基層人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)檢查工作中存在的問題及對策

范靜 楊曦

摘要：基層人民銀行開展了多領(lǐng)域金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)檢查，有效維護(hù)了金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。但在實(shí)踐中仍存在一些問題，在一定程度上影響了履職效果。從工作實(shí)際出發(fā)，對監(jiān)督檢查工作中存在的問題進(jìn)行分析，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，對金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)監(jiān)督檢查工作提出建議。

關(guān)鍵詞：基層央行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)監(jiān)督檢查

2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》，首次從國家層面對金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)進(jìn)行具體部署。2016年，人民銀行發(fā)布《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》，規(guī)范了金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)消保工作，實(shí)現(xiàn)了人民銀行各項(xiàng)消保業(yè)務(wù)有機(jī)串聯(lián)，也為人民銀行開展監(jiān)督檢查提供了制度依據(jù)。但在實(shí)踐中仍存在一些問題，影響了人民銀行履行金融消費(fèi)權(quán)益工作職能和效果。

一、存在的問題

（一）法律體系不健全

2013年新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡稱“消保法”）雖未能針對“金融消費(fèi)者”設(shè)立專章，但第十八條“安全保障義務(wù)”條款點(diǎn)明了“銀行”，第二十八條“告知義務(wù)”條款點(diǎn)明了“證券、保險(xiǎn)、銀行等金融服務(wù)的經(jīng)營者”，由此可見，銀行等機(jī)構(gòu)作為公共場所安全保障義務(wù)以及金融服務(wù)經(jīng)營者的告知義務(wù)主體，是《消保法》重點(diǎn)規(guī)范的內(nèi)容。但是，由于金融產(chǎn)品和普通商品之間有著本質(zhì)區(qū)別，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)比一般消費(fèi)者保護(hù)更為復(fù)雜，一些金融監(jiān)督管理的特殊性要求難以通過消保法解決。此外，《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《征信業(yè)管理?xiàng)l例》等金融法律法規(guī)、專業(yè)規(guī)章大多重在規(guī)范經(jīng)營管理，在金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)方面的條款規(guī)定不充分。由于法律法規(guī)的缺失，沒有金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的專門法，影響了人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作檢查實(shí)效，

（二）監(jiān)督檢查手段受到局限

目前，基層人民銀行消費(fèi)權(quán)益保護(hù)監(jiān)督檢查以現(xiàn)場檢查為主，檢查手段較為單一，缺乏動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化的監(jiān)管措施，制約了監(jiān)督檢查效果。在金融消費(fèi)者投訴方面，人民銀行和各金融機(jī)構(gòu)的咨詢投訴工單處理系統(tǒng)未能銜接聯(lián)通，且投訴分類標(biāo)準(zhǔn)未能統(tǒng)一，基層人民銀行不能及時(shí)全面掌握金融機(jī)構(gòu)的投訴情況。在金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為處理方面，雖然《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》明確人民銀行可以援引《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰，但在實(shí)際工作中，人民銀行對于金融機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)違法行為采取的措施主要是約談、通報(bào)等柔性監(jiān)管手段，很難使其真正重視金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作，缺乏將其真正納入公司治理、企業(yè)文化、經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略的手段。

（三）內(nèi)外部監(jiān)管協(xié)調(diào)有難度

在人民銀行內(nèi)部，各業(yè)務(wù)監(jiān)管和金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)監(jiān)督管理存在一定的交集。金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)檢查涉及金融信息、支付結(jié)算、征信等多個(gè)專業(yè)，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)職能和人民銀行各業(yè)務(wù)部門職能之間存在交叉或重疊。金融機(jī)構(gòu)侵害金融消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，同時(shí)也違法相關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)管理規(guī)定。對于金融機(jī)構(gòu)同一違法行為的檢查、處罰不適宜由不同部門重復(fù)處理。在協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者投訴方面，基層人民銀行缺乏手段和方式，特別是涉及到金融產(chǎn)品、銷售、金融行為具體業(yè)務(wù)方面也缺乏有效方法，調(diào)解某些金融消費(fèi)者投訴有一定難度。在與金融監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)方面，存在協(xié)作機(jī)制不暢，監(jiān)管協(xié)同性差的問題。在當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營的形勢下，人民銀行和銀保部門對銀行機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)均有監(jiān)管權(quán)限，但兩者在監(jiān)管方式和監(jiān)管目標(biāo)上存在差異，容易造成監(jiān)管摩擦或監(jiān)管空白，影響監(jiān)管效率。

二、國外監(jiān)督檢查工作的經(jīng)驗(yàn)

（一）美國的做法

2010年7月正式生效的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》第十章明確規(guī)定設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），負(fù)責(zé)監(jiān)管消費(fèi)金融產(chǎn)品和服務(wù)，將原分散在不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)職能予以整合。法律明確賦予CFPB相應(yīng)權(quán)限和手段，以保證其獨(dú)立性。CFPB制定和發(fā)布的規(guī)章不受美聯(lián)儲(chǔ)干涉，并有權(quán)獨(dú)立向國會(huì)提交立法建議。目前已頒布諸多規(guī)則，涉及住房按揭貸款、私人學(xué)生貸款、電子匯兌、信用報(bào)告等領(lǐng)域。CFPB具有現(xiàn)場檢查權(quán)和行政裁決權(quán)，CFPB的現(xiàn)場檢查人員數(shù)量占全部員工的30%，必要時(shí)還可以委托有關(guān)審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)情況實(shí)施檢查。CFPB可以直接傳喚證人或向法院申請傳喚令。當(dāng)CFPB認(rèn)為相關(guān)違法行為危害金融消費(fèi)者利益時(shí)，可命令停止違法行為。CFPB可以對違反消費(fèi)者金融保護(hù)法律的行為人實(shí)施罰款，并提起民事訴訟。涉嫌犯罪的，移交檢查機(jī)關(guān)。法律還授權(quán)CFPB留存處罰款項(xiàng)，可用于償付未能獲得補(bǔ)償?shù)氖芎θ?，還可以用于金融消費(fèi)者教育項(xiàng)目。

此外，美國還建立了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制。1979年3月，成立了聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)（FFIEC），委員會(huì)成員包括FPB、FDIC、OCC、OTS、NCUA等負(fù)責(zé)人。委員會(huì)主席由各成員機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人輪流擔(dān)任，每2年輪換一次。CFPB在成立后也加入FFIEC。CFPB在制定消費(fèi)者金融保護(hù)方面的法規(guī)時(shí)，會(huì)咨詢委員會(huì)各成員的意見。

（二）加拿大的經(jīng)驗(yàn)

2001年6月14日，加拿大出臺(tái)了《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)署法》。同年10月24日，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)署（FCAC）成立。該機(jī)構(gòu)獨(dú)立于金融監(jiān)管體系，統(tǒng)一行使銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)和金融教育職能。在監(jiān)管方面，主要實(shí)行“風(fēng)險(xiǎn)為本”的合規(guī)性監(jiān)管（著重于行為監(jiān)管），并具有一定的執(zhí)法權(quán)限。合規(guī)性監(jiān)管主要通過金融機(jī)構(gòu)定期報(bào)送合規(guī)性報(bào)告、簽署合規(guī)協(xié)議、書面審查、現(xiàn)場檢查、風(fēng)險(xiǎn)評估模型等方法開展。FCAC對于不合規(guī)的金融機(jī)構(gòu)可以處以最高50萬加元的罰款。對于拒絕執(zhí)行其決定的金融機(jī)構(gòu)，可以在FCAC網(wǎng)站上予以披露，也可以起訴拒絕執(zhí)行其決定的金融機(jī)構(gòu)，由法院予以強(qiáng)制執(zhí)行。

加拿大由專業(yè)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保護(hù)個(gè)人金融信息安全，并受理涉及金融隱私權(quán)保護(hù)的投訴。1983年，加拿大成立隱私專員辦公室（OPC）。OPC主要監(jiān)管個(gè)人信息保護(hù)的收集、使用和披露活動(dòng)，不監(jiān)管法人或商業(yè)機(jī)構(gòu)的信息保護(hù)。OPC受理的投訴中，涉及金融隱私權(quán)保護(hù)方面的投訴量最大。

從美加兩國的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)經(jīng)驗(yàn)看，CFPB雖設(shè)于美聯(lián)儲(chǔ)體系之下，但《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》明確賦予CFPB規(guī)則制定權(quán)、現(xiàn)場檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政裁決權(quán)等，F(xiàn)CAC是獨(dú)立于監(jiān)管部門的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，而FFIEC是一個(gè)運(yùn)行良好的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

三、完善金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)監(jiān)督檢查工作的建議

（一）制定專門的法律

國家沒有出臺(tái)有關(guān)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的法律，目前專門針對金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)定是中國人民銀行等監(jiān)管部門發(fā)布的，只是規(guī)范性文件，應(yīng)制定專門的《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，體現(xiàn)金融行為的特殊性規(guī)則。對《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)有關(guān)的法律進(jìn)行補(bǔ)充完善，明確設(shè)立相應(yīng)金融消費(fèi)者保護(hù)部門的立法依據(jù)，增加對金融服務(wù)關(guān)系與金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)調(diào)整的相關(guān)規(guī)定。

（二）設(shè)立統(tǒng)一的保護(hù)機(jī)構(gòu)

目前建立在分業(yè)監(jiān)管體制基礎(chǔ)上的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)管理，已經(jīng)難以適應(yīng)金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營和金融產(chǎn)品的界限日益模糊新趨勢下保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的需要。可以考慮整合現(xiàn)有金融管理監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立橫跨金融各業(yè)的金融專業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，專設(shè)一個(gè)主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。

（三）探索有效的監(jiān)管手段

人民銀行等監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)檢查的內(nèi)容和組織形式，在做好現(xiàn)場監(jiān)督檢查工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索常態(tài)化的非現(xiàn)場監(jiān)管方式，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為和金融產(chǎn)品的監(jiān)管，探索新型監(jiān)管手段，及時(shí)糾正侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的行為。同時(shí)，要做好監(jiān)管結(jié)果的公開和運(yùn)用，探索建立社會(huì)輿論監(jiān)督方式，增強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為的約束性。

（四）建立運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制

人民銀行和其他監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)信息溝通，可以在宣傳教育、調(diào)查研究、投訴處理等方面探索建立專項(xiàng)工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。此外，在人民銀行內(nèi)部進(jìn)一步明確金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)和業(yè)務(wù)監(jiān)管的差異，科學(xué)統(tǒng)籌各職能部門的監(jiān)管力量，建立健全長效、穩(wěn)定的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。

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（范靜、楊曦，中國人民銀行秦皇島市中心支行。）