農(nóng)林水產(chǎn)省食品安全部承擔(dān)防止土壤污染職能，其外局林野廳有森林凈化團(tuán)隊(duì)、森林維護(hù)團(tuán)隊(duì)和災(zāi)害恢復(fù)團(tuán)隊(duì)，水產(chǎn)廳在二級(jí)機(jī)構(gòu)中設(shè)有環(huán)境規(guī)劃團(tuán)隊(duì)、環(huán)境調(diào)查小組和環(huán)境改善小組。這些所屬環(huán)境機(jī)構(gòu)與環(huán)境省的環(huán)保職能科學(xué)銜接、合理補(bǔ)充，確保日本的生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)。

2.5 強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)緩解海洋分散管理的困境

日本沒有專門負(fù)責(zé)海洋事務(wù)的綜合型職能部門。目前，國(guó)土交通省負(fù)責(zé)海洋政策、海事、海洋技術(shù)和海洋污染防治等，農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)海洋生物資源保護(hù)、海洋水產(chǎn)養(yǎng)殖、漁港漁場(chǎng)和沿海開發(fā)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)海洋礦業(yè)開發(fā)、海底資源調(diào)查等，環(huán)境省負(fù)責(zé)海域污染防治等，防衛(wèi)省負(fù)責(zé)海洋安全、海上防災(zāi)等。由于海洋管理職能分散，在出現(xiàn)重大事件時(shí)，往往出現(xiàn)處理不及時(shí)或效率低下的問題。為解決這一問題，日本政府設(shè)立了專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各涉海管理部門間的相關(guān)職能，并推進(jìn)設(shè)立海洋大臣一職。

3 日本自然資源管理的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

3.1 重視水和流域在國(guó)土空間規(guī)劃中的作用

新一輪機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，我國(guó)將主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間規(guī)劃整合至新成立的自然資源部。在統(tǒng)一規(guī)劃國(guó)土空間過(guò)程中，日本將水作為空間載體的理念值得我國(guó)借鑒。如我國(guó)“長(zhǎng)三角”“珠三角”等經(jīng)濟(jì)區(qū)概念都是基于流域的。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的空間規(guī)劃更加重視土地和海洋，偏向以行政區(qū)規(guī)劃國(guó)土空間開展。所以，在推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分考慮水作為空間載體的作用。如安徽省按流域被長(zhǎng)江和淮河分成三個(gè)部分，在制定長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶空間規(guī)劃時(shí)，按流域進(jìn)行規(guī)劃比按行政區(qū)規(guī)劃更科學(xué)。

3.2 推進(jìn)綜合管理下的自然資源分類管理

自然資源部的組建，大大促進(jìn)了土地、礦產(chǎn)、海洋、林草、濕地等資源的綜合統(tǒng)一管理。“山水林田湖草?！钡恼w性決定了自然資源管理的綜合性，綜合管理有利于實(shí)現(xiàn)管理職能的最優(yōu)效果。單門類資源的特殊屬性決定了其分類管理的必要性，分類專業(yè)化管理有助于提升單類資源管理的精細(xì)化水平。我國(guó)在自然資源系統(tǒng)內(nèi)部，資源分類管理仍需要進(jìn)一步細(xì)化分工，特別是海底礦產(chǎn)、林地、礦業(yè)用地、地?zé)?、河道沙礦等“交叉資源”，仍需要通過(guò)加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)和科學(xué)分類以提升自然資源保護(hù)和開發(fā)利用管理效能。

3.3 實(shí)施基于生態(tài)的自然資源綜合管護(hù)

日本的經(jīng)驗(yàn)表明，資源管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不可分割，這也從另一角度解釋了我國(guó)為什么在成立生態(tài)環(huán)境部門的同時(shí)，也賦予了自然資源部門生態(tài)修復(fù)職能。在資源管理過(guò)程中，應(yīng)更加注重其生態(tài)功能，強(qiáng)調(diào)資源的合理利用、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡，實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)多種資源的綜合管護(hù)。整合國(guó)土綜合整治、土地整理復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、海洋生態(tài)、海域海岸線和海島修復(fù)等工作，加快編制國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，推動(dòng)“山水林田湖草?！鄙鷳B(tài)修復(fù)綜合治理。

3.4 強(qiáng)化自然資源戰(zhàn)略規(guī)劃的長(zhǎng)期應(yīng)用性和法律效力

日本的自然資源戰(zhàn)略規(guī)劃（計(jì)劃）對(duì)我國(guó)的資源戰(zhàn)略也具有一定的參考作用，其有三個(gè)顯著特點(diǎn)。一是注重長(zhǎng)期性應(yīng)用。如日本的《海洋基本計(jì)劃》于2008年制定，雖經(jīng)過(guò)修訂，但至今仍在有效實(shí)施中。二是注重及時(shí)修正?！痘灸茉从?jì)劃》每三年修正一次，《海洋基本計(jì)劃》每五年修正一次，《環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》于2017年也進(jìn)行了修訂。三是具有很強(qiáng)的法律效力。例如對(duì)調(diào)查新發(fā)現(xiàn)的資源，日本將嚴(yán)格按照《海洋能源和礦物資源開發(fā)計(jì)劃》時(shí)間表推進(jìn)，在2018年完成技術(shù)研究并制定相應(yīng)法律, 2020年左右商業(yè)化開采。我國(guó)的自然資源綜合管理需在頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，綜合考慮自然資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。應(yīng)及早啟動(dòng)自然資源綜合戰(zhàn)略研究，制定自然資源中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，加強(qiáng)戰(zhàn)略實(shí)施跟蹤和規(guī)劃評(píng)估，確保戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施效果。