從嚴(yán)治黨背景下基層干部“為官不為”的成因及治理對(duì)策
——基于全國(guó)123個(gè)典型案例的分析

皮婷婷 林麗梅 王凌宇

（1.福建農(nóng)林大學(xué)，福建福州，350002；2.福建江夏學(xué)院，福建福州，350108；3.福建廣播電視大學(xué)，福建福州，350013）

習(xí)近平總書(shū)記在參加黨的十九大貴州省代表團(tuán)討論時(shí)，指出“辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨。全面從嚴(yán)治黨不僅是黨長(zhǎng)期執(zhí)政的根本要求，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的根本保證。”當(dāng)前，全面從嚴(yán)治黨在反腐敗斗爭(zhēng)中已取得了顯著成效，但與此同時(shí)，“為官不為”的現(xiàn)象也有所抬頭，特別是在基層干部群體中。有調(diào)查顯示，基層干部中最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象，其中縣級(jí)部門占比47.1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門占比23.5%。[1]而基層干部在我國(guó)基層社會(huì)治理體系中扮演著重要角色，是群眾和上級(jí)政府之間的紐帶，其工作作風(fēng)關(guān)系到民眾的切身利益，以及基層社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，構(gòu)建基層社會(huì)治理體系現(xiàn)代化，需要從治理基層干部“為官不為”現(xiàn)象入手。

近年來(lái)，學(xué)界針對(duì)官員“為官不為”現(xiàn)象展開(kāi)了較為豐富的相關(guān)研究，在“為官不為”的表現(xiàn)及類型上，認(rèn)為“為官不為”現(xiàn)象主要分為碌碌無(wú)為“庸”，敷衍了事“懶”，不敢擔(dān)當(dāng)“避”和消極怠工“散”。[2]“為官不為”的成因，則從內(nèi)源性原因和外源性原因[3]兩個(gè)方面進(jìn)行探討，大多學(xué)者都認(rèn)同從嚴(yán)治黨力度加大，官員患上“反腐恐懼癥”是首要原因，[4]但也有學(xué)者指出，“為官不為”不是高壓反腐、正風(fēng)肅紀(jì)的副產(chǎn)品，是政府組織中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。[5]進(jìn)一步的，學(xué)者們則闡述“為官不為”的危害，[6，7]并就其治理提出政策建議[8，9]。也有部分學(xué)者結(jié)合行政責(zé)任、[10]成就激勵(lì)[11]等相關(guān)理論展開(kāi)研究，但較少有專門針對(duì)基層干部的“為官不為”來(lái)進(jìn)行，也鮮有案例分析。因此，本文在借鑒“表現(xiàn)—成因—規(guī)制”這一研究思路的基礎(chǔ)上，從基層干部這一群體，結(jié)合典型案例來(lái)展開(kāi)“為官不為”現(xiàn)象的研究。關(guān)于“為官不為”的概念，目前學(xué)術(shù)界還沒(méi)有一個(gè)明確的界定，在參考部分學(xué)者關(guān)于“為官不為”內(nèi)涵論述[12,13]的基礎(chǔ)上，本文對(duì)基層干部“為官不為”做出如下界定：即縣鄉(xiāng)及群眾自治組織干部在權(quán)力行使過(guò)程中負(fù)有履職義務(wù)且具備履職的客觀條件，但履職過(guò)程和結(jié)果卻沒(méi)有很好地承擔(dān)起責(zé)任，不符合成效性、及時(shí)性和主動(dòng)性等要求。

一、基層干部“為官不為”的主要特征

基于以上關(guān)于基層干部“為官不為”的界定，在案例收集上，首先，是在中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站和部分省市紀(jì)委網(wǎng)站輸入“為官不為”“形式主義”和“官僚主義”等關(guān)鍵詞來(lái)檢索通報(bào)的“為官不為”典型案例，其次，由于各省市的通報(bào)是面向各個(gè)層次的官員，因此，本文進(jìn)一步對(duì)檢索的案例進(jìn)行了篩選，篩選標(biāo)準(zhǔn)是“為官不為”者為縣鄉(xiāng)及群眾自治組織干部。值得一提的是，所收集的案例均有對(duì)干部 “為官不為” 的行為過(guò)程進(jìn)行較為具體的描述，從而更有利于進(jìn)行案例研究。通過(guò)以上步驟，最終獲取了123個(gè)典型案例，初步統(tǒng)計(jì)了如表1所示的基層干部“為官不為”的行為特征分布，并就“為官不為”現(xiàn)象總結(jié)出了如下五個(gè)主要特征。

（一）失職是基層干部“為官不為”的最主要表現(xiàn)

廣大的基層干部是上級(jí)政府及國(guó)家政策的具體落實(shí)者，在工作過(guò)程中承擔(dān)著為人民辦事的職責(zé)，其履職效果如何，將直接影響到基層社會(huì)治理的成效。而123個(gè)典型案例中，因失職而被通報(bào)的基層干部占比卻高達(dá)76.42%，數(shù)量居多。通過(guò)案例梳理，發(fā)現(xiàn)基層干部的失職行為主要表現(xiàn)為：審批、招標(biāo)過(guò)程中不按程序辦事；補(bǔ)貼等的申請(qǐng)材料審核過(guò)程中不認(rèn)真核對(duì)，把關(guān)不嚴(yán)，相關(guān)情況未調(diào)查核實(shí)；對(duì)群眾違規(guī)違紀(jì)等行為處置不及時(shí)，沒(méi)有有效制止，甚至知情不報(bào)；對(duì)安全生產(chǎn)、分管部門等領(lǐng)域監(jiān)管不力，致使工作沒(méi)有做到位，縱容違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生。

表1 基層干部“為官不為”行為特征分布情況統(tǒng)計(jì)表

（二）弄虛作假、懶政怠政的現(xiàn)象不在少數(shù)

基層干部群體中工作不實(shí)，弄虛作假以應(yīng)付上級(jí)的現(xiàn)象也多有發(fā)生，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，弄虛作假的行為在123例中占比9.76%。如黨支部組織生活會(huì)記錄造假，紀(jì)律作風(fēng)集中整頓活動(dòng)心得體會(huì)造假，在缺少實(shí)地調(diào)查的情況下憑空捏造數(shù)據(jù)，以及項(xiàng)目沒(méi)有及時(shí)完成時(shí)謊報(bào)數(shù)據(jù)，這都體現(xiàn)了基層干部對(duì)待工作不夠認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)、政治思想上不夠成熟、工作敷衍的精神狀態(tài)。同時(shí)，部分地區(qū)部門也出現(xiàn)了懶政怠政的現(xiàn)象，例如2017年2月，海南省屯昌縣財(cái)政局楓木財(cái)政所所長(zhǎng)陳某等五人紀(jì)律散漫、作風(fēng)懈怠，工作期間無(wú)人在崗。還有部分干部存在對(duì)相關(guān)材料延遲報(bào)送，[14]以及在民事糾紛調(diào)解中先后多次未達(dá)成一致意見(jiàn)。弄虛作假、懶政怠政現(xiàn)象的蔓延將不利于基層部門良好政治生態(tài)的形成。

（三）對(duì)群眾合理訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮

新時(shí)代，政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建新型政府要求政府服務(wù)要以顧客為導(dǎo)向，優(yōu)化公共服務(wù)，提高服務(wù)效率與服務(wù)質(zhì)量?；鶎痈刹孔鳛檎毮艿穆男姓?，為人民服務(wù)是職責(zé)所在，然而在實(shí)踐中，基層干部在群眾辦事或提出合理訴求過(guò)程中有能力解決而不及時(shí)解決，消極應(yīng)付，推諉扯皮的現(xiàn)象也不同程度地存在，此次統(tǒng)計(jì)中占比約為10.57%。例如2017年，蒼南縣人力資源和社會(huì)保障局龍港管理所在辦理群眾醫(yī)保報(bào)銷事項(xiàng)時(shí)“推繞拖”。[15]在此類案例中，基層干部的辦事效率極低，且部分干部對(duì)待群眾態(tài)度冷漠，沒(méi)有盡到職責(zé)本分，宗旨意識(shí)淡薄。

（四）扶貧領(lǐng)域“為官不為”現(xiàn)象堪憂

近年來(lái)，隨著我國(guó)基本矛盾的轉(zhuǎn)變，精準(zhǔn)扶貧的力度也在不斷加大，取得的扶貧成效較為顯著，逐步進(jìn)入扶貧攻堅(jiān)期，但在扶貧款項(xiàng)的落實(shí)過(guò)程中腐敗現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。有鑒于此，本文在進(jìn)行案例梳理的過(guò)程中，也著重關(guān)注扶貧領(lǐng)域基層干部是否存在“為官不為”以及在多大程度上存在。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，扶貧領(lǐng)域的基層干部也存在“為官不為”的行為，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，此類案例的占比多達(dá)13.01%。扶貧領(lǐng)域的不作為主要表現(xiàn)為：相關(guān)基層干部對(duì)扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收不正確、監(jiān)管不力；違規(guī)發(fā)放扶貧資金，不及時(shí)發(fā)放困難群眾物資；不符合條件的農(nóng)戶被列為貧困戶，填錯(cuò)貧困戶信息等。而扶貧領(lǐng)域的是否作為將直接關(guān)系到貧困戶的切身利益，扶貧的實(shí)際成效以及全面建成小康社會(huì)的國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，扶貧領(lǐng)域的“為官不為”堪憂，其治理需要花大力氣。

（五）腐敗與“為官不為” 并存，集體不作為現(xiàn)象突出

腐敗與“為官不為”的行為并非絕對(duì)割裂，基層干部群體中還存在腐敗與“為官不為” 并存的現(xiàn)象，或者是基層干部自身的腐敗引發(fā)了工作中的不作為，或者是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的不作為縱容了下級(jí)腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，“為官不為”并不僅僅局限于個(gè)體，基層干部群體中集體不作為的現(xiàn)象也很突出，占比達(dá)46.34%，將近案例總數(shù)的一半。而其中，尤以機(jī)構(gòu)、部門的“為官不為”為主，甚至是多個(gè)機(jī)構(gòu)共同不作為。部分地區(qū)還存在領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭不作為，其中往往伴隨著互相掩護(hù)，這助長(zhǎng)了不良風(fēng)氣的形成，破壞了政府組織風(fēng)氣 ，不利于良好行政文化的培育。

二、基層干部“為官不為”的成因分析

（一）基層干部理想信念動(dòng)搖，宗旨意識(shí)欠缺，職業(yè)精神不足

習(xí)總書(shū)記曾指出：“理想信念就是共產(chǎn)黨人精神上的‘鈣’，沒(méi)有理想信念，理想信念不堅(jiān)定，精神上就會(huì)‘缺鈣’，就會(huì)得‘軟骨病’?！盵16]基層干部為官不為的根本原因還在于理想信念動(dòng)搖，為基層服務(wù)的宗旨意識(shí)淡化，“我是誰(shuí)”“為誰(shuí)工作”的指向不夠明確。同時(shí)，受傳統(tǒng)行政文化的影響，一部分基層干部“官本位”的思想還不同程度地存在。有的基層干部在工作中對(duì)自己的要求不夠嚴(yán)，為人民服務(wù)的履職行為總是“差一點(diǎn)兒”，審核不嚴(yán)，把關(guān)不嚴(yán)，多數(shù)工作在沒(méi)有實(shí)地調(diào)研、不了解真實(shí)情況的狀態(tài)下草率做出決定，致使國(guó)家和人民的利益受損，是為職業(yè)精神不足。因此，一部分基層干部缺少精益求精、盡善盡美的職業(yè)精神與工匠精神是產(chǎn)生“為官不為”的重要原因。

（二）“上下夾擊”，基層干部壓力大，待遇差

現(xiàn)實(shí)中，基層干部這一群眾與上級(jí)政府之間的橋梁卻面臨著“上下夾擊”的尷尬境地。近年來(lái)，群眾性事件與信訪事件等多次發(fā)生，中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的習(xí)性依然存在，基層干部的工作處于社會(huì)矛盾中，對(duì)社會(huì)矛盾的體悟更為深切。同時(shí)，在全面深化改革與全面從嚴(yán)治黨背景下，基層干部任務(wù)更重，要求更高。在權(quán)責(zé)不對(duì)等的情況下，基層干部一憂干群關(guān)系不融洽，二憂得不到上級(jí)的理解。[17]與此相伴隨的是基層干部薪資福利等的待遇較差，激勵(lì)措施不足，違背了“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”的理論，致使基層干部生活壓力大。從而產(chǎn)生了對(duì)群眾疲于應(yīng)付，對(duì)上級(jí)敷衍了事的“為官不為”現(xiàn)象。

（三）處罰過(guò)輕或滯后，行為約束效果不佳

本文通過(guò)案例統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于通報(bào)的基層干部“為官不為”現(xiàn)象的處分約有90%以上均為警告處分，嚴(yán)重者則撤銷行政職務(wù)，這樣的問(wèn)責(zé)沒(méi)有落到實(shí)處，打到痛處，使得“為官不為”者存在僥幸心理，不能起到較好的震懾作用。同時(shí)，還發(fā)現(xiàn)“為官不為”處分中存在著標(biāo)準(zhǔn)不一、處分滯后等現(xiàn)象，這使得問(wèn)責(zé)的行為約束效果不佳，達(dá)不到問(wèn)責(zé)、糾錯(cuò)的目的，體現(xiàn)了我國(guó)目前基層干部問(wèn)責(zé)制度的不完善，在一定程度上給基層干部“為官不為”留有活動(dòng)空間。[18]

（四）規(guī)范基層干部履職行為的法律不健全

基層干部“為官不為”更多表現(xiàn)為履職的不充分、不及時(shí)以及有選擇性的履職，除了基層干部自身的原因以外，還同規(guī)范基層干部履職行為的相關(guān)法律不健全有關(guān)。2011年5月，針對(duì)規(guī)范農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)行為的制度空白，[19]中央出臺(tái)《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》（簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），在一定程度上有助于促進(jìn)基層干部的廉潔自律，但該《規(guī)定》還只是中央的政策規(guī)定而非法律成文，且僅限于基層干部的腐敗行為，對(duì)基層干部“為官不為”的行為卻沒(méi)有做出明確規(guī)定。再則，該《規(guī)定》雖然明確了基層干部履職行為的41個(gè)“不準(zhǔn)”，卻沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)就基層干部該如何作為做出明確指向。因此，基層干部在履職過(guò)程中產(chǎn)生了投機(jī)心理，認(rèn)為只要不違反41個(gè)“不準(zhǔn)”，問(wèn)責(zé)就拿他沒(méi)辦法。

三、基層干部“為官不為”的治理對(duì)策

（一）加強(qiáng)思想教育，提升基層干部的職業(yè)精神，重塑理想信念

治理基層干部“為官不為”，從基層干部自身來(lái)講，最根本的是要加強(qiáng)思想教育。首先，加強(qiáng)思想教育，使基層干部認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義理論，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”；其次，需要發(fā)揮優(yōu)秀黨員和優(yōu)秀基層干部的表率作用，在基層干部身邊樹(shù)立為人民服務(wù)的典型；最后，需要引用他山之石，學(xué)習(xí)國(guó)外公務(wù)員高效服務(wù)、清正廉潔、追求卓越和樂(lè)善好施的職業(yè)精神。[20]如此，使得基層干部在工作中從思想上樹(shù)立正確認(rèn)識(shí)，愛(ài)崗敬業(yè)，細(xì)心工作，進(jìn)而逐步培養(yǎng)職業(yè)精神，在為人民服務(wù)的實(shí)踐中獲取工作動(dòng)力，重塑理想信念。

（二）“親”“基層干部”，完善基層干部的激勵(lì)機(jī)制

基層干部身處社會(huì)矛盾的風(fēng)口浪尖，工作不易，遭遇“上下夾擊”的尷尬處境，而廣大基層干部是基層社會(huì)治理與社會(huì)穩(wěn)定的重要抓手，責(zé)任重大。對(duì)此，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門和領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要“親民”，還要“親基層”“親基層干部”。這就需要上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真調(diào)查研究，深入了解基層干部工作的難處與訴求，理解和支持基層干部的工作，加強(qiáng)政策執(zhí)行的可操作性，在民眾與基層干部之間要堅(jiān)持公平公正，不能寒了基層干部的心。與基層干部繁雜的工作狀態(tài)相對(duì)應(yīng)的卻是基層干部待遇差，相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制不健全。完善基層干部的激勵(lì)機(jī)制，需要從三個(gè)方面入手：一是切實(shí)提高基層干部的待遇，提升基層干部的薪資水平，合理劃分薪資結(jié)構(gòu);二是構(gòu)筑多元化的晉升渠道，打破職級(jí)與職務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，實(shí)行職級(jí)與職務(wù)并行制度，同時(shí)建立基層干部崗位與省、市公務(wù)員崗位，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位等的聯(lián)動(dòng)關(guān)系 ；[21]三是建立完善與基層干部實(shí)際工作情況相適應(yīng)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，使基層干部敢于作為。

（三）完善問(wèn)責(zé)制度，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，使問(wèn)責(zé)常態(tài)化

治理基層干部“為官不為”，需要強(qiáng)化剛性約束，完善問(wèn)責(zé)制度。目前，對(duì)于基層干部“為官不為”的問(wèn)責(zé)，部分地區(qū)還處于缺位狀態(tài)。為此，首先，需要在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，界定“為官不為”的具體表現(xiàn)，并建立相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；[18]其次，解決“由誰(shuí)問(wèn)責(zé)”的困境，明確問(wèn)責(zé)主體，避免因問(wèn)責(zé)主體多元化而帶來(lái)的問(wèn)責(zé)缺位；再則，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范對(duì)基層干部“為官不為”的問(wèn)責(zé)程序，[3]建立問(wèn)責(zé)階梯制，使處分標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；最后，需要加大問(wèn)責(zé)力度，嚴(yán)懲“為官不為”者，建立對(duì)基層干部問(wèn)責(zé)的常態(tài)化機(jī)制，使干部樹(shù)立危機(jī)感。如此，才能斬?cái)酁楣俨粸榈耐稒C(jī)心理，使基層干部認(rèn)真履職。

（四）加強(qiáng)基層干部的監(jiān)督與管理，使基層干部 “能上能下”

對(duì)于基層干部監(jiān)督與管理的不足，一是要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，在監(jiān)督腐敗行為的同時(shí)，更要加強(qiáng)對(duì)“為官不為”這一隱性腐敗行為的監(jiān)督，發(fā)揮基層黨組織以及發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等相關(guān)監(jiān)管部門的作用，使他們的監(jiān)督行為更具專業(yè)性。二是要注重外部監(jiān)督，即發(fā)揮群眾、媒體、社會(huì)組織等的作用。為此，需要保障他們的知情權(quán)，做到政務(wù)公開(kāi)，同時(shí)也要暢通監(jiān)督渠道，使之更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。三是要規(guī)范監(jiān)督行為并形成監(jiān)督合力，有學(xué)者指出當(dāng)前對(duì)于基層干部監(jiān)督的關(guān)鍵在于增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，因此，在對(duì)基層干部“為官不為”的監(jiān)督工作上，需要依據(jù)工作職責(zé)建立具有針對(duì)性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于群眾的監(jiān)督范圍不能任由其無(wú)限擴(kuò)大，在監(jiān)督基層干部職務(wù)行為的同時(shí)需要保護(hù)基層干部的隱私和自由生活空間。對(duì)于《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，則需要強(qiáng)化考核問(wèn)責(zé)與監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，建立相應(yīng)的配套機(jī)制，完善基層干部退出機(jī)制，使干部能上能下。