建立硬約束：為國(guó)企任性負(fù)債套上“緊箍咒”

話題嘉賓

馮俏彬：中共中央黨校 （國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)，第三屆黃達(dá)—蒙代爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事，新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇成員、副秘書(shū)長(zhǎng)，主要研究領(lǐng)域?yàn)楣藏?cái)政與稅收、政府經(jīng)濟(jì)管理、供給側(cè)改革等

匡小平：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)首席教授，長(zhǎng)期從事財(cái)稅理論與政策、公共經(jīng)濟(jì)與公共政策領(lǐng)域的教學(xué)與研究，擔(dān)任中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事，全國(guó)高校財(cái)政學(xué)教學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，中國(guó)稅收教育研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)等學(xué)術(shù)兼職

魏福成：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)文瀾青年學(xué)者，主要研究方向?yàn)樵鲩L(zhǎng)與發(fā)展、財(cái)稅理論等

章琳一：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院講師，管理學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事公司審計(jì)和公司治理方面的研究

主持人

王光俊：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

減負(fù)債、降杠桿，防止債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致金融危機(jī)，是當(dāng)前國(guó)企經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要任務(wù)，也是打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要舉措。近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出，要通過(guò)建立和完善國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理，促使高負(fù)債國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率盡快回歸合理水平，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率到2020年年末比2017年年末降低2個(gè)百分點(diǎn)左右，之后國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平。

《意見(jiàn)》劃定“兩條線”：原則上以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率為基準(zhǔn)線，基準(zhǔn)線加5個(gè)百分點(diǎn)為本年度資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線，基準(zhǔn)線加10個(gè)百分點(diǎn)為本年度資產(chǎn)負(fù)債率重點(diǎn)監(jiān)管線。在強(qiáng)調(diào)全面覆蓋，把所有國(guó)有企業(yè)納入資產(chǎn)負(fù)債約束管理體制的同時(shí)，兼顧差異性，分類施策，突出監(jiān)管重點(diǎn)。

《意見(jiàn)》明確，在完善自我約束機(jī)制方面，國(guó)有企業(yè)要合理設(shè)定資產(chǎn)負(fù)債率水平和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債約束日常管理，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司對(duì)所屬子企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束，增強(qiáng)內(nèi)源性資本積累能力。在外部約束機(jī)制方面，相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)要建立以資產(chǎn)負(fù)債率為核心，以企業(yè)成長(zhǎng)性、效益、償債能力等方面指標(biāo)為輔助的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系，列出重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單，明確重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)降低資產(chǎn)負(fù)債率的目標(biāo)和時(shí)限，并負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施；相關(guān)金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)高負(fù)債企業(yè)的協(xié)同約束，如對(duì)列入重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單的國(guó)有企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)原則上不得對(duì)其新增債務(wù)融資等；加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，完善企業(yè)財(cái)務(wù)失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制。

《意見(jiàn)》還部署了多項(xiàng)配套措施，明確了各類責(zé)任主體在實(shí)施中的職責(zé)，以確保國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束落實(shí)到位，降負(fù)債取得實(shí)效。

在一系列減負(fù)債、降杠桿實(shí)招硬招的作用下，今年以來(lái)，國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率已有所下降，從2017年底的65.7%下降至2018年7月的64.9%，但仍處于高位。我國(guó)國(guó)企高負(fù)債的原因是什么？近年來(lái)為降低國(guó)企負(fù)債率，監(jiān)管部門(mén)作出了哪些努力？成效如何？為什么政府債務(wù)與國(guó)有企業(yè)債務(wù)難以厘清？如何硬化國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債約束？本期監(jiān)督沙龍聚焦國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制，圍繞相關(guān)話題展開(kāi)探討。

減負(fù)債、降杠桿，讓國(guó)企負(fù)債不再“任性”

主持人：據(jù)國(guó)資委數(shù)據(jù)，2017年國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率為65.7%，而同期規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為55.5%，國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率顯著高于工業(yè)企業(yè)平均水平。我國(guó)國(guó)企高負(fù)債的原因是什么？近幾年國(guó)有企業(yè)減負(fù)債、降杠桿成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要任務(wù)，國(guó)企減負(fù)債、降杠桿為何如此迫切？

馮俏彬：我國(guó)國(guó)企的負(fù)債率較高是由很多原因造成的。一般認(rèn)為核心原因在于存在“軟預(yù)算約束”這樣一個(gè)體制性的問(wèn)題。由于國(guó)有企業(yè)的特殊性質(zhì)，其在政府和銀行兩方都受到較多的“關(guān)愛(ài)”，所以借錢相對(duì)比較容易；與此同時(shí)，由于種種原因，國(guó)企往往比較關(guān)注規(guī)模方面的指標(biāo)，因而自身內(nèi)部也有擴(kuò)張沖動(dòng)。在內(nèi)外因素共同作用之下，我國(guó)國(guó)企負(fù)債率往往居高不下。

國(guó)企這幾年如此迫切地減負(fù)債、降杠桿，第一個(gè)原因是我國(guó)當(dāng)前總杠桿率偏高，2017年已經(jīng)達(dá)到250%以上，這在世界范圍內(nèi)排名都是靠前的，所以降杠桿、減負(fù)債、防風(fēng)險(xiǎn)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的第一要?jiǎng)?wù)。在2018年經(jīng)濟(jì)工作的三大任務(wù)中，防風(fēng)險(xiǎn)居第一位，而風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于高負(fù)債。第二，在總負(fù)債率當(dāng)中，最大的部分（大概有三分之二左右）是非金融企業(yè)形成的。再進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，這又主要是落在大型企業(yè)、國(guó)有企業(yè)頭上。由于從總體上講，當(dāng)前我國(guó)債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)處于比較危險(xiǎn)的狀態(tài)，原央行行長(zhǎng)周小川反復(fù)說(shuō)要警惕“明斯基時(shí)刻”的到來(lái)，大家也普遍感覺(jué)到全社會(huì)存在經(jīng)濟(jì)泡沫，不處理不行。在這種情況下，國(guó)有企業(yè)降杠桿、減負(fù)債就提到非常重要的位置。這也是從整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)安全層面來(lái)講的。

魏福成：國(guó)企高負(fù)債的原因可以從債務(wù)的需求與供給兩個(gè)方面來(lái)看：

從債務(wù)的需求層面來(lái)看，有四個(gè)原因?qū)е聡?guó)企偏向于過(guò)度借貸，進(jìn)而導(dǎo)致高負(fù)債率和高杠桿率：第一，國(guó)企貸款容易。由于國(guó)企具有政府隱性擔(dān)保、借貸的規(guī)模優(yōu)勢(shì)、行業(yè)壟斷或龍頭地位等原因，銀行及信托等金融機(jī)構(gòu)偏向于將資金貸給國(guó)企，因此國(guó)企借錢比較容易。

第二，貸款利率低。相對(duì)于民營(yíng)企業(yè)，國(guó)企貸款資金利率較低。許多研究表明，國(guó)企的貸款利率只有民營(yíng)企業(yè)貸款利率的40%到70%，這導(dǎo)致即使國(guó)企資金使用效益和資本的邊際產(chǎn)出較低，國(guó)企也有動(dòng)力去大量借貸，因?yàn)榧幢闶峭ㄟ^(guò)把借入的錢轉(zhuǎn)貸給民營(yíng)企業(yè)，國(guó)企也能獲得豐厚的回報(bào)。

第三，國(guó)企的目標(biāo)不是利潤(rùn)最大化，而是綜合考慮各種目標(biāo)。不同于民營(yíng)企業(yè)，國(guó)企的目標(biāo)并不是利潤(rùn)最大化，因?yàn)閲?guó)企的高管并不是純粹的職業(yè)經(jīng)理人或股東，而是具有行政頭銜的類官員或準(zhǔn)官員。這就意味著國(guó)企高管的目標(biāo)不是使得國(guó)企利潤(rùn)最大化，而是要考慮諸如企業(yè)規(guī)模、短期財(cái)務(wù)目標(biāo)、稅收貢獻(xiàn)、就業(yè)等各種政策目標(biāo)和非政策目標(biāo)，因此不會(huì)從利潤(rùn)最大化角度去確定其債務(wù)規(guī)模和杠桿率，相反在考慮政策目標(biāo)和非政策目標(biāo)情況下，借款規(guī)模會(huì)過(guò)高，導(dǎo)致債務(wù)率和杠桿率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于利潤(rùn)最大化情形下的水平。

第四，國(guó)企仍然存在嚴(yán)重的預(yù)算軟約束。盡管過(guò)去二十多年來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)家不斷強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化預(yù)算約束對(duì)于提高國(guó)企生產(chǎn)效率的重要性，而且國(guó)家也在多個(gè)層面出臺(tái)相關(guān)政策給國(guó)企預(yù)算軟約束套上緊箍咒，然而，無(wú)論是央企還是地方國(guó)企，仍然存在較為嚴(yán)重的預(yù)算軟約束。國(guó)有企業(yè)知道或預(yù)期，無(wú)論事前政策規(guī)定如何嚴(yán)厲，事后一旦國(guó)企出現(xiàn)債務(wù)問(wèn)題或經(jīng)營(yíng)不善，由于擔(dān)心失業(yè)、金融連鎖反應(yīng)、經(jīng)濟(jì)衰退等問(wèn)題出現(xiàn)，主管部門(mén)和地方政府必然會(huì)對(duì)國(guó)企施與援手。因此，在預(yù)算軟約束情況下，國(guó)企不會(huì)審慎地進(jìn)行借貸，不會(huì)抑制自身的高負(fù)債和高杠桿率。

從債務(wù)的供給層面來(lái)看，有三個(gè)原因?qū)е裸y行等金融機(jī)構(gòu)傾向于將資金貸給國(guó)有企業(yè)：第一，銀行等金融機(jī)構(gòu)將資金貸給國(guó)企，面臨較低的風(fēng)險(xiǎn)。這有三個(gè)原因：首先，正如前面所述，預(yù)算軟約束的根源在于主管部門(mén)或地方政府不能作出可信承諾，導(dǎo)致事后一旦國(guó)企出現(xiàn)不能償還債務(wù)的情況，主管部門(mén)和地方政府將會(huì)施與援手。其次，地方政府出于政績(jī)目的，實(shí)際上在事前有可能對(duì)國(guó)企的借貸進(jìn)行隱性或顯性擔(dān)保。最后，許多國(guó)企處于行業(yè)壟斷或龍頭地位，如果將來(lái)不能按期償還債務(wù)，國(guó)企將通過(guò)提高價(jià)格、行政干預(yù)打擊民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)份額等手段來(lái)改變市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，為償還債務(wù)籌措資金。

第二，金融機(jī)構(gòu)將資金貸給國(guó)企，面臨較低的手續(xù)成本費(fèi)用。相對(duì)于民營(yíng)企業(yè)，國(guó)企在財(cái)務(wù)制度上透明度更高，這使得對(duì)國(guó)企的信用評(píng)級(jí)的成本費(fèi)用更低。同時(shí)，由于國(guó)企貸款規(guī)模相對(duì)較大，在評(píng)估成本、貸款手續(xù)成本方面存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)。因此，相對(duì)于民營(yíng)企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)將資金貸給國(guó)企，將面臨較低的評(píng)估費(fèi)用和貸款手續(xù)費(fèi)用。

第三，行政干預(yù)（地方政府出于就業(yè)、稅收、GDP等政績(jī)需要）。國(guó)企的主管部門(mén)如國(guó)資委和地方政府，很顯然不是從國(guó)企利潤(rùn)最大化目標(biāo)出發(fā)的，他們有多重目標(biāo)，如為了保證國(guó)企能夠提供充分的就業(yè)崗位、為了保證國(guó)企繳納穩(wěn)定的稅收、為了當(dāng)?shù)氐腉DP或是其他目標(biāo)，地方政府和主管部門(mén)常常希望擴(kuò)大國(guó)企的規(guī)模，或是在國(guó)企面臨經(jīng)營(yíng)不善等困難時(shí)，往往會(huì)通過(guò)行政手段要求銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款給國(guó)企。

國(guó)企減負(fù)債、降杠桿目前非常迫切。中央提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一就是“降杠桿”，主要是指降低國(guó)企的杠桿。國(guó)企目前的高負(fù)債、高杠桿狀況，會(huì)帶來(lái)極大的風(fēng)險(xiǎn)，不利于資金配置效率的提高，甚至削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。第一，國(guó)企高杠桿、高負(fù)債，使得國(guó)企存在債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而帶來(lái)失業(yè)、金融市場(chǎng)動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)下滑的風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)違約的嚴(yán)重后果包括：國(guó)企倒閉和破產(chǎn)，失業(yè)率大幅上升；銀行等金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生大量不良貸款，從而帶來(lái)金融市場(chǎng)動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)；導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑的風(fēng)險(xiǎn)。第二，國(guó)企高杠桿、高負(fù)債，會(huì)導(dǎo)致較低的資金使用效率，從而帶來(lái)資本、勞動(dòng)、土地等生產(chǎn)要素配置效率低下，削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速下滑。正如前面所述，相對(duì)于民營(yíng)企業(yè)，國(guó)企的資本邊際產(chǎn)出較低（如“僵尸企業(yè)”），因此國(guó)企高杠桿、高負(fù)債率，導(dǎo)致大量資金配置到低效率的國(guó)企部門(mén)，不僅導(dǎo)致資本這一生產(chǎn)要素配置效率低下，也導(dǎo)致諸如勞動(dòng)、土地等生產(chǎn)要素向國(guó)企部門(mén)集中，從整體上降低我國(guó)各類生產(chǎn)要素的生產(chǎn)效率，削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)績(jī)效下滑。目前這兩個(gè)方面的問(wèn)題都比較嚴(yán)峻，迫切需要加快國(guó)企減負(fù)債、降杠桿的步伐，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

匡小平：國(guó)企負(fù)債居高不下一直以來(lái)都是改革的“心頭病”，其原因既有歷史淵源，也跟目前宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但究其根本還是體制機(jī)制問(wèn)題。從歷史方面來(lái)說(shuō)：2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)家出臺(tái)了4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，來(lái)應(yīng)對(duì)此次金融危機(jī)。根據(jù)相關(guān)資料顯示，國(guó)家出臺(tái)的4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃主要是投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但是探究基建領(lǐng)域的資金來(lái)源發(fā)現(xiàn)，國(guó)家在基建領(lǐng)域的預(yù)算內(nèi)資金僅占10%左右，其他資金主要來(lái)源于信貸資金。也就是說(shuō)，國(guó)家只是起到了一個(gè)撬動(dòng)投資的引導(dǎo)作用。因而從2008年起，國(guó)企負(fù)債率開(kāi)始急劇攀升。從經(jīng)濟(jì)角度看：在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，市場(chǎng)活力好，企業(yè)投資機(jī)會(huì)多，就可以有更多的業(yè)務(wù)，拿到更多的訂單，創(chuàng)造出更多的收益，因而高負(fù)債率對(duì)于國(guó)企來(lái)說(shuō)也不是難事。但進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增速放緩，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，市場(chǎng)潛在的增長(zhǎng)率有所下降，一旦市場(chǎng)不景氣，相對(duì)來(lái)說(shuō)企業(yè)收益率就會(huì)有所下降，高負(fù)債率的問(wèn)題就會(huì)顯現(xiàn)。就體制方面來(lái)講：根據(jù)相關(guān)研究資料顯示，從央企、國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)晉升為廳局級(jí)干部甚至是省部級(jí)干部的案例比比皆是，而以往央企、國(guó)企的聘任制是任期制，并不是終身負(fù)責(zé)制，因而為了凸顯效益，國(guó)企更加傾向于搞規(guī)模經(jīng)濟(jì)，盲目投資，規(guī)模越大，其影響力就越強(qiáng)，或許就可以順利當(dāng)選廳局級(jí)干部、省部級(jí)干部等職務(wù)，而企業(yè)的高規(guī)模、形成的高負(fù)債也就不再在他的管轄責(zé)任范圍內(nèi)，就像地方政府為了過(guò)快地追求GDP的增長(zhǎng)，而不惜一切代價(jià)是一個(gè)思維模式。除以上原因之外，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革速度過(guò)慢，去杠桿成效不明顯，也是造成國(guó)有企業(yè)負(fù)債率居高不下的原因之一。2017年以來(lái)，我國(guó)通過(guò)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)不斷優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，大力鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)通過(guò)IPO、配股等方式從資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，改善國(guó)有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)，推動(dòng)企業(yè)以盤(pán)活存量等方式來(lái)籌集發(fā)展資金，盡量減少國(guó)企負(fù)債，但整體而言，國(guó)企負(fù)債率降幅不大。

國(guó)企改革減負(fù)債、降杠桿之所以如此迫切，一是國(guó)企杠桿率很高，尤其是產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)。換言之，“壞杠桿”過(guò)多是國(guó)企杠桿率較高的核心問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)為了謀發(fā)展，就會(huì)以貸款的方式向銀行借貸，通過(guò)大量舉債來(lái)擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)規(guī)模，從而用較小的權(quán)益資產(chǎn)來(lái)支撐起龐大的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，“杠桿效應(yīng)”由此產(chǎn)生，也就是說(shuō)高杠桿體現(xiàn)在高負(fù)債率上。二是從金融風(fēng)險(xiǎn)層面看：高額的負(fù)債可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)，甚至是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。由于我國(guó)特殊的金融結(jié)構(gòu)體系，國(guó)有銀行等金融機(jī)構(gòu)的資金又與國(guó)企債務(wù)有著理不清的關(guān)系，倘若國(guó)企負(fù)債率持續(xù)居高不下，一旦國(guó)企債務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題，金融體系可能因此而出現(xiàn)危機(jī)，金融體系又是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的產(chǎn)物，與政府關(guān)系密切，倘若不重視，便有可能會(huì)引發(fā)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。三是從企業(yè)自身看：國(guó)有企業(yè)高杠桿、高負(fù)債，不利于國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，容易引發(fā)國(guó)企的道德風(fēng)險(xiǎn)和信任危機(jī)。近段時(shí)間，網(wǎng)絡(luò)曝光國(guó)企違約時(shí)有發(fā)生，一直以來(lái)“國(guó)企信仰”的債券市場(chǎng)受到?jīng)_擊。若國(guó)企信用違約事件有序出現(xiàn)，可以說(shuō)是市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的自我調(diào)節(jié)，這不僅有利于國(guó)有企業(yè)去產(chǎn)能、去杠桿，降負(fù)債，實(shí)現(xiàn)國(guó)企的優(yōu)勝劣汰，還有利于債券市場(chǎng)打破剛性兌付。但在債券資本市場(chǎng)沒(méi)有對(duì)國(guó)企信用風(fēng)險(xiǎn)做好充分準(zhǔn)備的前提下，國(guó)企過(guò)于頻繁地發(fā)生信用違約事件，或者重要國(guó)企、大型國(guó)企出現(xiàn)信用違約事件，都有可能顛覆整個(gè)市場(chǎng)對(duì)國(guó)企債務(wù)的長(zhǎng)期固有認(rèn)識(shí)，從而引發(fā)債券市場(chǎng)震蕩，進(jìn)而可能波及整個(gè)金融市場(chǎng)。而若債券市場(chǎng)發(fā)生大幅度的震蕩，企業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)進(jìn)一步增加，以此形成惡性循環(huán)。

章琳一：負(fù)債作為企業(yè)資本來(lái)源的一種，有助于彌補(bǔ)股權(quán)資金較少引起的資金不足，有助于形成財(cái)務(wù)杠桿發(fā)揮債務(wù)的稅盾效應(yīng)，提高企業(yè)權(quán)益資金的收益率。高負(fù)債率在經(jīng)濟(jì)繁榮期是沒(méi)有問(wèn)題的，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低增長(zhǎng)，甚至衰退時(shí)，高負(fù)債率容易引發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)國(guó)企高負(fù)債的主要原因包括：（1）國(guó)有企業(yè)的屬性導(dǎo)致其借款容易。經(jīng)過(guò)了上個(gè)世紀(jì)末的中小國(guó)企破產(chǎn)潮后，留下形成的現(xiàn)在的國(guó)有企業(yè)均是規(guī)模較大的企業(yè)。由于國(guó)有企業(yè)規(guī)模大，同時(shí)最終屬于國(guó)家資產(chǎn)，國(guó)有屬性使國(guó)企最終擔(dān)保人是國(guó)家和地方各級(jí)政府，國(guó)有企業(yè)在債務(wù)融資時(shí)容易得到資金提供者的偏愛(ài)?？茽柲握J(rèn)為，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)容易產(chǎn)生“父愛(ài)主義”行為，在國(guó)有企業(yè)缺乏資金時(shí)，及時(shí)通過(guò)各種手段提供資金支持。我國(guó)國(guó)有企業(yè)負(fù)債融資，印證了政府的“父愛(ài)主義”。對(duì)于國(guó)有企業(yè)發(fā)行債券，政府各部門(mén)會(huì)提供便利，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)成功發(fā)債。國(guó)有企業(yè)從銀行借款時(shí)，政府也會(huì)從中斡旋，力促國(guó)有企業(yè)借款成功，即使國(guó)有企業(yè)可能并不符合銀行借款的信貸要求。（2）投資沖動(dòng)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)融資激進(jìn)。對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，存在著嚴(yán)重的投資沖動(dòng)傾向。由于融資成本低，融資便利，國(guó)企很容易獲得銀行借款。在融資門(mén)檻較低，融資容易時(shí)，國(guó)企投資沖動(dòng)明顯，通過(guò)新上項(xiàng)目，擴(kuò)大產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張，成為國(guó)企發(fā)展路徑之一：雖然國(guó)家提出技術(shù)創(chuàng)新、自主創(chuàng)新等國(guó)企發(fā)展方向，但技術(shù)創(chuàng)新失敗率高、創(chuàng)新時(shí)間長(zhǎng)，不能立即見(jiàn)效；同時(shí)，國(guó)有企業(yè)高管存在著任期有限性，導(dǎo)致了國(guó)企高管迫于業(yè)績(jī)壓力，放棄技術(shù)創(chuàng)新。兩個(gè)事實(shí)就是例證：一個(gè)是通訊行業(yè)的華為和中興。華為是民企，技術(shù)創(chuàng)新做得非常好；中興是國(guó)企，2018年的“中興事件”表明其技術(shù)創(chuàng)新跟華為存在巨大差距。另一個(gè)是我國(guó)最近兩年的“去產(chǎn)能”行動(dòng)。這就是之前國(guó)有企業(yè)盲目產(chǎn)能擴(kuò)張導(dǎo)致，煤炭、鋼鐵、水泥等都是資本密集型行業(yè)，對(duì)技術(shù)要求不高。

國(guó)企減負(fù)債、降杠桿如此迫切的原因包括：（1）經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致的壓力。高負(fù)債在經(jīng)濟(jì)繁榮期是沒(méi)有問(wèn)題的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，企業(yè)、行業(yè)的利潤(rùn)率就會(huì)較低，若企業(yè)的利潤(rùn)率不能彌補(bǔ)企業(yè)負(fù)債產(chǎn)生的利息，就可能導(dǎo)致企業(yè)不能及時(shí)償還貸款利息引發(fā)財(cái)務(wù)危機(jī)。今年大量的企業(yè)債券違約，“丹東港”、“印記傳媒”、“凱迪”等頻頻爆雷，這就是經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，企業(yè)不能如約償還債務(wù)的例證。國(guó)有企業(yè)減負(fù)債、降杠桿就是為了對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行對(duì)企業(yè)的影響。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)不會(huì)再出現(xiàn)高增長(zhǎng)的黃金年代，在這一趨勢(shì)下，減負(fù)債和降杠桿迫在眉睫。（2）改變國(guó)企發(fā)展模式的必然要求。我國(guó)國(guó)企發(fā)展模式是規(guī)模擴(kuò)張型，這種發(fā)展模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期是可行的。當(dāng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠高質(zhì)量增長(zhǎng)時(shí)，這種傳統(tǒng)的、低效的發(fā)展模式已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要求了。工業(yè)4.0、2025規(guī)劃均強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量的發(fā)展，這要求企業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新力度，只有通過(guò)內(nèi)涵式增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展，才能支撐國(guó)家的愿景。

以上兩個(gè)實(shí)例說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題，前一事例說(shuō)明為了診斷的標(biāo)準(zhǔn)化而制定的診斷標(biāo)準(zhǔn)否定了人類疾病的復(fù)雜性問(wèn)題，不考慮臨床醫(yī)生的體格檢查和患者的主訴，而以單一的檢驗(yàn)結(jié)果是否陽(yáng)性作為考量的標(biāo)準(zhǔn)；后一事例說(shuō)明，醫(yī)生更傾向于采用客觀的檢查依據(jù)而不采信即使是患者親自訴說(shuō)的自我感受。兩者的共同點(diǎn)是，隨著科技的進(jìn)步及現(xiàn)代化檢查設(shè)備的廣泛使用，技術(shù)至上已成為全社會(huì)更加堅(jiān)信的觀念，人們更加相信客觀的或由儀器表述的結(jié)果，而不愿相信主觀的感受，尤其是對(duì)經(jīng)驗(yàn)的分享。

主持人：近年來(lái)為降低國(guó)有企業(yè)負(fù)債率，監(jiān)管部門(mén)作出了哪些努力？成效如何？此次《意見(jiàn)》明確給出了國(guó)企減負(fù)債的時(shí)間表和任務(wù)書(shū)，即國(guó)有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率到2020年年末比2017年年末降低2個(gè)百分點(diǎn)左右，之后國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平。您對(duì)此作何解讀？

馮俏彬：近年來(lái)為降低國(guó)有企業(yè)負(fù)債率，監(jiān)管部門(mén)出臺(tái)了很多政策，但成效一般。自2015年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革啟動(dòng)以來(lái)，降杠桿就是一項(xiàng)非常重要的任務(wù)。2016年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見(jiàn)》和《關(guān)于市場(chǎng)化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，部署降低企業(yè)杠桿率工作。但從落實(shí)情況來(lái)看，圍繞著國(guó)有大中型企業(yè)的降杠桿，相關(guān)工作啟動(dòng)時(shí)間較長(zhǎng)，各方面比較謹(jǐn)慎，因此效果并不明顯。2017年“降杠桿”工作繼續(xù)推進(jìn)，加上《關(guān)于鋼鐵煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能金融債權(quán)債務(wù)問(wèn)題的若干意見(jiàn)》《關(guān)于做好2017年鋼鐵煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展工作的意見(jiàn)》等一系列文件的逐步實(shí)施，杠桿率出現(xiàn)了一定程度的下降，到2017年末中央企業(yè)的平均資產(chǎn)負(fù)債率同比下降0.4個(gè)百分點(diǎn)。但總體來(lái)看，這兩年杠桿率、負(fù)債率下降得非常慢。這主要是由于國(guó)有企業(yè)改革本身的復(fù)雜性所致，所以這幾個(gè)國(guó)有企業(yè)的杠桿率并沒(méi)有明顯下降。去年下半年和今年上半年，金融部門(mén)圍繞自身的去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)做了很多工作，但金融部門(mén)的降杠桿同時(shí)引來(lái)社會(huì)各界在資金收緊之后的強(qiáng)烈反彈，帶來(lái)了一些副作用，現(xiàn)在金融部門(mén)降杠桿也轉(zhuǎn)向了 “穩(wěn)杠桿”，貨幣政策重回寬松。所以現(xiàn)在又回到國(guó)有企業(yè)降杠桿上面，因?yàn)槿鐣?huì)高杠桿的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題就是國(guó)有企業(yè)杠桿率太高，特別是大中型國(guó)有企業(yè)，之前回避或者推遲這個(gè)問(wèn)題都無(wú)助于問(wèn)題本身的解決。今年圍繞國(guó)有企業(yè)降杠桿，開(kāi)始有了一些實(shí)質(zhì)性行動(dòng)。此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》、再加上今年8月渤海鋼鐵正式進(jìn)入破產(chǎn)重整程序，都可視為國(guó)有企業(yè)去杠桿和僵尸企業(yè)治理出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的征兆，也是國(guó)有企業(yè)改革深化的一個(gè)標(biāo)志。

《意見(jiàn)》提出，到2020年年末，國(guó)有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率比2017年年末降低2個(gè)百分點(diǎn)左右，我認(rèn)為這主要是給國(guó)有企業(yè)發(fā)出一個(gè)信號(hào)，就是以后國(guó)企的負(fù)債水平必須控制在同行業(yè)的平均水平左右。《意見(jiàn)》還提出超過(guò)五個(gè)百分點(diǎn)就到了預(yù)警線、超過(guò)十個(gè)百分點(diǎn)就到了重點(diǎn)監(jiān)管線，實(shí)際上是以外在監(jiān)管的方式給國(guó)有企業(yè)一個(gè)威懾。即通過(guò)設(shè)定“兩條線”，設(shè)置外在監(jiān)管指標(biāo)等，構(gòu)建一套外在監(jiān)管機(jī)制，由一種外在力量來(lái)監(jiān)管國(guó)有企業(yè)的負(fù)債水平，防止其過(guò)快過(guò)高上升。這在短期內(nèi)是有一些作用的。

但長(zhǎng)期而言，我對(duì)此并不看好，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)在日常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中對(duì)資金的需求，會(huì)根據(jù)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)情況發(fā)生變化，另外處于不同的生命周期的企業(yè)、產(chǎn)品等也會(huì)產(chǎn)生不同的資金要求，一般情況下企業(yè)會(huì)根據(jù)自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況相機(jī)決策一個(gè)負(fù)債水平，如果市場(chǎng)上有特別好的機(jī)會(huì)，銀行也認(rèn)同它的經(jīng)營(yíng)理念，那它完全可以多借些錢，只要未來(lái)能夠還得上。這種情況下，高負(fù)債并不是問(wèn)題?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，并沒(méi)有從改變國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部機(jī)制出發(fā)，讓國(guó)有企業(yè)對(duì)它的借債行為、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及產(chǎn)生的收益等負(fù)責(zé)，而只是增加了一個(gè)外在的監(jiān)控。這種外在的監(jiān)控機(jī)制，不可能適應(yīng)國(guó)有企業(yè)所面對(duì)的千變?nèi)f化、瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)環(huán)境以及相應(yīng)的資金需要，所以可能在某一個(gè)時(shí)點(diǎn)上會(huì)有作用，但可持續(xù)性堪憂。

魏福成：自2008年以來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了新的一波“國(guó)進(jìn)民退”。當(dāng)然，原因很復(fù)雜，這里不去探討。然而，在“國(guó)進(jìn)民退”的過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)通過(guò)大量借貸等手段，趁機(jī)大肆攻城略地，導(dǎo)致國(guó)企規(guī)模急劇膨脹，也導(dǎo)致國(guó)企的高負(fù)債率和高杠桿率達(dá)到了驚人的地步。近年來(lái)，我國(guó)政府意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性，監(jiān)管部門(mén)也采取了諸多措施和努力，以期降低國(guó)企的負(fù)債率。但是，成效不盡如人意。雖然在部分行業(yè)部分地區(qū)國(guó)企的負(fù)債率有所下降，但整體上國(guó)企的高負(fù)債率不但沒(méi)有得到抑制，反而呈現(xiàn)一定的上升態(tài)勢(shì)。

此次《意見(jiàn)》的出臺(tái)，可以從三個(gè)方面進(jìn)行解讀：第一，它表明政府部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)推進(jìn)降低國(guó)企負(fù)債率的不懈努力。第二，通過(guò)三年時(shí)間，國(guó)企負(fù)債率在高位上只降低2個(gè)百分點(diǎn)的目標(biāo)，實(shí)際上表明了政府意識(shí)到降低國(guó)企負(fù)債率是非常棘手和困難的，因此目標(biāo)不是國(guó)企負(fù)債率的大幅降低，而是保持穩(wěn)定或微弱的下降。第三，這一目標(biāo)是否能實(shí)現(xiàn)，仍然是個(gè)問(wèn)號(hào)，它與整體經(jīng)濟(jì)狀況和地方政府績(jī)效考核相關(guān)。如果整體經(jīng)濟(jì)狀況在未來(lái)兩年里仍然比較低迷，GDP及就業(yè)等仍然是相關(guān)官員的核心考核指標(biāo)，則降低2個(gè)百分點(diǎn)的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。

匡小平：實(shí)際上，近年來(lái)為了降低央企、國(guó)企負(fù)債率，監(jiān)管部門(mén)下了很多工夫，頒布了很多文件，出臺(tái)了相關(guān)措施，如：國(guó)資委加強(qiáng)央企對(duì)外投資監(jiān)督管理，強(qiáng)化央企參與PPP項(xiàng)目管理、推進(jìn)市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股，以及通過(guò)增資、混改等不同的方式引入投資者等。其中，國(guó)資委頒布的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》尤為引人注目，該通知對(duì)央企PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模紅線。2015年11月10號(hào)，在習(xí)近平主持的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，2016年國(guó)務(wù)院下發(fā)了 《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見(jiàn)》等一系列文件，要求積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率，提出了解決國(guó)企負(fù)債率的主要途徑和基本原則，并倡導(dǎo)努力營(yíng)造良好的市場(chǎng)與政策環(huán)境。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年6月底，國(guó)有資產(chǎn)負(fù)債率為64.9%，相比較年初和去年同期下降0.7和0.6個(gè)百分點(diǎn)。6月末央企的資產(chǎn)負(fù)債率為67.8%，相比較年初和去年同期下降0.3和0.6個(gè)百分點(diǎn)。隨著相關(guān)措施的不斷落實(shí)，國(guó)有企業(yè)去杠桿成效初顯，負(fù)債率相對(duì)出現(xiàn)小幅降低。雖然國(guó)有企業(yè)的負(fù)債率有所下降，但是，非國(guó)有企業(yè)的負(fù)債率下降更快，相比較非國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)負(fù)債率依然處在高位，情況不容樂(lè)觀，未來(lái)一段時(shí)間，國(guó)企去杠桿仍然是重中之重。

章琳一：今年來(lái)，各個(gè)中央部委均做出了一定程度的努力，降低國(guó)企負(fù)債率。今年國(guó)務(wù)院多次常委會(huì)議要求降杠桿，各個(gè)部門(mén)也出臺(tái)了專門(mén)文件降杠桿，如最近由發(fā)改委、人民銀行、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)和國(guó)資委聯(lián)合出臺(tái)的 《2018年降低企業(yè)杠桿率工作要點(diǎn)》等，這些都是監(jiān)管部門(mén)努力的體現(xiàn)。此次《意見(jiàn)》明確了時(shí)間表和任務(wù)書(shū)，反映了三個(gè)信息：一是保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平，反映了國(guó)企負(fù)債率高于民企的現(xiàn)狀。由于國(guó)企粗放式的發(fā)展模式，導(dǎo)致了國(guó)企規(guī)模擴(kuò)張沖動(dòng)明顯；從融資端看，國(guó)企負(fù)債成本低，最終導(dǎo)致了國(guó)企負(fù)債率高于民營(yíng)企業(yè)。二是之前的監(jiān)管部門(mén)努力效果有限。之前雖然各個(gè)政府部門(mén)提出了降低國(guó)企負(fù)債率，但由于目標(biāo)不夠具體明確，導(dǎo)致效果有限。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2014年國(guó)企負(fù)債率在64.95%左右，2018年第二季度是64.91%，總體負(fù)債率下降了0.04個(gè)百分點(diǎn)。這種下降是比較輕微的，反映了效果有限。三是此次《意見(jiàn)》提出目標(biāo)是硬指標(biāo)，必須完成。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前國(guó)企負(fù)債總額近10萬(wàn)億，總體負(fù)債率64.91%左右，降低2個(gè)百分點(diǎn)就是3000億元左右，這個(gè)目標(biāo)看似比較容易，其實(shí)具有一定難度。首先，通過(guò)2014年的國(guó)企負(fù)債率和2018年的國(guó)企負(fù)債率對(duì)比，我們可以發(fā)現(xiàn)國(guó)企負(fù)債率才下降了0.04個(gè)百分點(diǎn)。此次降低2個(gè)百分點(diǎn)相當(dāng)于之前降低的50倍，任務(wù)不輕。其次，從數(shù)量看，降低3000億元負(fù)債，對(duì)于國(guó)企而言，則要找到其他性質(zhì)的資金，如股權(quán)資金來(lái)替代它。最后，如果找不到3000億元的股權(quán)資金替代，那么國(guó)企只能通過(guò)轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)、股份形式獲得資金，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股份轉(zhuǎn)讓需要找到買家，這其中耗時(shí)、耗力，不是能一蹴而就的。

厘清邊界、分類管理，助力國(guó)企減負(fù)債取得實(shí)效

主持人：《意見(jiàn)》要求厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界。堅(jiān)決遏制地方政府以企業(yè)債務(wù)的形式增加隱性債務(wù)。嚴(yán)禁地方政府及其部門(mén)違法違規(guī)或變相通過(guò)國(guó)有企業(yè)舉借債務(wù)，嚴(yán)禁國(guó)有企業(yè)違法違規(guī)向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債；違法違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債的國(guó)有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。為什么政府債務(wù)與國(guó)有企業(yè)債務(wù)難以厘清？這些厘清舉措對(duì)國(guó)企減負(fù)債有哪些影響？

馮俏彬：這是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)和政府之間生來(lái)就有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，國(guó)有企業(yè)就是政府所有的企業(yè)，我們通常說(shuō)國(guó)有企業(yè)相當(dāng)于政府的親兒子，是天生有血緣關(guān)系的，在很多情形下國(guó)有企業(yè)和地方政府之間你中有我、我中有你。在復(fù)雜的實(shí)踐操作中，本來(lái)政府有政府的訴求，企業(yè)有企業(yè)的訴求，但由于兩者的天生血緣，有時(shí)政府想干但又不方便干的事，就可以借道國(guó)有企業(yè)去干。另一方面，國(guó)有企業(yè)本應(yīng)是一個(gè)市場(chǎng)主體，與其他主體一樣在市場(chǎng)上平等競(jìng)爭(zhēng)，有時(shí)卻可以憑借與政府天然的聯(lián)系，取得一些壟斷地位，或者取得比較便宜和優(yōu)惠的各類要素等。現(xiàn)在政府債務(wù)和國(guó)有企業(yè)債務(wù)厘不清，主要就是在體制上厘不清。

至于怎樣厘清政府債務(wù)與國(guó)有企業(yè)債務(wù)邊界？我認(rèn)為可從治標(biāo)和治本兩方面雙管齊下。一方面繼續(xù)深入推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，包括建立一個(gè)完善的企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)、治理機(jī)制等。另一方面從體制上更多地把國(guó)有企業(yè)塑造成一個(gè)市場(chǎng)主體，分清它和政府之間的關(guān)系，特別是經(jīng)濟(jì)上的關(guān)系。退一步講，即使存在體制上的問(wèn)題，也并不完全妨礙在具體管理中，分清楚債務(wù)的來(lái)源、用途和責(zé)任主體，比如哪一些債務(wù)是為了完成政府布置的工作，或是完成政府應(yīng)提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，那這一類就應(yīng)由政府承擔(dān)主要責(zé)任；哪一些債務(wù)是國(guó)有企業(yè)出于市場(chǎng)、自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，那這一類則應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)責(zé)任。如果由于企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)失誤，出現(xiàn)了高負(fù)債率，出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)虧損，則應(yīng)像渤海鋼鐵那樣，該破產(chǎn)的破產(chǎn)。

《意見(jiàn)》對(duì)此提出的幾項(xiàng)舉措，從短期的管理需求上來(lái)講，是比較現(xiàn)實(shí)的，可以起到一些作用。對(duì)于國(guó)有企業(yè)擴(kuò)張債務(wù)、政府無(wú)限制地把一些責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給國(guó)有企業(yè)等行為，雙方都有了一把尚方寶劍懸在頭上，有利于互相之間厘清邊界。不過(guò)，由于根本上的問(wèn)題是國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體身份沒(méi)有完全到位，所以這些舉措不一定能有長(zhǎng)期作用。

匡小平：政府債務(wù)與國(guó)有企業(yè)債務(wù)之所以難以厘清，其一體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)關(guān)系上：新《預(yù)算法》實(shí)施之前，我國(guó)地方政府沒(méi)有發(fā)行債券的權(quán)利，但地方政府會(huì)通過(guò)成立國(guó)有企業(yè)等金融投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉債，變相滿足其融資需求。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)也通過(guò)銀行貸款的方式進(jìn)行融資，地方的國(guó)企和平臺(tái)公司往往能夠得到大多數(shù)銀行的信貸資源。對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，這是理性的投資，因?yàn)殂y行看中的是國(guó)有企業(yè)的規(guī)模，可以取得融資的規(guī)模效應(yīng)，更為重要的是，國(guó)企的安全系數(shù)很高，其背后站的是當(dāng)?shù)卣?，即使部分?guó)企出現(xiàn)問(wèn)題，地方政府也可能會(huì)出面解決此類問(wèn)題。其二從地方政府和國(guó)企的現(xiàn)狀來(lái)看：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政企不分、政資不分。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為和社會(huì)效益相互交織，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)效益低下，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流緊張、負(fù)債率過(guò)高等問(wèn)題不斷顯現(xiàn)。其次，對(duì)于國(guó)企責(zé)任人的激勵(lì)考核機(jī)制很不完善，不能激發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使得國(guó)有企業(yè)成為地方政府的額外負(fù)擔(dān)。

這些配套的厘清舉措在一定程度上能夠降低企業(yè)的債務(wù)規(guī)模、減少國(guó)有企業(yè)資金成本。在供給側(cè)改革、去杠桿、降負(fù)債的大環(huán)境下，國(guó)有企業(yè)清理與政府的長(zhǎng)期往來(lái)，可以預(yù)見(jiàn)的是，隨著這些配套舉措的逐步實(shí)施，在一定程度上能夠緩解地方政府的債務(wù)規(guī)模，地方國(guó)企的融資規(guī)模和融資能力因失去地方政府這一背書(shū)而難以繼續(xù)擴(kuò)張，甚至?xí)饾u下降。地方國(guó)企可能將因此回歸理性，以經(jīng)濟(jì)可行性決定合作投融資關(guān)系。這些舉措切斷了地方政府與國(guó)企，以及國(guó)有平臺(tái)之間的“臍帶”關(guān)系。一方面，以前地方政府依靠國(guó)企融資的通道將被牢牢堵住；另一方面，地方國(guó)企因?yàn)槭チ说胤秸@一顯性或者隱性背書(shū)，其融資規(guī)模、融資能力和融資沖動(dòng)都將會(huì)降低，地方政府與地方國(guó)企“相互促進(jìn)、相得益彰”的粗放式擴(kuò)張型發(fā)展模式將無(wú)法持續(xù)下去，因而地方國(guó)有企業(yè)必須及時(shí)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，加快轉(zhuǎn)型，使得國(guó)有企業(yè)走向規(guī)范、理性、可持續(xù)的發(fā)展道路。

魏福成：《意見(jiàn)》實(shí)際上充分反映了中央政府和監(jiān)管部門(mén)清晰地意識(shí)到地方政府債務(wù)與國(guó)企債務(wù)的關(guān)系，以及地方政府通過(guò)國(guó)企債務(wù)籌措資金的隱性融資方式。目前我國(guó)地方政府債務(wù)與國(guó)企債務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，出于穩(wěn)定就業(yè)和稅收、GDP、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等原因，許多地方政府通過(guò)對(duì)國(guó)企債務(wù)進(jìn)行顯性或隱性擔(dān)保，使得國(guó)企能夠大量借債。這就使得國(guó)企債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸畟鶆?wù)，一旦國(guó)企不能償還債務(wù)，銀行等金融機(jī)構(gòu)有權(quán)要求地方政府代為償還。

第二，新《預(yù)算法》出臺(tái)之前，地方政府通常通過(guò)市政公司等融資平臺(tái)籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金；新《預(yù)算法》出臺(tái)之后，明確了地方政府不能通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行借貸和籌集資金，然而，上有政策下有對(duì)策，地方政府通過(guò)采取PPP等形式，要求參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)企為建設(shè)項(xiàng)目提供資金支持，在這一過(guò)程中，地方政府一方面仍然通過(guò)隱性擔(dān)保的形式為國(guó)企借貸進(jìn)行擔(dān)保，另一方面通過(guò)承諾保障參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)企的未來(lái)收益的形式，使得國(guó)企能夠更容易進(jìn)行借貸。這都意味著，地方政府通過(guò)國(guó)企舉借債務(wù)，為地方基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行融資。而這些債務(wù)，最終還是由地方政府承擔(dān)明確的或隱性的償還責(zé)任。

因此，在實(shí)踐中，我們厘清政府債務(wù)和國(guó)有企業(yè)債務(wù)是相當(dāng)困難的事情，不但需要開(kāi)展大量的審計(jì)工作，也需要合適的技術(shù)和明確的法律法規(guī)進(jìn)行界定。

《意見(jiàn)》要求厘清地方政府債務(wù)和國(guó)企債務(wù)的邊界，是降低國(guó)企債務(wù)必備的前提條件。正如剛才所講，如果不能厘清二者的邊界，地方政府仍然可能為國(guó)企債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保，導(dǎo)致國(guó)企沒(méi)有動(dòng)力去降低債務(wù)。同時(shí)，地方政府仍然會(huì)要求國(guó)企去進(jìn)行大量借貸從而為地方建設(shè)籌措資金，這將導(dǎo)致國(guó)企被迫去進(jìn)行借貸，使得國(guó)企債務(wù)率在形式上難以降低。因此，厘清政府債務(wù)和國(guó)企債務(wù)的邊界，可以從動(dòng)力和約束兩個(gè)方面降低國(guó)企債務(wù)率。

章琳一：政府和國(guó)有企業(yè)是高度關(guān)聯(lián)的，政府作為國(guó)有企業(yè)的出資人，實(shí)際控制著企業(yè)的運(yùn)行。政府債務(wù)和國(guó)有企業(yè)債務(wù)難以厘清，原因如下：首先，政府控制著國(guó)企，就存在著政府利用國(guó)企，實(shí)施相應(yīng)的行為，如通過(guò)控制國(guó)企進(jìn)行融資、轉(zhuǎn)嫁債務(wù)、轉(zhuǎn)嫁社會(huì)公共服務(wù)責(zé)任等等。既然國(guó)企受政府控制，政府就可以利用國(guó)企實(shí)施相應(yīng)的項(xiàng)目、活動(dòng)，達(dá)到自身的目的。例如上半年，中央政府收緊了地方政府的PPP項(xiàng)目，收緊了地方政府的借債行為，禁止地方政府通過(guò)地方投融資平臺(tái)進(jìn)行融資等等。這些禁令表明地方投融資平臺(tái)就是地方政府融資的重要渠道。其次，一些債務(wù)性質(zhì)復(fù)雜，難以在政府和國(guó)企之間進(jìn)行劃分。政府作為行政管理部門(mén)，與國(guó)企存在性質(zhì)上的本質(zhì)區(qū)別。政府是永續(xù)的，國(guó)企不一定是永續(xù)經(jīng)營(yíng)的。那么，可能存在著政府為其屬地國(guó)企債務(wù)擔(dān)保、兜底等，導(dǎo)致了債權(quán)、債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，難以區(qū)分國(guó)企負(fù)債到底是政府負(fù)債，還是企業(yè)自身負(fù)債。

前面指出，政府和國(guó)企債務(wù)難以厘清，可能就存在著政府把自己的公共負(fù)債打包進(jìn)國(guó)企總負(fù)債中的情況。厘清政府和國(guó)企債務(wù)，具有重要的積極意義。首先，厘清政府和國(guó)企債務(wù)，有助于準(zhǔn)確確定各級(jí)地方政府的負(fù)債總額。中央提出的有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模，其前提條件是明確知道地方政府債務(wù)金額是多少。在地方政府和國(guó)企的債務(wù)關(guān)系復(fù)雜、沒(méi)有厘清的情況下，國(guó)家是不能夠準(zhǔn)確確認(rèn)規(guī)模的。既然規(guī)模不能準(zhǔn)確確認(rèn)，如何控制？準(zhǔn)確了解地方政府債務(wù)總規(guī)模，有助于國(guó)家從整體角度認(rèn)識(shí)政府總債務(wù)，有助于黨中央、國(guó)務(wù)院作出相應(yīng)的決策。其次，厘清政府和國(guó)企的債務(wù)關(guān)系，有助于降低國(guó)企負(fù)債。“堅(jiān)決遏制地方政府以企業(yè)債務(wù)的形式增加隱性債務(wù)。嚴(yán)禁地方政府及其部門(mén)違法違規(guī)或變相通過(guò)國(guó)有企業(yè)舉借債務(wù)，嚴(yán)禁國(guó)有企業(yè)違法違規(guī)向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債；違法違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債的國(guó)有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！边@些規(guī)定，實(shí)際上表明了之前的地方政府經(jīng)常把自身的債務(wù)裝進(jìn)屬地國(guó)企的債務(wù)中。這無(wú)疑增加了國(guó)企總債務(wù)，增加了國(guó)企負(fù)擔(dān)，不利于國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率的下降。此次這些規(guī)定，讓各級(jí)地方政府不能把自身債務(wù)放進(jìn)所屬的國(guó)有企業(yè)，讓政府的債務(wù)歸政府，國(guó)企的債務(wù)歸國(guó)企，最終會(huì)降低國(guó)企整體負(fù)債。最后，厘清關(guān)系后，有助于國(guó)企集中注意力，提升業(yè)績(jī)水平。國(guó)企不再給地方政府背債后，能夠集中注意力關(guān)注自身的經(jīng)營(yíng)管理，國(guó)企也沒(méi)有理由把自身業(yè)績(jī)不好歸因于政府債務(wù)問(wèn)題，加強(qiáng)了國(guó)企業(yè)績(jī)“緊箍咒”，有助于提升國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率。

主持人：《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)全面覆蓋與分類管理相結(jié)合。一方面，所有行業(yè)、所有類型國(guó)有企業(yè)均納入資產(chǎn)負(fù)債約束管理體制。另一方面，對(duì)不同行業(yè)、不同類型國(guó)有企業(yè)實(shí)行分類管理并動(dòng)態(tài)調(diào)整。這在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)面臨哪些難題？如何克服？

匡小平：目前國(guó)企負(fù)債率相對(duì)來(lái)說(shuō)比較高，因而建立全面覆蓋的體系是必要的，但是不同行業(yè)、不同類型以及不同區(qū)域的國(guó)企又有著不同的性質(zhì)和特點(diǎn)，因而需要具體問(wèn)題具體分析，不搞一刀切，堅(jiān)持全面覆蓋與分類管理相結(jié)合，有扶有控，是此次政策的英明之處，但是這在實(shí)施中可能會(huì)遇到一些難題或者阻礙。

第一，難界定。難界定主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國(guó)有企業(yè)性質(zhì)難以界定，現(xiàn)階段學(xué)界內(nèi)主要將國(guó)有企業(yè)劃分為公益類、壟斷類和競(jìng)爭(zhēng)類，總體來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)數(shù)量龐大、性質(zhì)比較復(fù)雜,對(duì)國(guó)民的經(jīng)濟(jì)影響巨大。此類劃分只是對(duì)國(guó)有企業(yè)的基本性質(zhì)籠統(tǒng)地作出了基本界定,但不排除有些企業(yè)具有“雙重身份”，因而對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)有企業(yè)作出明確鑒定，是一個(gè)比較棘手的難題。比如電力行業(yè)，可以將其劃分為發(fā)電、輸電、售電三個(gè)階段，有人認(rèn)為電力的中間環(huán)節(jié)應(yīng)該由國(guó)家壟斷，兩頭開(kāi)放，而有的則持相反意見(jiàn)。二是主體管理難以界定，國(guó)有企業(yè)主體往往會(huì)出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)的情況，出現(xiàn)責(zé)任往往也是推諉扯皮，例如國(guó)資委主管的能源局（央企），因其規(guī)模擴(kuò)張，在天津注冊(cè)成立一家獨(dú)立公司（國(guó)企），這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)國(guó)資委、母公司、天津政府三方主體責(zé)任人，在一定程度上加大了界定難度。因此，倘若不能清晰地分類，進(jìn)行國(guó)有企業(yè)的界定，就會(huì)加大有效管理的難度，而要在界定國(guó)有企業(yè)性質(zhì)和相關(guān)歸屬的情況下，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)企按照合并同類項(xiàng)的原則進(jìn)行有效劃分是分類監(jiān)管的前提。

第二，目標(biāo)基數(shù)大，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)困難。按照目前國(guó)資委已確定的能夠保證企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的合理資產(chǎn)負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)：其重點(diǎn)監(jiān)管線是在預(yù)警線的基礎(chǔ)之上加5%，而且不同類型的國(guó)有企業(yè)有著不同的預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)管線。根據(jù)已有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出國(guó)企債務(wù)壓力大，但卻很少有人能說(shuō)清國(guó)企債務(wù)規(guī)模到底有多大、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)多高、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在哪里；而且，我國(guó)東西南北區(qū)域差異明顯，不同區(qū)域的國(guó)企按照同一監(jiān)控線和預(yù)警線是不公平的，這又是區(qū)域差異統(tǒng)計(jì)的難點(diǎn)。倘若不對(duì)上述兩類問(wèn)題進(jìn)行明確的指標(biāo)分解，政府在不清楚“家底”的情況下，也很難做到精準(zhǔn)施策。因此，需要摸清“家底”,建立完善的國(guó)企債務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，高瞻遠(yuǎn)矚，將大數(shù)據(jù)應(yīng)用到相關(guān)部門(mén)，建立起與現(xiàn)代化治理要求相匹配的國(guó)企債務(wù)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)預(yù)警功能，以實(shí)現(xiàn)對(duì)不同企業(yè)、不同區(qū)域的分類管理與動(dòng)態(tài)調(diào)整。

魏福成：至少會(huì)面臨三個(gè)難題：第一，實(shí)行分類管理并動(dòng)態(tài)調(diào)整，需要大量專業(yè)化的評(píng)估工作，技術(shù)上也比較復(fù)雜，監(jiān)管部門(mén)在這方面可能還不具備充足的能力。第二，涉及與地方政府討價(jià)還價(jià)、評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性或許難以保證等問(wèn)題。如前所述，地方政府債務(wù)與國(guó)企債務(wù)邊界可能比較模糊，在劃定國(guó)企債務(wù)的過(guò)程中，涉及與地方政府的討價(jià)還價(jià)問(wèn)題，并且可能久久不能對(duì)部分債務(wù)進(jìn)行定性和歸屬劃分。同時(shí)，無(wú)論是委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)還是監(jiān)管部門(mén)直接對(duì)債務(wù)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性都難以保證，可能偏向于地方政府或國(guó)企，也可能偏向監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致評(píng)估的結(jié)果缺乏可信性。第三，涉及與國(guó)企的討價(jià)還價(jià)，導(dǎo)致無(wú)法劃定科學(xué)合理的債務(wù)率目標(biāo)。由于實(shí)行分類管理并動(dòng)態(tài)調(diào)整，那么不同行業(yè)、不同類型的債務(wù)率應(yīng)該分別設(shè)定為多少？如何進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整、不同時(shí)期不同情形的債務(wù)率目標(biāo)應(yīng)如何變化？這涉及與國(guó)企的討價(jià)還價(jià)，同樣可能導(dǎo)致無(wú)法劃定科學(xué)合理、各方都能接受的債務(wù)率目標(biāo)。

要克服以上三個(gè)難題，需要從以下兩個(gè)方面著手：一是在界定和評(píng)估國(guó)企債務(wù)時(shí)，充分吸收專家、法律人士等相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)入評(píng)估隊(duì)伍；二是將評(píng)估結(jié)果、債務(wù)率目標(biāo)的確定依據(jù)等進(jìn)行公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督。

章琳一：全面覆蓋和分類管理對(duì)國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率進(jìn)行約束，可能存在以下困難：首先，國(guó)企數(shù)量多，全面覆蓋意味著對(duì)監(jiān)管部門(mén)提出了較高要求。因?yàn)閷?duì)數(shù)量眾多的國(guó)企進(jìn)行全面覆蓋，需要各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等能夠有效實(shí)施監(jiān)管。限于現(xiàn)有政府部門(mén)機(jī)構(gòu)編制等約束，大幅增加政府機(jī)關(guān)人員數(shù)量不切實(shí)際，也不符合中央提出的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員的思路。其次，合理確定各個(gè)行業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率存在一定難度。要求國(guó)企降低至同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平，那么同行業(yè)的平均水平怎么確定？同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平怎么確定？如何找到合適的參照物？這是一個(gè)難題。最后，同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率可能存在著極端值，如資產(chǎn)負(fù)債率100%、資產(chǎn)負(fù)債率0%，那么這種極端值該如何處理？是由中央統(tǒng)一規(guī)定，還是由各個(gè)地方自行決定？這也是一個(gè)難題。

我認(rèn)為，難題雖然存在，但也有變通解決的方法。針對(duì)難題一，我們可以采取事后監(jiān)督、引入社會(huì)監(jiān)督等方式來(lái)解決監(jiān)督的人力、物力不足的問(wèn)題?，F(xiàn)有情況下，國(guó)有企業(yè)需向各級(jí)國(guó)資委報(bào)告財(cái)務(wù)狀況，上市公司更要提供公開(kāi)的財(cái)務(wù)報(bào)告，那么監(jiān)管部門(mén)可以事后監(jiān)督，通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)告了解企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率情況。我們還可以加大處罰力度，對(duì)沒(méi)有達(dá)標(biāo)的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行行政處罰；對(duì)違反規(guī)定的地方政府官員進(jìn)行行政處罰。情節(jié)嚴(yán)重的，可以采取開(kāi)除公職等手段，給國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人和地方政府官員以事前威懾。針對(duì)難題二，同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率平均水平可以采用上市國(guó)企數(shù)據(jù)作為參考，以上市國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率的算術(shù)平均值作為考核依據(jù)。針對(duì)難題三，對(duì)于極端值的處理，可以采用剔除的方法?？梢园阉猩鲜袊?guó)企的資產(chǎn)負(fù)債率作為一個(gè)總樣本，剔除上下1%的極端值后，再計(jì)算算術(shù)平均值。

內(nèi)外協(xié)同，為國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債建立硬約束

主持人：據(jù)報(bào)道，近日30多家高負(fù)債央企2018年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)責(zé)任書(shū)新增降杠桿、減負(fù)債約束性指標(biāo)。此舉釋放了什么信號(hào)？《意見(jiàn)》明確，加強(qiáng)國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債約束要堅(jiān)持完善內(nèi)部治理與強(qiáng)化外部約束相結(jié)合。國(guó)有企業(yè)是落實(shí)資產(chǎn)負(fù)債約束的第一責(zé)任主體，而相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)要發(fā)揮其監(jiān)管和協(xié)同約束作用，社會(huì)信用體系要強(qiáng)化其聯(lián)合懲戒功能，共同提高約束的有效性和可行性。如何理解各類責(zé)任主體在國(guó)企減負(fù)債、降杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)中的作用？

馮俏彬：由此釋放的政策信號(hào)是，管理當(dāng)局高度關(guān)注國(guó)有企業(yè)的債務(wù)問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)不能再提高負(fù)債水平了。另外還有一個(gè)警示作用，就是提醒各方要加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，國(guó)有企業(yè)融資時(shí)要注意分寸，不能無(wú)序地、無(wú)限地?cái)U(kuò)張債務(wù)。

面對(duì)高負(fù)債率這樣一個(gè)可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的因素，各類責(zé)任主體需要各司其職，協(xié)同努力，共同應(yīng)對(duì)。我認(rèn)為最主要的，是要增強(qiáng)各相關(guān)主體的責(zé)任意識(shí)和預(yù)警意識(shí)，并貫徹到具體工作中去。國(guó)有企業(yè)的債務(wù)問(wèn)題比較復(fù)雜，企業(yè)自身有擴(kuò)張沖動(dòng)，地方政府在政績(jī)、GDP、稅收等的壓力下，也愿意它做大。比如渤海鋼鐵，在短期內(nèi)它的債務(wù)達(dá)到一千多億，不僅有企業(yè)自身的原因，也有地方政府的原因。所以說(shuō)圍繞高負(fù)債率這樣一個(gè)“經(jīng)濟(jì)定時(shí)炸彈”，各個(gè)主體都要自我克制，企業(yè)要克制內(nèi)在擴(kuò)張的沖動(dòng)，政府也要抑制自己擴(kuò)張的沖動(dòng)，銀行亦要抑制這樣一種沖動(dòng)?，F(xiàn)在看比較有效的一種方案是加強(qiáng)責(zé)任追究，是誰(shuí)的責(zé)任，就要由誰(shuí)承擔(dān)，從而促使各主體在面對(duì)不同的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)審慎地作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，審慎地作出是否需要借債、是否需要貸款等決策。換句話說(shuō)，各主體要對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。如果不追究責(zé)任，最后就會(huì)亂成一鍋粥，誰(shuí)也說(shuō)不清楚各主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，誰(shuí)都可以把責(zé)任推給下一環(huán)節(jié)，導(dǎo)致這個(gè)問(wèn)題無(wú)法解決。因此，建議建立合理的責(zé)任追究機(jī)制，在各主體作出的決定和這個(gè)決定產(chǎn)生的后果之間建立聯(lián)系，增強(qiáng)各主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

魏福成：近日30多家高負(fù)債央企2018年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)責(zé)任書(shū)新增降杠桿、減負(fù)債約束性指標(biāo)，此舉釋放的信號(hào)應(yīng)該從兩個(gè)層面來(lái)理解：一方面，這些央企在形式上充分重視《意見(jiàn)》所提出的目標(biāo)和政策，充分重視監(jiān)管層的政策目標(biāo)。但另一方面，不能對(duì)此進(jìn)行過(guò)度解讀。即便新增降杠桿、減負(fù)債約束性指標(biāo)進(jìn)入經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)責(zé)任書(shū)，也不能就認(rèn)為這些央企有充分的動(dòng)力和能力去降杠桿和減負(fù)債，這是因?yàn)檠肫蟮哪繕?biāo)是多元的，央企有其他眾多重要的目標(biāo)，并且在經(jīng)濟(jì)不太景氣的情況下，央企可能也無(wú)能力去降低負(fù)債。

關(guān)于如何理解各類責(zé)任主體在國(guó)企減負(fù)債、降杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)中的作用問(wèn)題，我認(rèn)為諸如落實(shí)各類主體責(zé)任的一攬子配套措施，是解決問(wèn)題的前提條件。只有充分發(fā)揮各類主體的責(zé)任和監(jiān)督制約作用，才有可能使國(guó)企減負(fù)債和降杠桿的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。然而，關(guān)鍵是要確實(shí)落實(shí)各類主體的責(zé)任，而不是僅僅停留在法律法規(guī)層面。

匡小平：雖然目前從總體來(lái)看，國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率呈現(xiàn)小幅下降，但國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率相比于其他的非國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)仍處于高位，情況不容樂(lè)觀，未來(lái)一段時(shí)間，國(guó)企去杠桿仍然是重中之重。近日30多家高負(fù)債央企把降杠桿、減負(fù)債約束性指標(biāo)納入2018年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)責(zé)任書(shū)，表明了國(guó)家對(duì)國(guó)企降杠桿、減負(fù)債的決心，將央企作為先行改革者、踐行者，起到了率先作用，也有以此來(lái)警示其他國(guó)企將減負(fù)債、降杠桿作為年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)之意，加快國(guó)企改革進(jìn)程。

國(guó)企在減負(fù)債、降杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中面臨著眾多的責(zé)任主體，只有各責(zé)任主體同心協(xié)力，才能為國(guó)企減負(fù)債、降杠桿的事業(yè)錦上添花，使得高負(fù)債國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率回歸到合理水平。具體來(lái)說(shuō)，各責(zé)任主體起到的作用主要體現(xiàn)在：一是國(guó)資委作為最高監(jiān)管部門(mén)，要發(fā)揮其監(jiān)管和協(xié)同作用，不僅要強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)分類管控、分解層級(jí)目標(biāo)，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)考核約束機(jī)制，想方設(shè)法助力國(guó)有企業(yè)多渠道、多形式補(bǔ)充權(quán)益資本，嚴(yán)控盲目擴(kuò)張和海外投資風(fēng)險(xiǎn)，而且要建立健全國(guó)有企業(yè)監(jiān)控機(jī)制、改革機(jī)制、投資發(fā)展機(jī)制等，輔助高層精準(zhǔn)決策；二是金融機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定，發(fā)揮對(duì)企業(yè)負(fù)債的約束力，控制對(duì)國(guó)有企業(yè)的貸款比例，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)資金流向的管理和監(jiān)控，并支持其市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股等多渠道籌集資本，從而限制高負(fù)債企業(yè)過(guò)度債務(wù)融資；三是各個(gè)企業(yè)的集團(tuán)要負(fù)主體責(zé)任，落實(shí)第一責(zé)任人意識(shí)，善于找問(wèn)題、尋規(guī)律、解決問(wèn)題，除此之外，各個(gè)企業(yè)要對(duì)其所管控的子公司制定負(fù)債的管控指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)子公司資金、投融資等方面的監(jiān)管；四是社會(huì)信用體系是以政府強(qiáng)有力的監(jiān)管體系作保障的社會(huì)治理機(jī)制，可以記錄社會(huì)主體信用狀況，警示社會(huì)主體的信用風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)完善企業(yè)財(cái)務(wù)失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制，提高降杠桿、減負(fù)債約束性指標(biāo)的有效性和可行性，從而為國(guó)有企業(yè)降杠桿、減負(fù)債、防風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)力量。

章琳一：國(guó)企降杠桿是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。對(duì)于國(guó)企降杠桿這一事件，并不是央企和地方國(guó)企自身的事情，需要全社會(huì)各個(gè)部門(mén)參與進(jìn)來(lái)。無(wú)論是央企，還是地方國(guó)企，均是企業(yè)，均受出資人——各級(jí)政府的影響。僅僅把國(guó)企降杠桿的重任落到國(guó)企頭上，可能沒(méi)有抓住“牛鼻子”。各級(jí)國(guó)資管理部門(mén)是行使政府出資人的代表，政府的意圖需要國(guó)資部門(mén)傳達(dá)到各級(jí)國(guó)企，國(guó)企降杠桿需要各級(jí)國(guó)資管理部門(mén)的配合。管住國(guó)企負(fù)債，首先要管住國(guó)資部門(mén)對(duì)國(guó)企的不良影響。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)國(guó)資部門(mén)要發(fā)揮監(jiān)管作用，而不是發(fā)揮干預(yù)作用，表明了中央對(duì)國(guó)資管理部門(mén)的角色定位，要約束國(guó)企的高負(fù)債、過(guò)度負(fù)債行為，而不是促進(jìn)高負(fù)債、過(guò)度負(fù)債。金融機(jī)構(gòu)，如銀行、保險(xiǎn)、證券等要發(fā)揮協(xié)同約束作用，對(duì)于不合適的、不符合信貸條件的國(guó)企借款，要頂住壓力，堅(jiān)決不批。金融機(jī)構(gòu)要成為協(xié)同約束主體，而不是促進(jìn)國(guó)企胡亂負(fù)債的主體。證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)于國(guó)企發(fā)行企業(yè)債券也要行使監(jiān)管職責(zé)，不能一路綠燈。證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等作為國(guó)企發(fā)債的監(jiān)管單位，要切實(shí)履行應(yīng)有的監(jiān)督責(zé)任，不能因?yàn)榈胤秸握f(shuō)放棄監(jiān)管職責(zé)。社會(huì)公眾，尤其是新聞媒體、證券分析師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師等要有積極參與國(guó)企監(jiān)督的熱情，通過(guò)媒體曝光等手段引起社會(huì)關(guān)注，防止國(guó)企無(wú)序負(fù)債。

主持人：國(guó)企降負(fù)債的長(zhǎng)期性目標(biāo)是基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平，這就需要建立國(guó)企負(fù)債約束的長(zhǎng)效管控機(jī)制，為國(guó)企負(fù)債建立硬約束。而建立科學(xué)完善的國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債約束長(zhǎng)效機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，您對(duì)此有何建議？

匡小平：建立科學(xué)完善的國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債約束長(zhǎng)效機(jī)制的確是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，建立健全完善的監(jiān)督管理體系，調(diào)和各方投資主體的利益，對(duì)于國(guó)企降低負(fù)債率有著保駕護(hù)航的作用，建立健全完善的監(jiān)督管理體系，可以從以下幾個(gè)方面入手：

第一，國(guó)有企業(yè)自身要改變發(fā)展思路。國(guó)有企業(yè)要提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，高杠桿意味著高風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)獲取資源較為容易，但投融資擴(kuò)張要張弛有力，不能過(guò)度，投融資需要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，講究科學(xué)。應(yīng)當(dāng)避免盲目投資、胡亂擴(kuò)張，尤其是加大負(fù)債的投融資和擴(kuò)張，更需要三思而后行。此外，國(guó)企應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身的財(cái)務(wù)杠桿約束，合理有效地安排債務(wù)投融資規(guī)模，把融資規(guī)?？刂圃诳煽胤秶鷥?nèi)，進(jìn)而有效地抑制杠桿率，形成合理的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。

第二，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)要盡快建立完善的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束監(jiān)管制度。之前，對(duì)于國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債的管理主要是以軟約束手段為主。如完善國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、提高金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理水平等軟約束手段有助于降低國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率，但效果卻如蜻蜓點(diǎn)水，微乎其微。因此，監(jiān)管部門(mén)要在不引發(fā)國(guó)有企業(yè)大規(guī)模債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，設(shè)計(jì)完善硬約束機(jī)制來(lái)遏制國(guó)企的高杠桿。對(duì)此，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)，應(yīng)針對(duì)不同行業(yè)、企業(yè)的具體特點(diǎn)和情況，設(shè)置不同的資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)控線，嚴(yán)格控制國(guó)企觸碰監(jiān)管紅線，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)相關(guān)責(zé)任人的考核；嚴(yán)厲禁止高負(fù)債率的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)張和過(guò)度投融資。要改變以往的監(jiān)管方式，把對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管企業(yè)資本，加強(qiáng)國(guó)企責(zé)任人的資本意識(shí)。

第三，國(guó)家要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，繼續(xù)深化改革。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)筑國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束考核評(píng)價(jià)體系。建立健全高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、績(jī)效評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)降杠桿、減負(fù)債的考核機(jī)制，把降杠桿、減負(fù)債作為對(duì)國(guó)有企業(yè)業(yè)績(jī)考核的主要目標(biāo)之一。國(guó)家要保持宏觀經(jīng)濟(jì)的基本穩(wěn)定，為國(guó)有企業(yè)降杠桿、減負(fù)債創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，加大努力繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一是“僵尸企業(yè)”的債務(wù)必須加快處置，“僵尸企業(yè)”必須盡快完成出清；二是要以市場(chǎng)化改革為方向來(lái)繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)降杠桿、減負(fù)債，加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革；三是加大國(guó)有企業(yè)的兼并和重組，通過(guò)兼并和重組來(lái)進(jìn)行資源整合，培育優(yōu)質(zhì)企業(yè)。

魏福成：正如在第一個(gè)問(wèn)題中所言，國(guó)企的高負(fù)債和高杠桿率，是國(guó)企債務(wù)的供給和需求兩個(gè)方面來(lái)決定的。因此，要建立科學(xué)完善的國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債約束長(zhǎng)效機(jī)制，關(guān)鍵應(yīng)從兩個(gè)方面著手：一是實(shí)行真正的政企分離，讓國(guó)有企業(yè)遠(yuǎn)離政府行政干預(yù)的困擾。二是確實(shí)落實(shí)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化，國(guó)企的目標(biāo)應(yīng)該僅限于利潤(rùn)最大化，而不應(yīng)該承擔(dān)任何保就業(yè)、保稅收和保增長(zhǎng)的政策責(zé)任，否則國(guó)企不可能追求利潤(rùn)最大化，則很容易過(guò)度借債。

章琳一：所謂系統(tǒng)工程，表明了約束國(guó)企負(fù)債需要各個(gè)方面的抓手，全社會(huì)共同參與進(jìn)來(lái)。從產(chǎn)權(quán)紐帶看，國(guó)企屬于政府所有，政府對(duì)國(guó)企干預(yù)經(jīng)常出現(xiàn)。政府作為全社會(huì)各個(gè)方面事務(wù)的管理者，具有很大的權(quán)力和權(quán)威。所以政府干預(yù)國(guó)企運(yùn)營(yíng)很常見(jiàn)。建立科學(xué)完善的國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債約束長(zhǎng)效機(jī)制，首先要解決政府干預(yù)問(wèn)題。但是，政府如何制定政策管住自己，是一項(xiàng)具有挑戰(zhàn)性的事務(wù)。所以，建立長(zhǎng)效機(jī)制任重道遠(yuǎn)，需要人大立法、中央立規(guī)矩，地方政府切實(shí)執(zhí)行中央決定，貫徹落實(shí)到基層，才能減輕政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的干預(yù)。其次，積極推進(jìn)混合所有制改革，除了國(guó)防軍工企業(yè)外，其他國(guó)企均要實(shí)施混合所有制改革，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)混合所有制改革的全面覆蓋?；旌纤兄聘母?，引入民間股東，稀釋了政府方面的股權(quán)；引入職工持股，提高了職工的所有者意識(shí)和興趣，有助于抵消政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的干預(yù)，防止國(guó)企高負(fù)債，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。再次，金融機(jī)構(gòu)要具有獨(dú)立性，不能因?yàn)榈胤秸蠖艑捫刨J條件，放水式給國(guó)企信貸融資。金融機(jī)構(gòu)雖然在地方經(jīng)營(yíng)，但其不能一味聽(tīng)從地方政府指揮，要從原則上堅(jiān)持金融規(guī)定、企業(yè)規(guī)章，提高自身的科學(xué)管理水平，提高績(jī)效。最后，新聞媒體、注冊(cè)會(huì)計(jì)師等可以發(fā)揮一定的社會(huì)監(jiān)督作用，通過(guò)媒體披露等方式對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，防止國(guó)企亂負(fù)債等行為最終敗壞國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)企資產(chǎn)的保值增值。■