中國農(nóng)村改革40年回顧與思考（中）

深化農(nóng)村土地制度改革

土地是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的重要生活保障，也是保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的根本。土地制度是農(nóng)村的基礎制度，也是決定經(jīng)濟社會全局的基礎性制度。土地制度改革的核心是穩(wěn)定土地承包關系，引導土地有序流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益。深化農(nóng)村土地制度改革，對于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，形成新型的工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，具有重要而深遠的影響。深化農(nóng)村土地制度改革，要按照產(chǎn)權明晰、用途管制、嚴格管理、節(jié)約集約的要求，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，完善土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，依法保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權和農(nóng)戶宅基地用益物權。

完善農(nóng)村土地承包制度。積極探索現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式。積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的完善，積極探索農(nóng)村承包地確權的具體方式和方法，拓展農(nóng)地確權成果應用范圍和領域。建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，增強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理和服務。探索農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權分置并行的有效實現(xiàn)形式，落實所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權。賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保的權能。積極探索承包土地經(jīng)營權向金融機構抵押融資的途徑和辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制。抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法。加緊探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有償退出機制，推動修訂相關法律法規(guī)。

探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)市場，完善土地二級市場；探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農(nóng)民的個人收益。

改革農(nóng)村宅基地管理制度。保障農(nóng)戶宅基地用益物權，研究探索賦予農(nóng)戶宅基地收益權和轉(zhuǎn)讓權的實施辦法；完善農(nóng)村宅基地分配政策，研究探索宅基地有償獲得與使用的途徑；加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查，開展農(nóng)村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。選擇若干試點，研究提出具體試點方案，慎重穩(wěn)妥地推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓試點，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。

加快推進征地制度改革?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。修訂有關法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。改革對被征地農(nóng)民的補償辦法，除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障。各地還可以根據(jù)實際情況，積極探索創(chuàng)新，采取留地安置、補償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益。健全征地爭議調(diào)處裁決機制，保障被征地農(nóng)民的知情權、參與權、申訴權、監(jiān)督權。

構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的核心是堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位，培育多元化的經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。近些年來，我國城鄉(xiāng)社會生產(chǎn)力發(fā)展很快，客觀上要求創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，帶來了農(nóng)村勞動力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移就業(yè)，引發(fā)了“誰來種地”“地怎么種”等新課題，對培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營提出了迫切要求；隨著農(nóng)業(yè)科技的進步和推廣應用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化、農(nóng)業(yè)服務社會化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營信息化快速發(fā)展，又為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式和服務方式提供了基礎和條件。適應上述要求和需要，一些地方也在通過培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，積極發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，為構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系提供了經(jīng)驗和借鑒。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。

發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。從各地的探索實踐看，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，有承包農(nóng)戶之間“互換并地”的，有農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的，有開展土地股份合作的，有社會化服務組織與農(nóng)戶聯(lián)合的，還有工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的等多種形式。通過給予土地流轉(zhuǎn)獎勵補助等措施，鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權。完善縣鄉(xiāng)村“三級”服務和管理網(wǎng)絡，加快健全土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場。探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風險保障金制度，降低和減少農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的風險。探索土地集中型、服務帶動型、空間集聚型多種適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展路徑。

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體，以市場化為導向、以專業(yè)化為手段、以規(guī)?；癁榛A、以集約化為標志，是建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的骨干力量。鼓勵在公開市場上將土地承包經(jīng)營權向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)；促進農(nóng)業(yè)新增補貼向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜；加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體領辦人教育培訓力度。明確專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場法人地位；引導發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社；鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)；鼓勵發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。在國家年度建設用地指標中單列一定比例，專門用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設配套輔助設施；鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供貸款擔保服務。落實和完善相關稅收優(yōu)惠政策，支持農(nóng)民合作社發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通。

健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系。堅持主體多元化、服務專業(yè)化、運行市場化的方向，積極推進構建經(jīng)營性服務和公益性服務相結合、綜合服務和專項服務相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系。強化農(nóng)業(yè)公益性服務體系；培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務組織；加快供銷合作社改革發(fā)展。采取財政扶持、稅收優(yōu)惠、信貸支持等措施，大力發(fā)展多元主體、多樣形式、充分競爭的社會化服務。積極探索推行合作式、訂單式、托管式等多種服務模式，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務試點范圍。通過政府購買服務等方式，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營性服務組織從事農(nóng)業(yè)公益性服務。

改革農(nóng)村集體產(chǎn)權制度

推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，對于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、建立城鄉(xiāng)要素平等交換關系、加強黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，具有重要而深遠的意義。農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，不僅豐富了農(nóng)村市場的交易行為，形成了更為復雜的成員身份及利益關系，也提出了建立明晰產(chǎn)權制度的要求?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革取得了一定的進展，但由于現(xiàn)行法律、政策等制度性約束，各地在推進改革過程中都遇到一些亟待解決的關鍵問題。2016年，中共中央國務院下發(fā)的《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》提出，通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，保護和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權益?？茖W確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，明晰集體所有產(chǎn)權關系，發(fā)展新型集體經(jīng)濟；管好用好集體資產(chǎn)，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制，促進集體資產(chǎn)保值增值；落實農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經(jīng)濟活動的民主管理權利，形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權利的治理體系。

民主確定成員資格認定標準。按照中國現(xiàn)行法律，村集體所有的土地是由村集體成員共同擁有而非由村集體管理組織實體擁有。對于集體經(jīng)濟組織成員身份界定，應在堅持尊重歷史、權利義務對等、程序公開、標準一致的基礎上，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村土地承包關系、戶籍關系、對集體積累作出的貢獻以及有關法律政策規(guī)定等條件，由集體經(jīng)濟組織全體成員民主決定。改革試點中，要探索在群眾民主協(xié)商基礎上確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制。同時，還應妥善處理外嫁女、義務兵、遷入戶等特殊群體的成員身份界定問題，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權益。

規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)股權管理辦法。盡快研究出臺《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織股權管理辦法》，對股權結構、人員界定、增資擴股、新增資產(chǎn)股份量化等問題進行明確規(guī)定。通過股權管理壯大集體經(jīng)濟，增強集體經(jīng)濟的發(fā)展活力、競爭能力以及對成員的服務能力。盡快研究出臺《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織收入分配管理辦法》，規(guī)范改制后的集體經(jīng)濟組織收入分配，逐步縮小集體福利分配的范圍。在將集體財產(chǎn)權轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐钟泄煞輹r，應把集體組織共同持有的股份分配給集體成員持有。對實行股份合作制進行集體產(chǎn)權制度改革的，應返還或減免對股份分紅征收的稅收，以減輕農(nóng)民負擔?，F(xiàn)階段，個人股仍然是集體資產(chǎn)股權設置的主要形式；而是否設置集體股，歸根結底要尊重農(nóng)民的選擇，應通過公開程序由集體經(jīng)濟組織自主決定。但當一些農(nóng)村完成“村轉(zhuǎn)居”，集體經(jīng)濟組織的社會性負擔逐步剝離后，應當取消集體股以達到產(chǎn)權的徹底清晰。

完善農(nóng)村集體資產(chǎn)法人治理結構?？茖W合理的法人治理結構，是實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的有效保障。應盡快研究制定《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織章程》，建立包含股東大會、理事會、監(jiān)事會的“三會”治理結構，以及包含法人財產(chǎn)權、出資者所有權、出資者監(jiān)督權、法人代理權的“四權”制衡機制。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，依照現(xiàn)行法律的規(guī)定，規(guī)范利潤分配行為。應當改善法人治理結構的外部體制環(huán)境，厘清村黨支部、村委會與新型集體經(jīng)濟組織之間的關系，使農(nóng)民群眾真正成為集體經(jīng)濟的決策主體、投資主體及受益主體，成為集體經(jīng)濟組織名副其實的法律主體。

發(fā)展多種形式集體經(jīng)濟。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養(yǎng)殖水面等資源，集中開發(fā)或者通過公開招投標等方式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目。在符合規(guī)劃前提下，探索利用閑置的各類房產(chǎn)設施、集體建設用地等，以自主開發(fā)、合資合作等方式發(fā)展相應產(chǎn)業(yè)。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟。鼓勵地方依托集體資產(chǎn)監(jiān)督管理、土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理等平臺，建立符合農(nóng)村實際需要的產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場。

創(chuàng)新農(nóng)村金融保險制度

進入21世紀以來，我國啟動了以加緊建立適應“三農(nóng)”特點的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系為基本目標的新一輪農(nóng)村金融改革。經(jīng)過多年的實踐探索，我國農(nóng)村金融服務體系的框架已經(jīng)基本形成。當前的主要問題是一些改革政策措施沒有落實到位，主要表現(xiàn)在：金融機構的責任和分工仍不明晰，政策性金融缺失問題依然存在；農(nóng)村民間金融缺乏規(guī)范，新型農(nóng)村金融機構發(fā)育遲緩；創(chuàng)新農(nóng)村信貸擔保抵押方式進展緩慢，滿足農(nóng)民貸款需求與化解金融組織風險的矛盾依然突出。深化改革的主要任務是：強化金融機構支持“三農(nóng)”義務和責任，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務方式，加快發(fā)展新型農(nóng)村金融組織，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村保險。

強化金融機構服務“三農(nóng)”職責。強化商業(yè)金融對“三農(nóng)”和縣域小微企業(yè)的服務能力，擴大縣域分支機構業(yè)務授權，不斷提高存貸比和涉農(nóng)貸款比例，將涉農(nóng)信貸投放情況納入信貸政策導向效果評估和綜合考評體系。

支持由社會資本發(fā)起設立服務“三農(nóng)”的縣域中小型銀行和金融租賃公司；鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司；支持符合條件的農(nóng)業(yè)企業(yè)在主板、創(chuàng)業(yè)板發(fā)行上市；推動證券期貨經(jīng)營機構開發(fā)適合“三農(nóng)”的個性化產(chǎn)品。

發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織。依托農(nóng)民合作社和供銷合作社，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融，不斷豐富農(nóng)村金融機構類型。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展。鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村特點和需要的各種微型金融服務組織，大力發(fā)展小額信貸。鼓勵地方建立風險補償基金，有效防范金融風險。允許農(nóng)村小型金融組織從金融機構融入資金，加快農(nóng)村誠信體系建設。

創(chuàng)新農(nóng)村信貸擔保抵押方式。建立政府扶持、多方參與、市場運作的農(nóng)村信貸擔保機制，擴大農(nóng)村有效擔保物范圍。在繼續(xù)鼓勵農(nóng)戶互助擔保的同時，建立專門的擔?；?，催生一批專業(yè)性的農(nóng)村信用擔保機構，從事農(nóng)業(yè)擔保服務；鼓勵并引導商業(yè)擔保機構開展農(nóng)村擔保業(yè)務，采用動產(chǎn)抵押、權益質(zhì)押、倉單質(zhì)押、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權、農(nóng)戶住房財產(chǎn)權、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權等多種擔保形式；建立農(nóng)戶信用記錄，完善信用評級制度；發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)戶擔保，降低信用風險。金融機構也要適應農(nóng)村金融需求的特點，建立和完善以信用為基礎的信貸經(jīng)營機制，降低農(nóng)村信貸門檻。

加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村保險支持力度。提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，逐步減少或取消產(chǎn)糧大縣縣級保費補貼，不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的覆蓋面和風險保障水平。鼓勵保險機構開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險，有條件的地方提供保費補貼，中央財政通過以獎代補等方式予以支持。擴大畜產(chǎn)品及森林保險范圍和覆蓋區(qū)域。鼓勵開展多種形式的互助合作保險，建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制，探索開辦涉農(nóng)金融領域的貸款保證保險和信用保險。

（本文轉(zhuǎn)載自《農(nóng)村工作通訊》2018年第12期）