關(guān)于地方人大預(yù)算審查監(jiān)督理論與實(shí)踐研究

□山東省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)課題組

財(cái)賦者，邦國(guó)之本。

預(yù)算審查監(jiān)督是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)，是人大監(jiān)督的重要組成部分，是促進(jìn)政府依法行政、依法理財(cái)?shù)闹匾Ｕ?。改革開放以來，人大預(yù)算審查監(jiān)督工作歷經(jīng)四十年改革發(fā)展，法制體系更加健全，監(jiān)督機(jī)制更加完善，在推動(dòng)預(yù)算管理法制化、科學(xué)化、民主化，監(jiān)督政府依法理財(cái)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保障民生等方面，發(fā)揮著越來越重要的作用。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督工作高度重視，作出了一系列重大決策部署，掀開人大預(yù)算審查監(jiān)督工作發(fā)展新篇章。

本課題以改革開放四十年來地方人大預(yù)算審查監(jiān)督工作為研究背景，對(duì)我省人大預(yù)算審查監(jiān)督工作理論發(fā)展進(jìn)行全面分析思考，對(duì)實(shí)踐成果及經(jīng)驗(yàn)作全面總結(jié)梳理。在此基礎(chǔ)上，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，研究提出加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的意見和建議。

一、改革開放四十年地方人大預(yù)算審查監(jiān)督回顧

預(yù)算作為政治經(jīng)濟(jì)生活中的重要環(huán)節(jié)，深刻體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的劇烈變動(dòng)，影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。由于多種因素的影響，我國(guó)預(yù)算管理長(zhǎng)期未能正常有效運(yùn)行并發(fā)揮作用。直至改革開放以來，1979年第五屆全國(guó)人大第二次會(huì)議恢復(fù)對(duì)國(guó)家預(yù)算的審批，我國(guó)預(yù)算管理制度得以恢復(fù)重建。與重建后的政府預(yù)算管理制度發(fā)展階段相適應(yīng)，各級(jí)人大的預(yù)算審查監(jiān)督職能也逐步發(fā)展健全。從1979年至今，我國(guó)地方人大預(yù)算審查監(jiān)督共經(jīng)歷了四個(gè)階段的發(fā)展。

1.1979年至1993年：政府預(yù)算制度恢復(fù)重建，人大預(yù)算審查監(jiān)督初步崛起。這一階段，各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作在人大組織結(jié)構(gòu)、立法監(jiān)督、審查程序和方式等方面取得了很大的成就,為地方人大預(yù)算審查監(jiān)督職能的發(fā)揮提供了基本的制度支持。

第一,地方人大常委會(huì)及財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)設(shè)立。隨著社會(huì)主義民主與法制的不斷深化，地方人大在政策制度和政治生活中的地位不斷增強(qiáng)。1979年地方組織法和選舉法經(jīng)過修訂，確立了成立地方人大常委會(huì)這一組織機(jī)構(gòu)。中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要使各級(jí)人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)成為有權(quán)威的人民權(quán)力機(jī)關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1981年底，全國(guó)29個(gè)省和省以下各級(jí)人大舉行了全體會(huì)議，選舉產(chǎn)生了人大常務(wù)委員會(huì)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)。1983年全國(guó)人大設(shè)立專門委員會(huì)作為人大及其常委會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu),其中包括財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，其主要職能是審查國(guó)家計(jì)劃、預(yù)算及其執(zhí)行情況的報(bào)告,提出審查意見等。財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)執(zhí)行對(duì)預(yù)算草案的初步審查工作，發(fā)揮了重要的預(yù)算監(jiān)督作用。同時(shí)，財(cái)經(jīng)委還通過調(diào)查研究、執(zhí)法檢查等輔助手段,參與和監(jiān)督財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行等具體活動(dòng)。隨后，1986年修改的地方組織法規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大根據(jù)需要,可以設(shè)立若干專門委員會(huì)”，為常委會(huì)和代表大會(huì)履行監(jiān)督職能做好服務(wù)保障工作。

第二,地方人大預(yù)算法制逐步發(fā)展。1979年至1991年，各級(jí)政府預(yù)算在形式上一直采用單式預(yù)算,這種預(yù)算編制方法結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，具有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，且預(yù)算編制隨意性較大、缺乏規(guī)范透明的制度和程序約束，導(dǎo)致政府向人大提交的政府預(yù)算,很難做到全面規(guī)范、細(xì)化透明，人大的預(yù)算審查監(jiān)督職能難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。1991年10月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，規(guī)定國(guó)家預(yù)算實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、權(quán)責(zé)結(jié)合的原則，應(yīng)當(dāng)做到收支平衡，國(guó)家設(shè)立中央、?。▍^(qū)、市）、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)預(yù)算。條例還明確規(guī)定，國(guó)家預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分。

隨著全國(guó)預(yù)算管理的不斷規(guī)范,地方人大也開始重視預(yù)算審查監(jiān)督工作，出臺(tái)或修訂一系列人大預(yù)算審查監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)，為其職能的發(fā)揮提供制度依托。如各地相繼出臺(tái)地方人民代表大會(huì)議事規(guī)則，明確規(guī)定預(yù)算審查的時(shí)間和程序等內(nèi)容。許多地方人大及其常委會(huì)根據(jù)本地實(shí)際,制定了預(yù)算監(jiān)督方面的規(guī)范性文件，對(duì)有關(guān)內(nèi)容做出具體規(guī)定，如1990年山東省第七屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過了《山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于財(cái)政預(yù)算審批監(jiān)督若干規(guī)定》，使地方人大預(yù)算審查監(jiān)督職能發(fā)揮逐步規(guī)范化和程序化。

2.1994年至1999年：與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府預(yù)算管理制度形成，人大預(yù)算審查監(jiān)督不斷發(fā)展。這一時(shí)期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和分稅制體制改革，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求,我國(guó)財(cái)政體制和預(yù)算管理制度都發(fā)生了深刻變化,各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督程序和內(nèi)涵更規(guī)范、更具體、更豐富。

第一,地方人大預(yù)算審查監(jiān)督更具實(shí)質(zhì)性。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向的確定，1994年起我國(guó)全面實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制,按照中央與地方政府的事權(quán)劃分,根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則,將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。分稅制的產(chǎn)生，使各級(jí)政府尤其是地方政府擁有了獨(dú)立的稅收體系和財(cái)政收入，地方發(fā)展更具自主性，地方政府的權(quán)利明顯增強(qiáng)，管理職能更加廣泛。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政體制改革和預(yù)算管理體制改革涉及的各個(gè)層面的立法和監(jiān)督，通過行使人大法定職權(quán)，硬化了對(duì)各級(jí)政府的行為約束和預(yù)算管理。

第二,人大預(yù)算審查監(jiān)督制度建設(shè)更加完備。1995通過的預(yù)算法實(shí)施條例規(guī)定，復(fù)式預(yù)算分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算,預(yù)算編制不斷趨于科學(xué)合理。1995年預(yù)算法對(duì)預(yù)算管理的基本原則、組織體系、預(yù)算年度、預(yù)算收支范圍等基本問題以及預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督等內(nèi)容作了具體規(guī)定。就地方而言，目前所有省、市和自治區(qū)人大都根據(jù)具體實(shí)踐，結(jié)合各地實(shí)際情況，頒布實(shí)施了關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督的規(guī)范性文件，內(nèi)容涉及預(yù)算草案的編制、預(yù)決算審查、預(yù)算調(diào)整、超收收入管理、預(yù)算外資金管理、法律責(zé)任等多方面內(nèi)容。

與此同時(shí)，與預(yù)算法配套的預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革逐步推進(jìn)，1998年財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《行政單位會(huì)計(jì)制度》等文件，財(cái)政預(yù)算管理的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)不斷健全完善；加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，1996年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，明確預(yù)算外資金屬于財(cái)政性資金,實(shí)行“收支兩條線”的管理模式，部門需嚴(yán)格向財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算外資金收支計(jì)劃。政府預(yù)算運(yùn)行的規(guī)范化和科學(xué)化，為預(yù)算法治以及各級(jí)人大開展預(yù)算監(jiān)督工作提供了更廣闊的發(fā)展空間。

第三，預(yù)算管理體制改革啟動(dòng)，人大預(yù)算審查監(jiān)督研究和實(shí)踐逐步深入。1999年我國(guó)啟動(dòng)了政府預(yù)算制度改革,以部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)單一帳戶和政府采購(gòu)等內(nèi)容作為改革重點(diǎn)，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算資金收支管理。政府預(yù)算制度改革使預(yù)算的編制和執(zhí)行更加科學(xué)規(guī)范,為人大預(yù)算審查監(jiān)督奠定了良好的基礎(chǔ)。各級(jí)人大也在積極探索創(chuàng)新預(yù)算審查監(jiān)督方式方法，如預(yù)算審查監(jiān)督工作提前介入、及時(shí)了解預(yù)算編制信息、做好預(yù)算初步審查、提高審查質(zhì)量、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等。

3.2000年至2012年：預(yù)算體制改革不斷深入，人大預(yù)算審查監(jiān)督全面發(fā)展。

第一，人大預(yù)算審查監(jiān)督制度保障更加健全具體。監(jiān)督法進(jìn)一步明確了預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容，還就各級(jí)人大常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督的時(shí)間、形式、程序、步驟、內(nèi)容、結(jié)果處理等問題做出明確規(guī)定，同時(shí)強(qiáng)調(diào)監(jiān)督內(nèi)容及結(jié)果要向社會(huì)公開,接受社會(huì)的監(jiān)督。監(jiān)督法關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定更加強(qiáng)調(diào)實(shí)效性，是對(duì)預(yù)算法有關(guān)內(nèi)容的有力補(bǔ)充和實(shí)施保障。為深入貫徹落實(shí)好監(jiān)督法規(guī)定尤其是對(duì)預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)積極行動(dòng)，進(jìn)行預(yù)算改革和預(yù)算監(jiān)督方面的制度探索，制定或重新修訂預(yù)算審查監(jiān)督的地方性法規(guī)，制定省級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督條例或監(jiān)督法實(shí)施辦法等，地方人大預(yù)算監(jiān)督制度進(jìn)一步完備。

第二，人大預(yù)算審查監(jiān)督能力逐步完善。一是各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的專門化和專業(yè)化程度加深。1998年12月全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立預(yù)算工作委員會(huì),作為常委會(huì)工作部門。其后,地方人大常委會(huì)也陸續(xù)設(shè)立了預(yù)算工作委員會(huì),負(fù)責(zé)預(yù)算審查和監(jiān)督的日常性工作，主要職責(zé)是為人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)決算、審查預(yù)算調(diào)整、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行,實(shí)施財(cái)稅法律、法規(guī)調(diào)查研究和執(zhí)法檢查等工作服務(wù),為代表和常委會(huì)組成人員提供財(cái)政預(yù)算的專業(yè)咨詢服務(wù),承辦常委會(huì)、主任會(huì)議交辦的有關(guān)事項(xiàng)等。二是預(yù)算體系日趨完整。政府層面從2000年開始部門預(yù)算改革，2007年開始政府收支分類改革，2008年試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，2010年試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，政府預(yù)算體系不斷健全，人大的預(yù)算審查監(jiān)督內(nèi)容更加豐富全面。三是政府預(yù)算信息公開日益增強(qiáng)。2007年國(guó)務(wù)院通過了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，對(duì)推動(dòng)信息公開奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，有效彌補(bǔ)了人大由于掌握信息不全導(dǎo)致監(jiān)督質(zhì)效弱化的缺陷。

4.2013年至今：適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的預(yù)算管理制度改革持續(xù)深化，人大預(yù)算審查監(jiān)督職能發(fā)揮更加充分。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本上繳國(guó)家財(cái)政的比例；明確深化財(cái)稅體制改革，改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全國(guó)規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”等，為這一階段各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作提供了基本遵循和目標(biāo)方向。

第一，人大預(yù)算審查監(jiān)督法制基礎(chǔ)更加完善。2014年新預(yù)算法由原有79條增加到101條，共計(jì)修改82處。2014年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力構(gòu)建規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度，從完善政府預(yù)算體系，積極推進(jìn)預(yù)算公開；改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；加強(qiáng)財(cái)政收入管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策；優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高財(cái)政支出績(jī)效；規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)共六個(gè)方面，對(duì)人大全口徑預(yù)決算監(jiān)督工作和預(yù)算管理做出明確規(guī)定，對(duì)政府部門貫徹落實(shí)新預(yù)算法精神提出具體要求。

第二，人大預(yù)算審查監(jiān)督能力全面加強(qiáng)。一是人大預(yù)算審查監(jiān)督理念發(fā)生積極變化。依法治國(guó)理念、公共財(cái)政理念、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度理念都有所加強(qiáng)，預(yù)算審查監(jiān)督的主觀方面發(fā)生積極變化，各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督的主動(dòng)性、能動(dòng)性大大提高。二是預(yù)算制度改革持續(xù)深化，預(yù)算體系更加健全。如建立了預(yù)算審查前聽取人大代表和社會(huì)各界意見建議的機(jī)制，建立了政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度，建立了預(yù)算審查重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展機(jī)制等，預(yù)決算審查監(jiān)督體系不斷健全，人大的監(jiān)督依據(jù)更具體、更具操作性。三是監(jiān)督手段和方式更為豐富，逐步實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算、全過程監(jiān)督、全方位參與的預(yù)算審查監(jiān)督模式。強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果應(yīng)用,使審計(jì)成為人大預(yù)算審查監(jiān)督的重要助力；不斷推進(jìn)財(cái)政信息公開，提高公眾參與度；推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算信息實(shí)時(shí)監(jiān)督；實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，解決財(cái)政收支“順周期”問題。四是預(yù)算績(jī)效管理逐步加強(qiáng)。2016年中央部門首次公開主要民生項(xiàng)目和重點(diǎn)支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，成為中央決算公開的一大亮點(diǎn)，獲得輿論好評(píng)。黨的十九大報(bào)告首次提出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，要真正使財(cái)政資金花得其所、用得安全。

二、山東省地方人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)踐

多年來，山東省各級(jí)人大及其常委會(huì)把加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督工作，作為落實(shí)依法治國(guó)方略和體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要環(huán)節(jié)，努力拓展監(jiān)督領(lǐng)域、創(chuàng)新審查方法、健全工作機(jī)制、豐富監(jiān)督內(nèi)涵，不斷增強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督工作的針對(duì)性和實(shí)效性，在推動(dòng)政府預(yù)算管理的法制化、科學(xué)化、規(guī)范化和民主化，監(jiān)督政府為人民管好錢、用好錢，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善人民生活等方面，發(fā)揮著越來越重要的作用，人民群眾對(duì)人大監(jiān)督工作的滿意度也在不斷提高。

1.實(shí)行全口徑全過程預(yù)算審查監(jiān)督。對(duì)預(yù)算實(shí)行全口徑全過程監(jiān)督，主要是指將政府一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算組成的政府預(yù)算體系全口徑地納入預(yù)算監(jiān)督的范圍之內(nèi)，將預(yù)算監(jiān)督寓于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和決算的全過程，通過對(duì)預(yù)算實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)督，不斷強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束作用，提升預(yù)算監(jiān)督實(shí)效。一是不斷推進(jìn)預(yù)決算草案細(xì)化。及時(shí)督促省財(cái)政部門，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算決算編制、增加項(xiàng)目報(bào)表、完善報(bào)告內(nèi)容。2016年省政府提交省人民代表大會(huì)審查的預(yù)算草案，收入細(xì)化到目，支出按功能分類細(xì)化到項(xiàng)、按經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化到款，并增加對(duì)下轉(zhuǎn)付表和財(cái)政專戶收支表，提交的部門預(yù)算由111個(gè)增加到128個(gè)，預(yù)算報(bào)告增加執(zhí)行省人大預(yù)算決議情況和預(yù)算批準(zhǔn)前的支出情況。2017年又在此基礎(chǔ)上增加了省對(duì)下分地區(qū)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出表以及必要的文字說明，并進(jìn)一步細(xì)化了省本級(jí)部門預(yù)算草案內(nèi)容，增加部門重點(diǎn)支出項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理情況。2018年又增加了省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。二是全面加強(qiáng)預(yù)算預(yù)審和初審工作。預(yù)先審查突出專業(yè)性，重點(diǎn)從業(yè)務(wù)方面找問題、從工作方面提建議，撰寫有深度的預(yù)算分析報(bào)告，編輯詳實(shí)的參考資料。初步審查突出宏觀性和法制性，提出具有針對(duì)性和指導(dǎo)性的初步審查意見。三是嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的審查。在預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)，堅(jiān)持從嚴(yán)把關(guān)，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。四是逐步深化決算審查。在決算審查環(huán)節(jié)，按照預(yù)算法規(guī)定的12項(xiàng)審查內(nèi)容，對(duì)決算進(jìn)行全面審查，重點(diǎn)對(duì)支出政策實(shí)施和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況進(jìn)行審查，提交高質(zhì)量的審查報(bào)告。推動(dòng)省政府不斷完善報(bào)送省人大常委會(huì)審議的決算資料，2016年報(bào)送了7個(gè)省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，2017年增加到15個(gè)，包括財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目11個(gè)，部門重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目4個(gè)，進(jìn)一步加強(qiáng)了人大對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效的審查監(jiān)督。

2.完善預(yù)算審查監(jiān)督制度建設(shè)。一是制定了關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算決算審查監(jiān)督的決定。2014年11月，省人大常委會(huì)在全國(guó)率先制定通過了《山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算決算審查監(jiān)督的決定》，通過明確各類預(yù)算編制、管理的原則，推動(dòng)了地方預(yù)算體系建設(shè)，促進(jìn)了預(yù)算制度改革；通過嚴(yán)格預(yù)算審查程序，明確預(yù)算審查重點(diǎn)，進(jìn)一步提高了預(yù)算監(jiān)督審查工作的規(guī)范性和針對(duì)性；通過規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的各項(xiàng)程序，明確允許預(yù)算調(diào)整的各項(xiàng)內(nèi)容，進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)算的剛性約束作用；通過明確政府各部門和人大的工作責(zé)任，規(guī)定地方各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，加強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，提高了預(yù)算支出績(jī)效；通過規(guī)定編制決算的原則、要求，預(yù)審初審的程序、重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)了決算審查監(jiān)督，推動(dòng)了預(yù)算決算公開。二是建立了預(yù)算審查前聽取人大代表和社會(huì)各界建議的機(jī)制。2015年11月，省人大常委會(huì)印發(fā)了《山東省人大常委會(huì)關(guān)于預(yù)算審查前聽取省人大代表和社會(huì)各界建議的若干規(guī)定》，建立省人大代表預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度，成立省人大常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督專家咨詢委員會(huì)，就全省的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、財(cái)政政策、省級(jí)預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行等方面，向省人大常委會(huì)、有關(guān)專門委員會(huì)和省人大代表提供專業(yè)咨詢服務(wù)，充分體現(xiàn)預(yù)算民主。三是改進(jìn)了審計(jì)工作情況及審計(jì)查出突出問題整改情況向省人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制。2016年3月，省委辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省人大常委會(huì)黨組的意見，對(duì)審計(jì)工作報(bào)告和審計(jì)整改報(bào)告有關(guān)事項(xiàng)做出統(tǒng)一規(guī)范，規(guī)定兩個(gè)報(bào)告均實(shí)行“報(bào)告+清單”制，審計(jì)工作報(bào)告反映的問題列出清單作為審計(jì)工作報(bào)告的附件，審計(jì)查出問題整改情況匯總清單、重點(diǎn)整改部門單位的整改結(jié)果作為審計(jì)整改報(bào)告的附件。四是研究制定了省人大常委會(huì)對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督的辦法。2017年1月，省人大常委會(huì)印發(fā)了《山東省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)省本級(jí)部門預(yù)算審查監(jiān)督的若干規(guī)定》。通過制度界定，對(duì)省本級(jí)部門預(yù)算編制的時(shí)間安排、收支范圍、細(xì)化程度以及執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)整等事項(xiàng)做出規(guī)定，增強(qiáng)部門預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性；明確省人大及其常委會(huì)對(duì)省本級(jí)部門預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督的重點(diǎn)、程序和方式，提高人大預(yù)算監(jiān)督工作的規(guī)范性和可操作性；加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算資金使用績(jī)效的評(píng)估、監(jiān)督，使績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿部門預(yù)算編制、執(zhí)行的全過程，促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的提高。五是起草了建立政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見。明確了省和設(shè)區(qū)市政府關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告需要包括綜合報(bào)告和專項(xiàng)報(bào)告，并且進(jìn)一步細(xì)化了報(bào)告的具體內(nèi)容，要求省和設(shè)區(qū)市政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告的國(guó)有資產(chǎn)管理情況覆蓋全省國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資產(chǎn)管理的全部?jī)?nèi)容，并按照分類有序、科學(xué)整合、突出重點(diǎn)的原則，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)總量及管理情況進(jìn)行了全面客觀、實(shí)事求是的反映。規(guī)范了省和設(shè)區(qū)市政府每年向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告方式和報(bào)告程序。通過嚴(yán)格規(guī)范審議意見辦理和信息公開的相關(guān)程序和要求，使各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督落到實(shí)處。六是起草了關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的實(shí)施意見。為有效破解過去政府預(yù)算管理和人大預(yù)算審查監(jiān)督對(duì)支出預(yù)算和政策關(guān)注不夠、對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果關(guān)注不夠，不利于發(fā)揮政策對(duì)編制支出預(yù)算的指導(dǎo)和約束作用、不利于提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性等問題，結(jié)合中央精神和我省實(shí)際，起草了關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的實(shí)施意見。實(shí)施意見著重從加強(qiáng)全口徑預(yù)算編制審查、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、推動(dòng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理、堅(jiān)持大監(jiān)督格局以及加強(qiáng)組織保障五個(gè)方面，貫徹好中央重大方針政策，保障好省委確定的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重點(diǎn)任務(wù)。審查中要重點(diǎn)把握好“預(yù)算績(jī)效”這一人大預(yù)算審查監(jiān)督深化拓展的方向性問題，以提高預(yù)算績(jī)效為統(tǒng)領(lǐng)，做好人大預(yù)算審查監(jiān)督改革工作。

3.探索開展部門預(yù)算備案審查。部門預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分。通過對(duì)部門預(yù)算安排合法性、合理性的審查，有利于拓展對(duì)政府預(yù)算審查監(jiān)督的深度和廣度，有利于規(guī)范預(yù)算管理、提高財(cái)政資金績(jī)效，也有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的要求。但部門預(yù)算面廣量大，人代會(huì)審查預(yù)算時(shí)間較短，難以對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行深入細(xì)致審查。2016年，在省人大常委會(huì)預(yù)算工委指導(dǎo)下，淄博市人大率先探索開展了部門預(yù)算的備案審查工作，組織市人大代表、各專門委員會(huì)工作室、第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)淄博市發(fā)改委等10個(gè)一級(jí)預(yù)算部門進(jìn)行了部門預(yù)算備案審查，同時(shí)選取市經(jīng)信委等8個(gè)部門的18個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。根據(jù)審查情況，淄博市政府先后出臺(tái)了7項(xiàng)制度文件，全面規(guī)范預(yù)算管理，嚴(yán)格預(yù)算編制，調(diào)整了市級(jí)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，健全完善了會(huì)議、差旅、培訓(xùn)等支出標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)了績(jī)效監(jiān)管。在總結(jié)淄博市備案審查試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2017年、2018年，經(jīng)主任會(huì)議同意，省人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委對(duì)省民政廳等11個(gè)部門開展了部門預(yù)算備案審查工作。備案審查重點(diǎn)圍繞部門預(yù)算編制及批復(fù)情況、項(xiàng)目支出預(yù)算編制情況、部門資產(chǎn)管理情況、部門預(yù)算公開情況等方面展開。省人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委，會(huì)同第三方機(jī)構(gòu)組成審查組，采取調(diào)閱資料、與部門座談、對(duì)比分析、實(shí)地考察等方式，全面掌握了部門預(yù)算編制、執(zhí)行及管理情況。實(shí)踐證明，備案審查是完善人大監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的有效途徑。

4.借力審計(jì)增強(qiáng)監(jiān)督效果。省人大常委會(huì)不斷完善審計(jì)工作及審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況向人大報(bào)告的機(jī)制，規(guī)定省審計(jì)廳在制定年度審計(jì)計(jì)劃、確定審計(jì)查出問題重點(diǎn)整改部門單位時(shí)，要事先征求預(yù)算工委意見；年度審計(jì)工作計(jì)劃制定后及時(shí)向預(yù)算工委備案。近年來，結(jié)合預(yù)算審查重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的要求，建議審計(jì)部門將重大政策措施落實(shí)情況、新預(yù)算法貫徹實(shí)施和財(cái)政改革推進(jìn)情況、專項(xiàng)資金的整合和統(tǒng)籌使用情況、預(yù)決算信息公開情況、轉(zhuǎn)移支付資金管理情況等作為審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。對(duì)審計(jì)工作報(bào)告反映的矛盾和問題，省人大常委會(huì)預(yù)算工委加強(qiáng)跟蹤督促，逐項(xiàng)整改落實(shí)，充分利用審計(jì)倒逼機(jī)制，有效促進(jìn)了財(cái)政支出的規(guī)范和財(cái)稅政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5.建立人大代表預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度和專家咨詢委員會(huì)制度。邀請(qǐng)代表聯(lián)絡(luò)員和專家學(xué)者參加預(yù)決算審查工作，開展日常檢查、調(diào)研等活動(dòng)，充分發(fā)揮人大代表在預(yù)算審查監(jiān)督中的主體作用和專家學(xué)者的參謀助手作用。同時(shí)，搭建了省級(jí)財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行等部門與人大代表預(yù)算監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員、專家委員會(huì)成員聯(lián)系交流的平臺(tái)，通過召開座談會(huì)、情況通報(bào)會(huì)，定期寄送資料等形式，及時(shí)通報(bào)財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況，加強(qiáng)聯(lián)系互動(dòng)，為財(cái)政支出和財(cái)稅政策監(jiān)督建立了常態(tài)化機(jī)制和渠道。

6.推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。山東省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)是依托現(xiàn)有國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)，在收集分析政府預(yù)算數(shù)據(jù)、國(guó)有資產(chǎn)資源數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上建立的統(tǒng)一集中式部署的全省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，山東省也是全國(guó)第一個(gè)基于省級(jí)政務(wù)云和財(cái)政大數(shù)據(jù)開展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督應(yīng)用的省份，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)集中建設(shè)、統(tǒng)一維護(hù)、分級(jí)管理、獨(dú)立使用，可一步實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大提出的縱向聯(lián)通、橫向貫通的目標(biāo)要求。聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的主要特點(diǎn)和功能可概括為“三個(gè)一、兩個(gè)四、一個(gè)九”?！叭齻€(gè)一”即全省建設(shè)運(yùn)行一個(gè)數(shù)據(jù)中心，開發(fā)使用一套管理軟件，省、市、縣人大共建一張網(wǎng)絡(luò)?！皟蓚€(gè)四”即該系統(tǒng)有四大功能：查詢、預(yù)警、分析、服務(wù)；系統(tǒng)建設(shè)體現(xiàn)了四個(gè)字：多、快、好、省，系統(tǒng)功能多、建設(shè)速度快，系統(tǒng)先進(jìn)性、安全性好，省錢、省事、省心。“一個(gè)九”即聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)有九大功能模塊，分別是預(yù)決算審查分析、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、部門預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行預(yù)警、政府債務(wù)管理監(jiān)督、重大項(xiàng)目跟蹤監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督、代表服務(wù)、政策法規(guī)等。

7.加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督。黨的十八屆三中全會(huì)后，省委把研究建立省政府向省人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度，作為全省全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，明確任務(wù)分工，提出任務(wù)要求。省委書記、省人大常委會(huì)主任劉家義作出批示，要求：“堅(jiān)決貫徹落實(shí)好習(xí)近平總書記重要指示、批示精神和黨中央決策部署。作好周密安排，認(rèn)真準(zhǔn)備?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)預(yù)算工委在意見起草過程中與全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委保持密切聯(lián)系，學(xué)習(xí)河北、內(nèi)蒙古等人大的工作經(jīng)驗(yàn)，吸收借鑒好的做法，召開財(cái)政、審計(jì)等部門座談會(huì)，征求各方意見建議。今年9月，省委辦公廳印發(fā)了關(guān)于建立政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的通知。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)地方人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的思路和措施

黨的十九大報(bào)告提出，要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。黨的十九大后，中央對(duì)新時(shí)代人大預(yù)算審查監(jiān)督和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督提出新要求，先后發(fā)布了中發(fā)［2017］33號(hào)文件和中辦發(fā)［2018］15號(hào)文件，極大拓展了人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的廣度和深度，監(jiān)督范圍實(shí)現(xiàn)由財(cái)政資金向國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的新跨越，監(jiān)督重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)由財(cái)政收支規(guī)模、平衡狀態(tài)向支出預(yù)算、政策的新拓展。這兩份中央文件，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央就加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能作出的重大決策部署，是各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的重要遵循，具有里程碑意義。

（一）完善一體（預(yù)算法）兩翼（人大決定、政府規(guī)章）的預(yù)算法制體系

一是進(jìn)一步完善現(xiàn)行法律體系，使法律規(guī)定更為具體。在我國(guó)，盡管關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督的法律有憲法和預(yù)算法、監(jiān)督法，但是現(xiàn)行的法律法規(guī)中關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定比較原則，不具有很強(qiáng)操作性，如人大預(yù)算審查監(jiān)督的范圍、主要內(nèi)容、實(shí)施程序等還不夠具體明晰。預(yù)算法對(duì)人大的授權(quán)不夠充分，已成為制約人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效的瓶頸。二是加快完善人大預(yù)決算審查配套法律制度。針對(duì)修改后的預(yù)算法，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的國(guó)務(wù)院預(yù)算法實(shí)施條例和全國(guó)人大加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的決定，進(jìn)一步完善以預(yù)算法為主體，以實(shí)施條例和人大決定為兩翼的“一體兩翼”的預(yù)算法制體系，面對(duì)預(yù)算法實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，有針對(duì)性加以補(bǔ)充和完善。明確各級(jí)人大對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)，增強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。賦予各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)財(cái)政管理體制和重大財(cái)政政策的審議決定權(quán)，確保財(cái)政體制和財(cái)政政策的科學(xué)規(guī)范和公平公正。三是將地方人大預(yù)算審查監(jiān)督過程中好的做法制度化，形成法規(guī)性文件。地方人大可以就預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)事項(xiàng)，制定實(shí)施審查監(jiān)督的具體規(guī)定，針對(duì)每一監(jiān)督事項(xiàng)，明確需要審查的內(nèi)容、方式方法、程序流程、組織保障等，形成制度體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督工作的有章可循、有序推進(jìn)。

（二）完善預(yù)算審查監(jiān)督有關(guān)專門委員會(huì)設(shè)置

新預(yù)算法實(shí)施以來，地方人大積極推進(jìn)預(yù)算工作機(jī)構(gòu)建設(shè)。省、市、縣人大常委會(huì)普遍設(shè)立預(yù)算工作機(jī)構(gòu)，從財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門選調(diào)專業(yè)人員充實(shí)隊(duì)伍，為推進(jìn)地方人大預(yù)算審查監(jiān)督工作深入發(fā)展奠定基礎(chǔ)。但是地方人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)還只是工作機(jī)構(gòu)，其委員制尚未破題。作為常委會(huì)的一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，預(yù)算工委從事審查預(yù)決算、預(yù)算調(diào)整、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的具體工作，為常委會(huì)提供咨詢意見，其性質(zhì)與人大各專門委員會(huì)不同。并且，在專門委員會(huì)這一層面，現(xiàn)有的財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)承擔(dān)著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和政府預(yù)算兩項(xiàng)內(nèi)容的審查監(jiān)督，由于專門委員會(huì)委員數(shù)量有限、精力有限，加之人代會(huì)、常委會(huì)會(huì)議會(huì)期較短，必然影響審查監(jiān)督的深入開展。然而，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和政府預(yù)算這兩項(xiàng)審查內(nèi)容又十分重要，特別是政府預(yù)算的審查，從年初到年末，需要委員們投入大量的精力，由此可見，成立專司預(yù)算審查監(jiān)督的委員會(huì)很有必要。黨的十九大報(bào)告提出“完善人大專門委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”。為保障地方人大及其常委會(huì)履行預(yù)算審查監(jiān)督職能，建議縣級(jí)以上人大以此為契機(jī)，成立專門的預(yù)算委員會(huì)。省、設(shè)區(qū)的市人大預(yù)算委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案進(jìn)行初步審查，并向人民代表大會(huì)、常委會(huì)報(bào)告審查意見。成立預(yù)算委員會(huì)是解決當(dāng)前財(cái)經(jīng)委員會(huì)委員人數(shù)、精力有限，預(yù)算工作機(jī)構(gòu)人少事多，特別是高端專業(yè)人才缺乏等矛盾的重要方向。

（三）充分發(fā)揮代表、專家及社會(huì)公眾的監(jiān)督作用

人大及其常委會(huì)是由人大代表組成的，人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)的行使以及人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效的發(fā)揮，歸根到底還是要落實(shí)到每一位人大代表身上。因此加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，根本上還是要充分發(fā)揮人大代表的主體作用。一是進(jìn)一步發(fā)揮代表的監(jiān)督主體作用。建立人大代表預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度，通過預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員，進(jìn)一步保障人大代表的預(yù)算知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人大有關(guān)的專門委員會(huì)可以結(jié)合開展執(zhí)法檢查、聽取政府專項(xiàng)工作報(bào)告等，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域部門預(yù)算草案、相關(guān)重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目、有關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金和政策開展調(diào)查研究，更好地發(fā)揮人大專門委員會(huì)的專業(yè)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督效果。二是充分發(fā)揮專家學(xué)者的輔助作用。成立人大常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督專家咨詢委員會(huì)，聘請(qǐng)知名經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅、法律等領(lǐng)域的專家學(xué)者及有關(guān)知名社會(huì)人士參與預(yù)算審查監(jiān)督，就當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)形勢(shì)、財(cái)政政策、預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行等方面，向人大常委會(huì)、有關(guān)專門委員會(huì)和人大代表提供專業(yè)咨詢服務(wù)。三是在實(shí)際預(yù)算審查監(jiān)督工作中，探索多種方式，為人大代表和專家學(xué)者參與全過程預(yù)算審查監(jiān)督搭建平臺(tái)。其中，在預(yù)算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)，邀請(qǐng)部分人大代表和專家學(xué)者積極介入，參與實(shí)地調(diào)研、視察和執(zhí)法檢查等工作，充分聽取代表和專家意見建議，使預(yù)算草案更好地反映人大代表和社會(huì)各界的意愿。在人民代表大會(huì)會(huì)議期間，召開“預(yù)算集中審查會(huì)議”，征求人大代表預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員、專家學(xué)者對(duì)預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案的意見。四是大膽探索普通公民參與預(yù)算監(jiān)督的方式方法。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，邀請(qǐng)普通公民列席人代會(huì)或常委會(huì)會(huì)議聽取有關(guān)預(yù)算的專項(xiàng)報(bào)告審議，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算監(jiān)督民主參與的范圍；結(jié)合人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作重點(diǎn)、人大代表和人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題、審計(jì)查出的突出問題等，對(duì)有關(guān)支出預(yù)算適時(shí)開展專題審議，并邀請(qǐng)一定范圍的普通公眾參與審議；還可以探索召開部門預(yù)算聽證會(huì)、建立網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)等，傾聽群眾心聲，征集公眾對(duì)預(yù)算安排的意見。

（四）進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開透明

公開透明是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本特征。加大預(yù)算公開力度，讓預(yù)算在陽(yáng)光下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)預(yù)算透明化，是當(dāng)前我國(guó)民主政治建設(shè)的時(shí)代要求，也是管好人民錢袋子的重要保障。一是要加強(qiáng)制度建設(shè)，為推動(dòng)預(yù)算公開提供制度保障。新預(yù)算法實(shí)施后，亟需加強(qiáng)相關(guān)配套法律制度建設(shè)，當(dāng)前，迫切需要加快國(guó)務(wù)院預(yù)算法實(shí)施條例的出臺(tái)，為進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算公開做出制度性安排。同時(shí)，地方各級(jí)人大也要結(jié)合各自實(shí)際，出臺(tái)落實(shí)預(yù)算民主的制度措施。二是地方各級(jí)人大要吃透預(yù)算法有關(guān)規(guī)定的精神實(shí)質(zhì)，做好本職范圍內(nèi)的預(yù)算公開工作，督促政府財(cái)政及有關(guān)部門及時(shí)公開預(yù)算信息。地方各級(jí)人大要依法積極穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算公開透明，促進(jìn)預(yù)算決算信息公開常態(tài)化、規(guī)范化和法制化。三是進(jìn)一步擴(kuò)大公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容。公開內(nèi)容要包括管理體制、分配政策、編制程序，以及收支安排、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算等。除涉密信息外，凡提交地方人大及其常委會(huì)審查審議的有關(guān)內(nèi)容，都應(yīng)當(dāng)依法公開。四是推動(dòng)全過程公開。依法督促預(yù)算全過程公開，從預(yù)算編制到執(zhí)行、調(diào)整、決算以及最后的審計(jì)，所有進(jìn)程應(yīng)當(dāng)全部公開。不僅推進(jìn)總預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算等情況的全過程公開，也要推進(jìn)部門預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的全過程公開。五是完善公開的形式與方法。對(duì)相關(guān)內(nèi)容要按時(shí)在主要媒體、網(wǎng)站公開，保持聽取公眾意見建議渠道的暢通。政府及有關(guān)部門的預(yù)算信息公開工作，應(yīng)當(dāng)依照預(yù)算法有關(guān)要求執(zhí)行。

（五）實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展

近期，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)［2018］15號(hào)），為今后人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)指明方向。地方人大常委會(huì)要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹指導(dǎo)意見，結(jié)合自身實(shí)際，及時(shí)出臺(tái)實(shí)施意見。在具體制度的設(shè)計(jì)方面，一是明確拓展的基本原則。要做到全面監(jiān)督、突出重點(diǎn)和協(xié)調(diào)推進(jìn)。全面監(jiān)督就是要推進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督全覆蓋。突出重點(diǎn)就是要在分類實(shí)施的基礎(chǔ)上著重加強(qiáng)重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目、部門預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、地方政府制定出臺(tái)的重大財(cái)稅政策以及財(cái)政體制調(diào)整改革等方面的監(jiān)督。協(xié)調(diào)推進(jìn)的重點(diǎn)在于整合監(jiān)督資源，包括充分利用人大部門預(yù)算審查監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等工作機(jī)制和成果；必要時(shí)引入社會(huì)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體監(jiān)督工作，以及通過強(qiáng)化信息公開，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。特別是要注重運(yùn)用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)加強(qiáng)支出預(yù)算和政策的審查監(jiān)督，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。二是明確預(yù)算審查監(jiān)督拓展的重點(diǎn)內(nèi)容。指導(dǎo)意見明確提出要在支出預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目、部門預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)等幾大方面加強(qiáng)審查。在具體工作中，每個(gè)方面包含著若干監(jiān)督重點(diǎn)。比如，在總量與結(jié)構(gòu)審查方面，要重點(diǎn)關(guān)注“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議、培訓(xùn)、差旅等6項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制和執(zhí)行情況，以及樓堂館所建設(shè)管理和機(jī)構(gòu)人員編制管理等情況；對(duì)重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)林水、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和服務(wù)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換等重點(diǎn)領(lǐng)域投資發(fā)展類專項(xiàng)資金及重大投資項(xiàng)目的預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效情況；對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金，重點(diǎn)關(guān)注專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立、資金投向、分配、使用等情況；對(duì)財(cái)政政策，重點(diǎn)關(guān)注年度財(cái)政政策目標(biāo)及主要支出政策的確定和實(shí)施情況，重點(diǎn)把握預(yù)算執(zhí)行中政府及其財(cái)政部門擬出臺(tái)的重大調(diào)控政策，以及重大財(cái)政體制調(diào)整改革方案等報(bào)同級(jí)人大審查批準(zhǔn)的情況等。三是建立事前、事中、事后全過程、全方位的審查監(jiān)督體系。預(yù)算編制、執(zhí)行和決算構(gòu)成一個(gè)完整的預(yù)算管理鏈條，對(duì)支出預(yù)算和政策的審查監(jiān)督，也應(yīng)貫穿整個(gè)過程。審查預(yù)算時(shí)，通過提前介入、會(huì)議審查、備案審查等形式，推動(dòng)預(yù)算編制的完整細(xì)化，不斷提高預(yù)算到位率；保障重點(diǎn)支出政策和項(xiàng)目安排的合理性，為預(yù)算執(zhí)行和決算奠定良好的基礎(chǔ)。預(yù)算執(zhí)行階段，嚴(yán)格監(jiān)督預(yù)算追加、調(diào)劑、擠占、挪用等情況，每年還應(yīng)選擇部分重點(diǎn)支出專項(xiàng)資金，對(duì)其指標(biāo)下達(dá)和資金撥付執(zhí)行進(jìn)度、項(xiàng)目實(shí)施單位財(cái)政資金管理使用情況、資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)管理情況等進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，確保年初預(yù)算得到貫徹執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算約束力和嚴(yán)肅性。決算審查時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金績(jī)效情況，按照“花錢必問效，無效必問責(zé)”的原則，對(duì)本級(jí)部門重點(diǎn)支出項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行審查，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度預(yù)算編制的重要參考依據(jù)，推動(dòng)各級(jí)政府加強(qiáng)支出和政策績(jī)效管理，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效果。

（六）加強(qiáng)對(duì)政府管理國(guó)有資產(chǎn)情況的監(jiān)督

2017年12月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（中發(fā)［2017］33號(hào)），部署建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度。建立政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”要求的重要改革舉措，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要決策部署。按照全國(guó)人大常委會(huì)的總體要求，今年，省、自治區(qū)、直轄市都要建立起政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度，所有設(shè)區(qū)市今年也要爭(zhēng)取建立這一制度，2019年擴(kuò)大到有條件的縣級(jí)地方，2020年實(shí)現(xiàn)全覆蓋。一是要搞好摸底調(diào)查。底數(shù)不清是當(dāng)前人大國(guó)有資產(chǎn)管理中的突出問題，也是人大開展國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作的瓶頸制約。人大常委會(huì)預(yù)算工作機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)調(diào)查研究，了解掌握企業(yè)、行政事業(yè)、自然資源等不同類型資產(chǎn)的總量、分布、結(jié)構(gòu)等情況，分析研究管理中存在的突出矛盾和問題，做到心中有數(shù)，為把握好監(jiān)督重點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性、實(shí)效性創(chuàng)造有利條件。二是建立本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度。政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告的國(guó)有資產(chǎn)管理情況，應(yīng)當(dāng)覆蓋全部國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源管理的全部?jī)?nèi)容，按照分類有序、科學(xué)整合、突出重點(diǎn)的原則，全面客觀、實(shí)事求是地反映國(guó)有資產(chǎn)總量及管理情況。編制常委會(huì)聽取和審議國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的五年規(guī)劃，保證一屆常委會(huì)五年任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)全部國(guó)有資產(chǎn)的審查監(jiān)督。要明確報(bào)告內(nèi)容、方式和程序。要切實(shí)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。建立人大與政府的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)研究解決工作中遇到的問題，督促政府落實(shí)報(bào)告主體責(zé)任，明確報(bào)告牽頭部門，按照全口徑、全覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的要求做好報(bào)告工作。三是積極探索完善監(jiān)督機(jī)制。要把建立報(bào)告制度與探索完善人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制緊密結(jié)合起來。省級(jí)人大常委會(huì)積極推動(dòng)開展國(guó)有資產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，盡快建立聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，為加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)日常監(jiān)督、解決監(jiān)督信息不對(duì)稱問題提供技術(shù)支撐。同時(shí)，支持鼓勵(lì)市、縣人大圍繞解決國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的突出矛盾和問題，創(chuàng)新監(jiān)督方式、豐富監(jiān)督內(nèi)容，加大執(zhí)法檢查力度，采取專題詢問、特定問題調(diào)查、質(zhì)詢等切實(shí)有效的監(jiān)督手段，推進(jìn)政府國(guó)有資產(chǎn)管理水平的不斷提升。特別是要注意與預(yù)算決算審查監(jiān)督緊密銜接，要與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算決算、部門預(yù)算決算審查監(jiān)督相結(jié)合，條件具備時(shí)與政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告監(jiān)督工作相結(jié)合，建立起多層次、多角度，既相互分工又有機(jī)銜接的人大國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告和監(jiān)督機(jī)制。

（七）強(qiáng)化部門預(yù)算審查監(jiān)督

部門預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分。通過對(duì)部門預(yù)算安排合法性、合理性的審查，有利于拓展對(duì)政府預(yù)算審查監(jiān)督的深度和廣度，有利于規(guī)范預(yù)算管理、提高財(cái)政資金績(jī)效，也有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的要求。一是研究制定人大常委會(huì)對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督的辦法。制度先行是依法開展人大監(jiān)督的內(nèi)在要求，也是人大監(jiān)督的重要保障。要通過制度界定，對(duì)本級(jí)部門預(yù)算編制的時(shí)間安排、收支范圍、細(xì)化程度以及執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)整等事項(xiàng)做出規(guī)定，對(duì)人大及其常委會(huì)對(duì)本級(jí)部門預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督的重點(diǎn)、程序和方式做出明確規(guī)定，在增強(qiáng)部門預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性的同時(shí)，切實(shí)提高人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的規(guī)范性和可操作性。二是牢牢抓住部門預(yù)算備案審查這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地方各級(jí)人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委在與地方政府財(cái)政等部門充分協(xié)調(diào)溝通的基礎(chǔ)上，要堅(jiān)持每年選取若干重點(diǎn)部門開展部門預(yù)算備案審查工作。要充分調(diào)動(dòng)財(cái)政部門、被審查部門的積極性，促使其積極協(xié)助開展備案審查工作。要提前明確備案審查內(nèi)容，主要包括：部門預(yù)算編制、批復(fù)和向社會(huì)公開事宜是否符合預(yù)算法等法律法規(guī)有關(guān)要求；批復(fù)的部門預(yù)算是否符合人民代表大會(huì)預(yù)算決議的要求；部門預(yù)算項(xiàng)目支出安排是否與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和履行部門職責(zé)相一致，立項(xiàng)依據(jù)是否明確，是否確定績(jī)效目標(biāo)；部門預(yù)算安排是否符合規(guī)定的定額標(biāo)準(zhǔn)，是否貫徹勤儉節(jié)約的原則等。特別要注重對(duì)部門預(yù)算資金使用績(jī)效的評(píng)估、監(jiān)督，使績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿部門預(yù)算編制、執(zhí)行的全過程，促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的提高。實(shí)際操作中，要注意將備案審查與審計(jì)監(jiān)督區(qū)分開來，不做重復(fù)勞動(dòng)，時(shí)刻把握人大監(jiān)督的職能定位和工作要求，重點(diǎn)圍繞合法性、規(guī)范性、績(jī)效性開展審查監(jiān)督，體現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督特點(diǎn)。在備案審查實(shí)施階段，可以引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)人員協(xié)助審查，切實(shí)提高審查效果。對(duì)查出的問題要及時(shí)反饋給財(cái)政部門及被審查部門，督促其認(rèn)真整改落實(shí)。實(shí)踐證明，部門預(yù)算備案審查是完善人大監(jiān)督機(jī)制、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的有效途徑，也是逐步推動(dòng)人大預(yù)算審查監(jiān)督由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變的重要突破口。三是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要建立對(duì)本級(jí)部門預(yù)算執(zhí)行情況的經(jīng)常性監(jiān)督機(jī)制。通過進(jìn)一步完善部門預(yù)算執(zhí)行情況調(diào)度、預(yù)警機(jī)制，督促政府及其部門嚴(yán)格按批準(zhǔn)的預(yù)算安排支出。

（八）全面推開人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督

建設(shè)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，將成為進(jìn)一步提高人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效的有力抓手。認(rèn)真做好預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，將極大提升地方人大預(yù)算審查監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)化、信息化水平，推進(jìn)地方人大預(yù)算審查監(jiān)督工作向“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)廣泛應(yīng)用發(fā)展。一是明確開展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的總體要求和基本原則。即圍繞中心、依法監(jiān)督、統(tǒng)分結(jié)合、安全可控、逐步推開。二是明確預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的主要功能和內(nèi)容。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的主要功能，應(yīng)當(dāng)具備預(yù)算數(shù)據(jù)查詢、自動(dòng)預(yù)警、預(yù)算指標(biāo)分析、代表服務(wù)等基本功能；聯(lián)網(wǎng)方式應(yīng)是定期推送和實(shí)時(shí)查詢相結(jié)合。系統(tǒng)基本建成后，要及時(shí)根據(jù)需要進(jìn)一步充實(shí)聯(lián)網(wǎng)信息，繼續(xù)擴(kuò)大各業(yè)務(wù)模塊電子數(shù)據(jù)接收范圍，形成完整的預(yù)算決算審查分析數(shù)據(jù)。要通過后續(xù)使用，進(jìn)一步推動(dòng)完善系統(tǒng)的查詢、預(yù)警、分析、服務(wù)功能，使查詢更便捷明了、預(yù)警更及時(shí)準(zhǔn)確、分析更全面透徹、服務(wù)更專業(yè)到位。三是明確目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施步驟。總體目標(biāo)是建成橫向聯(lián)通、縱向貫通的全國(guó)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。四是注意統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約資金。為避免聯(lián)網(wǎng)過程中出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，在聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)遵循“四統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，即統(tǒng)一編碼體系、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)方式、統(tǒng)一信息安全系統(tǒng)。五是切實(shí)加強(qiáng)系統(tǒng)應(yīng)用，發(fā)揮預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督實(shí)效。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要學(xué)懂弄通系統(tǒng)功能，通過建立科學(xué)統(tǒng)一的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作制度，規(guī)范系統(tǒng)使用和管理，積極探索應(yīng)用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)開展預(yù)算審查監(jiān)督活動(dòng)。要建立問題反饋處理工作機(jī)制，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)與財(cái)政、人民銀行國(guó)庫(kù)等部門聯(lián)網(wǎng)后，要安排專業(yè)人員通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)查看預(yù)算收支情況，對(duì)照年初人大批準(zhǔn)的預(yù)算，檢查、分析預(yù)算執(zhí)行情況。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)行歸納整理，及時(shí)反饋給政府有關(guān)部門研究辦理。如屬重大問題，要及時(shí)與政府相關(guān)部門溝通聯(lián)系，盡快研究解決。定期編印預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督信息，為人代會(huì)、常委會(huì)會(huì)議審查批準(zhǔn)預(yù)決算提供參考。組織人大代表實(shí)際操作預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，進(jìn)一步開發(fā)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)手機(jī)APP，在保障代表預(yù)算知情權(quán)的同時(shí)，方便代表們?cè)陂]會(huì)期間更好地履行預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)。同時(shí)，逐步擴(kuò)大系統(tǒng)的使用范圍，利用其提供的信息，為開展執(zhí)法檢查和聽取政府專項(xiàng)工作報(bào)告提供服務(wù)。