淺析建國(guó)以來(lái)黨政關(guān)系的歷史演進(jìn)

楊啟迪　高磊

摘 要 黨政關(guān)系始終是中國(guó)政治的主要問題和政治體制改革的核心問題，在中國(guó)有著七十多年的實(shí)踐歷程，留下了豐富的探索經(jīng)驗(yàn)和深刻的教訓(xùn)。建國(guó)以來(lái)黨政關(guān)系的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段：改革開放前黨政關(guān)系的初步確立、改革開放以來(lái)黨政關(guān)系的突破創(chuàng)新和當(dāng)前全面深化改革背景下黨政關(guān)系的規(guī)范化發(fā)展，其實(shí)質(zhì)反應(yīng)了中國(guó)政治發(fā)展和政治文明程度。面對(duì)當(dāng)前紛繁復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外政治形勢(shì)，為了澄清認(rèn)識(shí)，理清思路，堅(jiān)定不移地對(duì)黨政關(guān)系做出規(guī)范和調(diào)整，重新審視建國(guó)以來(lái)黨政關(guān)系的歷史演進(jìn)，總結(jié)歷史得失，顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞 建國(guó)以來(lái) 黨政關(guān)系 歷史演進(jìn)

1改革開放前黨對(duì)黨政關(guān)系的初步認(rèn)識(shí)

1.1一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的提出與確立

黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制脫胎于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，經(jīng)過解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的完善，在建國(guó)之初被基本確立下來(lái)，之后進(jìn)一步的發(fā)展、演變，直至“變質(zhì)”。1942年9月，中共中央通過了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，為統(tǒng)一各抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)，解決某些地區(qū)黨政軍民關(guān)系中存在的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，“根據(jù)地的建設(shè)與民主制度的實(shí)行，要求每個(gè)根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)一元化”。黨委為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)原則由此提出。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為建立全國(guó)統(tǒng)一的中央政權(quán)，克服分散的、地方主義的不利局面，中共中央采取了一系列措施，建立和強(qiáng)化權(quán)力集中的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政體制。尤其是請(qǐng)示報(bào)告制度的建立，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制得到進(jìn)一步完善。

建國(guó)以后，各級(jí)政權(quán)處于初創(chuàng)階段，肅清殘余敵人，鎮(zhèn)壓反革命和抗美援朝的嚴(yán)峻環(huán)境，需要一個(gè)權(quán)力集中的指揮中心；國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和民主改革的繁重任務(wù)，也需要強(qiáng)有力的組織與領(lǐng)導(dǎo)。隨著社會(huì)主義改造的進(jìn)行，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，加之中國(guó)政治文化傳統(tǒng)和蘇共執(zhí)政模式的影響，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制被習(xí)慣性的沿襲和繼承下來(lái)。

1.2一元化領(lǐng)導(dǎo)體制下黨政不分執(zhí)政方式的形成

一元化領(lǐng)導(dǎo)的本意并非黨政職能不分的一體化，而是必須堅(jiān)持黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和黨對(duì)政權(quán)如何領(lǐng)導(dǎo)的問題。受歷史的局限，形成于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，本身就潛藏著黨政不分、黨政“一體化”的弊端。

20世紀(jì)50年代后期，在反右斗爭(zhēng)的大背景下，黨加強(qiáng)了對(duì)政權(quán)的控制。1958年6月，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科教、文教各小組的通知》，指出：直隸于中央政治局和書記處的各小組，向他們直接作報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書記處，大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。

1959年6月，毛澤東發(fā)出了中央要重新集權(quán)的指示，下放的權(quán)力，要適當(dāng)收回，將權(quán)力收歸黨的系統(tǒng)，原屬國(guó)務(wù)院及其所屬職能部門和省、市、自治區(qū)人民政府的管理權(quán)力轉(zhuǎn)向了同級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。在中央一步步集權(quán)的過程中，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨政不分、以黨代政的執(zhí)政方式被完全確立。

2改革開放以來(lái)黨對(duì)黨政關(guān)系的突破創(chuàng)新

2.1鄧小平“黨政分開”思想的政治實(shí)踐

黨政關(guān)系改革的序幕是從剖析傳統(tǒng)黨政關(guān)系的嚴(yán)重弊端拉開的，鄧小平在1980年8月中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上所作的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，深刻分析了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制產(chǎn)生的弊病，“官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長(zhǎng)制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象?！笔沁M(jìn)行黨政關(guān)系改革的指導(dǎo)性文件。

黨政關(guān)系改革，一方面加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨從包攬國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的一元化高度集中領(lǐng)導(dǎo)過渡到在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，另一方面通過調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)職能，科學(xué)劃定黨政職能，實(shí)現(xiàn)黨政職能分開。以“黨政分開”為目標(biāo)的黨政關(guān)系改革構(gòu)想開始成形，改革開放以來(lái)黨政關(guān)系的重構(gòu)圍繞“黨政分開”展開，我國(guó)的黨政關(guān)系由此進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段，開始了中國(guó)特色黨政關(guān)系探索之路。

鄧小平講的“黨政分開”思想，不是黨政要絕對(duì)分開，放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)地位；而是為了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的紀(jì)律?！包h政分開”是黨反思自身執(zhí)政失誤和總結(jié)黨的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)得出的基本結(jié)論，同時(shí)也是黨探索如何實(shí)現(xiàn)“善于領(lǐng)導(dǎo)”的初步成果。由于歷史的局限，“黨政分開”沒能徹底理順黨政關(guān)系，“黨政分開”這種表述也欠科學(xué)化、規(guī)范化。隨著20世紀(jì)80年代末黨的執(zhí)政環(huán)境發(fā)生改變，黨政關(guān)系改革面臨新的路徑選擇。

2.2加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與完善基本政治制度

20世紀(jì)80年代末90年代初，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了深刻而重大的變化，尤其是1989年我國(guó)的政治風(fēng)波和蘇東劇變，對(duì)以“黨政分開”為中心的黨政關(guān)系改革路徑提出挑戰(zhàn)，黨的十三屆四中全會(huì)對(duì)20世紀(jì)80年代的黨政關(guān)系改革進(jìn)行了必要反思和路徑調(diào)整。

圍繞“黨政分開”對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”表述不夠全面的問題，1989年8月，江澤民在全國(guó)組織部長(zhǎng)會(huì)議上的講話中指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)作用只提政治領(lǐng)導(dǎo)不夠，還應(yīng)該有思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)?！奔訌?qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)成為20世紀(jì)90年代黨政關(guān)系改革的主要目標(biāo)之一。

基于對(duì)以“黨政分開”為中心的黨政關(guān)系改革路徑的反思，黨的十四大報(bào)告不再簡(jiǎn)單地提及“黨政分開”，而是更加關(guān)注進(jìn)一步完善基本政治制度，推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，深化行政管理體制改革與公務(wù)員制度建設(shè)，以及提高黨的執(zhí)政水平和領(lǐng)導(dǎo)水平，對(duì)黨政關(guān)系改革形成了新的構(gòu)想。

黨的十五大報(bào)告提出“實(shí)行依法治國(guó)”、“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略。開始把黨政關(guān)系納入人民民主的制度化、法制化的大框架。這是黨政關(guān)系規(guī)范化、法律化，由人治到法治的偉大變革的重要標(biāo)志，表明黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安，在理論和實(shí)踐上都進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

3全面深化改革背景下黨政關(guān)系的規(guī)范化發(fā)展

隨著黨的十八大報(bào)告提出“政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分，必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)”的思想，黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題，為新時(shí)期處理黨政關(guān)系提出了新的理論框架。

在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過程中，“保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”是黨政關(guān)系規(guī)范化發(fā)展的目的所在。2014年2月，習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班上談到，“必須適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力?！边@是規(guī)范黨政關(guān)系，適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程的必然要求。

黨政關(guān)系規(guī)范化發(fā)展以加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)為宗旨，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵是堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)通過《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，規(guī)定，“黨的各級(jí)組織、全體黨員特別是高級(jí)干部都要向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，做到黨中央提倡的堅(jiān)決響應(yīng)、黨中央決定的堅(jiān)決執(zhí)行、黨中央禁止的堅(jiān)決不做。”增強(qiáng)核心意識(shí)，就是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖。

處理好黨政關(guān)系，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)的角度，關(guān)鍵是要在制度上實(shí)現(xiàn)“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”；基于黨的執(zhí)政的角度，關(guān)鍵是要在制度上實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)”。黨的十八屆四中全會(huì)把依法執(zhí)政確定為黨治國(guó)理政的基本方式，依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。

中國(guó)特色黨政關(guān)系的基本形態(tài)，可概括為黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，各司職能、統(tǒng)一高效的黨政權(quán)責(zé)體系。這種認(rèn)識(shí)是基于長(zhǎng)期黨政關(guān)系實(shí)踐，探索出的執(zhí)政規(guī)律，也是中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治生態(tài)的反映。隨著黨的十九大報(bào)告提出要長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，黨政關(guān)系規(guī)范化進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展征程。

4結(jié)論

黨在新的歷史時(shí)期，面臨治國(guó)理政一系列新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，加之當(dāng)前國(guó)際政治發(fā)展的新形勢(shì)，要求我們?cè)趶V泛借鑒中外政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)定不移地對(duì)黨政關(guān)系做出規(guī)范和調(diào)整，澄清認(rèn)識(shí)，理清思路，推進(jìn)中國(guó)特色黨政關(guān)系的規(guī)范化發(fā)展。

澄清一種認(rèn)識(shí)，就是實(shí)事求是地看待建國(guó)以來(lái)傳統(tǒng)的黨政關(guān)系。一項(xiàng)制度的合理性與合法性，不僅需要規(guī)范的考察，而且需要經(jīng)驗(yàn)的檢驗(yàn)。黨在歷史發(fā)展的不同階段，其承擔(dān)的歷史使命和功能在不斷改變，相應(yīng)的黨和政府的關(guān)系范式也隨之不斷演化。對(duì)改革開放前后兩個(gè)歷史階段的黨政關(guān)系要正確的看待，不能因?yàn)榉磳?duì)高度集權(quán)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，就盲目地要把黨政絕對(duì)地、生硬地分開。不同的國(guó)家由于其歷史背景、政治文化、民族習(xí)慣以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同，其黨政關(guān)系的具體范式也各具特色。不能因?yàn)榻▏?guó)以來(lái)黨政關(guān)系發(fā)展出現(xiàn)曲折、反復(fù)、失誤，就否定中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而選擇西方黨政關(guān)系發(fā)展道路。建設(shè)科學(xué)合理的黨政關(guān)系，是一個(gè)逐步深化的過程，在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須堅(jiān)定中國(guó)特色黨政關(guān)系發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系穩(wěn)定、規(guī)范的發(fā)展。

理清一個(gè)思路，就是堅(jiān)持黨在中國(guó)特色黨政關(guān)系發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位決定了其在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事等領(lǐng)域的社會(huì)主義事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就談不到黨政關(guān)系規(guī)范化發(fā)展的問題。相應(yīng)的，按正確的原則實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化，不僅不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而會(huì)加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。建國(guó)以來(lái)黨政關(guān)系歷史演變的大潮全都是圍繞加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)展開，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨政關(guān)系規(guī)范化的前提，也是目的。

依法進(jìn)行制度安排，推進(jìn)黨政關(guān)系的科學(xué)化、民主化與法制化發(fā)展。改革開放以來(lái)，黨政關(guān)系的規(guī)范化一直是基本的趨勢(shì)，事實(shí)上，規(guī)范化程度的不斷提高也是中國(guó)重要的改革經(jīng)驗(yàn)之一。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。在推進(jìn)全面依法治國(guó)的過程中，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政同時(shí)進(jìn)行，深化行政司法體制改革，在法治軌道上推進(jìn)黨政關(guān)系規(guī)范化發(fā)展。