我國民辦教育區(qū)域規(guī)模差異及影響因素的實證分析

闕明坤，公彥霏，孫俊華

(1.無錫太湖學院高等教育研究所，江蘇無錫214000；2.上海市教育科學研究院民辦教育研究所，上海200032；3.南京大學教育研究院，江蘇南京 210093）

一、引言

我國民辦教育是市場和政策的產(chǎn)物。隨著改革開放的推進和民辦教育政策法規(guī)的完善，民辦教育獲得快速發(fā)展，目前已經(jīng)成為教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量。根據(jù)教育部《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2016年，全國共有各級各類民辦學校（教育機構）17.10萬所，比上年增加8253所；招生1640.28萬人，比上年增加72.83萬人；各類教育在校生達4825.47萬人，比上年增加253.95萬人。2002-2016年，我國民辦學校數(shù)量和在校生人數(shù)呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的強勁態(tài)勢。

教育是社會大系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)。我國民辦教育的快速發(fā)展，與經(jīng)濟社會、人口數(shù)量、公共教育資源、政府經(jīng)費投入等諸多因素密切相關。那么，民辦教育快速發(fā)展的主要推動力是什么？全國各地民辦教育規(guī)模之間是否存在顯著差異？經(jīng)濟社會發(fā)展水平、政府財政投入、民辦教育政策法規(guī)等因素在多大程度上影響民辦教育的發(fā)展？本文利用我國31個省、自治區(qū)和直轄市2015年民辦教育發(fā)展狀況和經(jīng)濟發(fā)展、人口數(shù)量、教育投入狀況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對我國民辦教育區(qū)域發(fā)展的影響因素進行實證研究。

二、文獻綜述

（一）國內外私立教育在校生規(guī)模占比研究現(xiàn)狀

國外學者對私立教育規(guī)模的研究主要集中在以下幾個方面：不同國家私立學校在校生數(shù)占全體學生在校生數(shù)的比例；私立教育的多樣性與統(tǒng)一性問題；私立教育與公立教育比例之比較；私立高等教育在世界范圍內的發(fā)展水平；等等。2009年，世界高等教育大會將私立高等教育作為一個重要議題。為會議準備的報告《私立高等教育的新動態(tài)》（A New Dynamic:Private Higher Education）顯示，私立高等教育在世界范圍內的發(fā)展水平是非均衡的，從區(qū)域分布看，東亞和拉美位居前列，其次是北美、中歐、東歐以及非洲英語區(qū)國家，最后是西歐、英聯(lián)邦、非洲法語區(qū)國家和阿拉伯國家。[1]

國內少數(shù)學者對我國民辦教育發(fā)展規(guī)模現(xiàn)狀進行了研究。閻鳳橋對我國31個省、自治區(qū)、直轄市2002年民辦教育發(fā)展狀況的研究發(fā)現(xiàn)：在過去幾年里民辦教育機構和民辦教育規(guī)模均有了較快的發(fā)展；民辦學校數(shù)和學生人數(shù)占全部學校數(shù)和學生人數(shù)的比例，1996年分別為0.97%和0.49%，2001年則分別增加到2.0%和2.12%。[2]宋光輝、陳勇的研究發(fā)現(xiàn)，2003-2006年，各層次民辦教育的學生規(guī)?；境噬仙厔?，僅民辦中職的比例在2005年略有下降，民辦高等教育、中等職業(yè)教育、小學和學前教育的成長機制和市場需求存在明顯差異。[3]

（二）國內外私立教育在校生規(guī)模占比影響因素研究

James針對家庭對私立教育的需求，提出了過度需求（excessdemand）和差異需求（differentiated demand）兩個發(fā)展模型。過度需求是指在公辦教育的數(shù)量供給不足、無法滿足家庭子女入學需求的情況下，就會出現(xiàn)私立教育的增長；差異需求是指由于宗教、語言、文化、國籍等方面的差異，家庭對教育有著不同的需求，并會有針對性地選擇私立教育。[4]Levy對拉美國家私立高等教育的發(fā)展進行了研究[5]，Geiger對一些國家的私立高等教育發(fā)展進行了比較研究[6]，他們都強調超額需求和差異化需求的重要性。James的研究發(fā)現(xiàn)，在控制了人均收入變量后，宗教信仰越多樣、公共教育支出占GDP比例越低、政府對私立教育資助越多的國家，其私立教育規(guī)模越大。[7]

部分國外學者從社會、文化的視角對影響私立教育規(guī)模的因素進行了探討。Alderman等學者的實證研究認為：在巴基斯坦，即使是最貧窮的家庭，也在廣泛選擇私立教育，并且隨著收入的提高，選擇私立教育的程度進一步提升；降低私立學校的學費、減少上學的距離或者提升私立學校的質量有助于提高私立學校的入學率。[8]Emmanuel等學者所開展的一項針對哥倫比亞、菲律賓、坦桑尼亞和泰國的研究也指出，讓孩子就讀私立學校的家庭在收入、母親受教育程度、父親的職業(yè)等指標上明顯優(yōu)于選擇公立教育的家庭。[9]國內學者從經(jīng)濟水平、區(qū)域發(fā)展、收入差距、資源約束等因素研究了民辦教育發(fā)展的地區(qū)差異。胡永遠、劉智勇采用Panel Data模型分析發(fā)現(xiàn)，民辦教育發(fā)展水平明顯呈現(xiàn)出東高西低的態(tài)勢，但從教育需求水平看，中西部地區(qū)卻明顯高于東部地區(qū)，社會的教育需求是影響我國民辦教育發(fā)展的主要因素。[10]閻鳳橋認為，中國民辦教育區(qū)域發(fā)展采取的是一種資源主導性模式或經(jīng)濟主導性模式，與對國外私立教育研究得出的文化主導模式和政策主導模式有一定的差別。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，民辦教育規(guī)模的比例較高；在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，民辦教育規(guī)模的比例較低。[2]宋光輝、陳勇的研究發(fā)現(xiàn)：收入差距普遍對民辦教育發(fā)展具有抑制作用；非農(nóng)人口比例降低了民辦教育的規(guī)模；總體來看，預算內生均教育經(jīng)費越高，民辦教育的規(guī)模越小。[3]吳華認為，我國民辦教育發(fā)展在省域層面上主要表現(xiàn)為市場主導，在市域層面上主要表現(xiàn)為政策主導，在縣域層面上表現(xiàn)為學校主導。[11]

除了從民辦教育整體發(fā)展規(guī)模的角度進行分析之外，還有部分學者對民辦學前教育、高中教育、高等教育發(fā)展的影響因子進行了具體分析。鮑威的研究發(fā)現(xiàn)，民辦高等教育在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)了“市場資源依托型”模式，在公辦高等教育資源豐富的地區(qū)出現(xiàn)了“教育資源依托型”模式，而在經(jīng)濟和公辦高等教育都相對落后的地區(qū)出現(xiàn)了由政府發(fā)揮市場替代作用的“政策推動型”模式。[12]占盛麗、沈百福的研究發(fā)現(xiàn)，2004年以后，我國民辦普通高中發(fā)展受經(jīng)濟與社會資源的影響程度減弱，更多地受具有“限制性”特點的民辦教育政策影響。[13]方芳、鐘秉林提出：人均GDP對民辦高等教育的絕對規(guī)模和相對規(guī)模的影響均呈顯著正相關；政府對民辦高等教育的政策顯著影響地方民辦高等教育的發(fā)展。[14]

簡而言之，大量的相關研究分別從經(jīng)濟社會的發(fā)展、政策支持和過度需求的產(chǎn)生等角度，闡述了民辦教育的產(chǎn)生、發(fā)展和區(qū)域差異，為本文的研究提供了一定的研究基礎和理論框架。同時，我們也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究缺乏對2010年國家教育規(guī)劃綱要頒布以來民辦教育發(fā)展規(guī)模最新情況的全口徑跟蹤調查，在分析影響因素時，對民營經(jīng)濟發(fā)展狀況、政府財政投入、適齡人口數(shù)量、民辦教育政策法規(guī)等因素的關注較少，這亦是本文重點突破的地方。

三、研究假設和變量測量

（一）研究假設

由教育經(jīng)濟學中有關教育供給與教育需求的理論[15]可知，各類教育資源的投入、社會的認識和政策導向會影響教育的供給。在教育供給與需求的互動過程中，教育需求會引導教育供給的變化，而這又受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、社會人口結構等因素的影響?；诖?，我們提出一系列研究假設。

1.民辦教育規(guī)模的省際差異

一直以來，區(qū)域教育發(fā)展的均衡問題備受關注。那么，對于民辦教育而言，是否存在明顯的省際差異呢？對此，本研究將基于各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的數(shù)據(jù)進行定量分析。由于經(jīng)濟發(fā)展水平、人口基數(shù)和結構、公共財政支持力度和政策導向的差異，故各省的民辦教育發(fā)展狀況會呈現(xiàn)明顯差異?；诖?，提出以下假設：

H1：我國民辦教育規(guī)模存在明顯的地區(qū)差異。

2.公共財政對民辦教育的支持

教育資源的投入是教育供給和發(fā)展的物質基礎，只有為教育提供充足的資源，才有可能為潛在受教育者提供足夠的就學機會。我國民辦學校辦學歷史短，經(jīng)費來源渠道單一，融資能力不強，社會捐贈缺乏，資金來源主要依靠學費收入，辦學經(jīng)費捉襟見肘。因此，政府公共財政對民辦教育的投入直接影響民辦學校的發(fā)展規(guī)模。據(jù)此，提出以下假設：

H2：各省公共財政對民辦教育的投入與民辦教育規(guī)模存在正相關關系。

3.經(jīng)濟發(fā)展水平與人口結構

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平主要從兩個方面影響民辦教育的供給。一方面，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平越高，市場化程度越高，就越有可能獲得更多的資源來發(fā)展教育；一個地區(qū)民營經(jīng)濟發(fā)展程度越高，民營資本進入教育領域的可能性就越高。另一方面，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展會增強對人才的需求，同時家庭對教育的支付能力也就越強，進而刺激區(qū)域民辦教育的發(fā)展。

同時，一個地區(qū)的人口結構，即其基數(shù)、增長速度和年齡構成，決定著社會需求的基本規(guī)模和走勢。作為政府進行教育發(fā)展規(guī)劃制定的重要依據(jù)，區(qū)域的人口結構必然會影響區(qū)域的教育供給。在市場調節(jié)和政府調節(jié)的雙重作用機制之下，適齡人口數(shù)量越多，區(qū)域教育供給就會越多，民辦教育的規(guī)模就越有可能擴大?；谝陨戏治?，提出以下假設：

H3：各省的人均GDP顯著影響民辦教育規(guī)模。

H4：各省的民營經(jīng)濟發(fā)展情況顯著影響民辦教育規(guī)模。

H5：各省的人口結構顯著影響民辦教育規(guī)模。

4.民辦教育政策法規(guī)

教育是國家公共事業(yè)，政府的教育規(guī)劃和政策導向是影響教育供給的重要因素。民辦教育是在國家、地方法律法規(guī)、政策體系支持下發(fā)展起來的，各地對民辦教育的政策法規(guī)健全程度、支持力度直接關系到民辦教育發(fā)展的外部環(huán)境，對于民辦學校的招生計劃、校園建設、稅費優(yōu)惠、師資建設、人才引進、同等待遇等方面均產(chǎn)生重要影響。據(jù)此，提出以下假設：

H6：各省對民辦教育的扶持政策顯著影響民辦教育規(guī)模。

（二）變量測量與數(shù)據(jù)來源

1.因變量

因變量是民辦教育的區(qū)域規(guī)模。在實證分析中，除特別說明外，本研究使用民辦教育在校生占比來表示各個地區(qū)民辦教育的規(guī)模，即一個省（自治區(qū)、直轄市）民辦學校（包括民辦幼兒園、小學、初中、高中、中職、高校）在校生人數(shù)占該?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全體普通學校在校生數(shù)的比例。相關數(shù)據(jù)主要來自于《中國教育統(tǒng)計年鑒2016》、各省2015年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報、教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報、教育行政主管部門官方網(wǎng)站等。此外，筆者注意到同一省份內各級各類民辦教育在校生規(guī)模存在差異性，但是囿于篇幅，為了便于進行各省份之間的整體比較，本文未逐一分析各省各級各類民辦教育在校生比例。

2.自變量

（1）政策因素

政策因素主要包括兩個指標。一是公共財政對民辦教育的支持，即各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）國家財政性教育經(jīng)費對民辦學校的投入。國家財政性教育經(jīng)費主要包括公共財政預算安排的教育經(jīng)費、政府性基金預算安排的教育經(jīng)費、企業(yè)辦學中的企業(yè)撥款以及校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務收入用于教育的經(jīng)費，在回歸模型中對其取自然對數(shù)。這一指標的數(shù)據(jù)主要來源于《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒2016》。二是民辦教育政策法規(guī)健全度。主要根據(jù)五類民辦教育政策出臺情況來構建指標：一是收費放開政策，用來描述各省對民辦學校收取學費、住宿費的管制情況；二是資產(chǎn)過戶稅費優(yōu)惠政策，用來描述某地對民辦學校土地房產(chǎn)過戶、校園建設等方面給予稅費減免的支持程度；三是土地劃撥政策，用來觀察地方政府對民辦學校新建、擴建校園所需用地的支持程度；四是民辦學校師資扶持政策，用來描述某地對民辦學校教師給予編制、開展培訓、發(fā)放津貼的重視程度和支持力度；五是民辦教育立法或出臺規(guī)劃，用來描述某地是否將民辦教育納入教育事業(yè)統(tǒng)籌考慮，制定專門規(guī)劃。根據(jù)各省五類政策出臺情況，分別將其編碼為5個虛擬變量（出臺為1、未出臺為0），同時將民辦教育政策法規(guī)健全度編碼為1-5。相關數(shù)據(jù)主要來自于各省份出臺的促進民辦教育發(fā)展的法律、政策、規(guī)章，各地民辦教育體制改革試點材料，以及各類民辦教育學術會議資料。

（2）經(jīng)濟發(fā)展水平

經(jīng)濟發(fā)展水平主要包括兩個指標。一是人均GDP，用來描述某地的經(jīng)濟整體發(fā)展水平，在回歸分析中對其取自然對數(shù)；二是民營經(jīng)濟所占比例，用來測量民營經(jīng)濟發(fā)展水平及地區(qū)市場化程度。相關數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計年鑒2016》、2015年各地國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報、2015年全國各省1%人口抽樣調查主要數(shù)據(jù)公報。

（3）人口因素

人口因素即人口結構，用各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）0-14歲人口所占比例來表示①。

四、實證分析結果

本研究主要運用方差分析和多元回歸（OLS）等方法對數(shù)據(jù)進行分析，主要分析結果如下：

（一）民辦教育規(guī)模的省際差異

由表1可知，截至2015年底，我國民辦學校在校生規(guī)模達到4516萬人，省域民辦學校在校生規(guī)模平均為144萬人（SD=140萬人），各省份之間差異較大。

表1 我國各省份民辦教育的規(guī)模及方差分析結果

其中，在校生規(guī)模最少的是西藏，只有1.9萬人；最多的是廣東，有62.4萬人。從相對數(shù)量看，我國民辦學校在校生規(guī)?？傮w占比為16.56%。省域民辦學校在校生規(guī)模占比均值為15.98%（SD=5.95%），最小值為西藏（3.13%），最大值為廣東（29.31%）。從區(qū)域分布看，方差分析顯示，我國東部、中部和西部民辦教育在校生的絕對數(shù)量以及相對規(guī)模均無顯著差異。這說明，雖然我國各省（自治區(qū)、直轄市）的民辦教育發(fā)展差異仍較大，但整體而言，東部、中部和西部在絕對數(shù)量和相對占比方面已經(jīng)沒有顯著區(qū)別。

相較于2010年，除湖南出現(xiàn)下降以外（降幅為39%），2015年我國各省份民辦教育規(guī)模出現(xiàn)不同程度的增長，增長均幅為40.21%（SD=37.13%），其中最小為1.5%，最大為149%。其中，中西部地區(qū)省份民辦教育規(guī)模呈現(xiàn)較快速度增長。2015年與2010年相比，云南、青海、廣西增幅分別達126.9%、84.2%、78.3%，而江蘇、浙江、山西增幅僅為5.9%、6.0%、8.8%。相關分析顯示，增長幅度與2015年民辦教育在校生規(guī)模之間并無顯著相關，r=-0.10，ns。方差分析顯示，我國東部、中部和西部的民辦教育在校生規(guī)模增幅存在顯著差異，F(xiàn)（2,28）=4.27，p＜0.05。中西部地區(qū)民辦教育在校生數(shù)量增長迅猛。西部地區(qū)民辦教育的增長速度（M=0.63，SD=0.43）高于東部地區(qū)（M=0.29，SD=0.19）和中部地區(qū)（M=0.23，SD=0.33）。詳見圖 1。

圖1 我國東部、中部、西部地區(qū)民辦教育規(guī)模增長速度（2010-2015年）

（二）區(qū)域民辦教育政策的影響

由各省份民辦教育政策出臺情況對民辦教育規(guī)模影響的方差分析結果（見表2）可知，出臺資產(chǎn)過戶減免稅費優(yōu)惠政策，進行民辦教育立法或出臺規(guī)劃，能顯著提高民辦教育在校生的規(guī)模。法律規(guī)定，民辦學校特別是民辦高校需要依法將土地、校舍等過戶到學校名下。由于辦理資產(chǎn)過戶登記需繳納高額的土地增值稅、契稅等，許多民辦學校資產(chǎn)過戶進展緩慢，影響社會力量投資教育的積極性。上海、重慶等地出臺相關規(guī)定，對民辦學校舉辦者辦理資產(chǎn)過戶免收相關稅費，只收取工本費，有力促進了民辦教育發(fā)展。總之，出臺有關扶持民辦教育的政策越多，扶持力度越大，越能提高民辦教育在校生所占的比例。總體而言，民辦教育扶持政策的出臺有利于提高民辦教育規(guī)模，假設6基本得到支持。

表2 民辦教育政策出臺情況對民辦教育規(guī)模影響的方差分析結果

（三）民辦教育規(guī)模影響因素的回歸分析

民辦教育在校生規(guī)模及其占比對相關影響因素的OLS回歸結果見表3。其中，模型1為民辦教育政策法規(guī)健全度②指標單獨對民辦教育規(guī)模及其占比的回歸。根據(jù)模型1的結果，民辦教育政策法規(guī)的健全度對民辦教育的規(guī)模具有顯著影響，它能夠解釋民辦教育規(guī)?？傮w方差的23%。但是當輸入其他4個指標時，民辦教育政策法規(guī)健全度的影響不再顯著。模型2為5個指標（民辦教育政策法規(guī)健全度、人均GDP、14歲以下人口占比、民營經(jīng)濟所占比重、國家財政性經(jīng)費對民辦學校的投入）全部進入回歸模型。所有模型的R2均通過顯著性檢驗，VIF值均小于2.5，D-W檢驗值均接近于2，說明模型擬合優(yōu)度較好，回歸結果可信。此時，只有民營經(jīng)濟占比以及國家財政性經(jīng)費對民辦學校的投入能夠顯著解釋民辦教育規(guī)模。分析發(fā)現(xiàn)，各省人均GDP、人口結構與民辦教育在校生占比的回歸系數(shù)沒有通過顯著性檢驗，但是與民辦教育在校生規(guī)模絕對值顯著正相關，假設3和假設5得到部分支持，可見各省人均GDP與0-14歲人口占比并非影響一個地區(qū)民辦教育規(guī)模占比的關鍵因素。

表3 民辦教育規(guī)模影響因素OLS回歸結果

以人均GDP、民營經(jīng)濟占比、國家財政性教育經(jīng)費對民辦學校的投入、民辦教育政策健全度、0-14歲人口占比為自變量，以各省（自治區(qū)、直轄市）民辦教育在校生規(guī)模占比為因變量的逐步多元回歸模型顯示，最近進入回歸模型的為國家財政性教育經(jīng)費以及民營經(jīng)濟占比，這兩個因素為民辦教育在校生規(guī)模解釋了47%的總體方差，即R2=0.47，p＜0.001。

使用上述自變量，采用線性混合模型對民辦教育在校生規(guī)模占比進行解釋。分析顯示：國家財政性教育經(jīng)費投入顯著影響民辦教育在校生占比規(guī)模，F(xiàn)（1，23）=5.44，p＜0.05（見圖 2）；民營經(jīng)濟占比同樣顯著影響民辦教育在校生占比，F(xiàn)（1，23）=6.21，p＜0.05（見圖3）。也就是說，代表財政扶持力度的國家財政性教育經(jīng)費對民辦學校的投入以及代表當?shù)孛駹I經(jīng)濟發(fā)展程度的民營經(jīng)濟占比影響了民辦教育的規(guī)模。由回歸結果可知，這兩個因素均與各省民辦教育在校生規(guī)模占比顯著正相關，假設2和假設4得到支持。

圖2 國家財政性教育經(jīng)費對民辦學校的投入與民辦教育規(guī)模的函數(shù)關系

圖3 各地民營經(jīng)濟占比與民辦教育規(guī)模的函數(shù)關系

為了檢驗以上兩個因素對民辦教育規(guī)模的影響程度，使用逐層多元回歸再次進行分析。首先，輸入代表國家政策因素的國家財政性教育經(jīng)費；然后輸入代表代表當?shù)孛駹I經(jīng)濟發(fā)展程度的民營經(jīng)濟占比，分析其是否能夠解釋更多的額外方差；最后從方程中移除國家財政性教育經(jīng)費，以此評估它對回歸方程的貢獻（分析結果見表4）。結果顯示，國家財政性教育經(jīng)費和民營經(jīng)濟占比都對民辦教育在校生規(guī)模的總體方差進行了顯著解釋。

表4 國家財政性教育經(jīng)費投入、民營經(jīng)濟占比對民辦教育規(guī)模的逐層回歸分析結果

五、研究結論與對策建議

（一）研究結論

1.我國東、中、西部民辦教育發(fā)展規(guī)模差距縮小

基于省級數(shù)據(jù)的實證分析表明，目前我國各省域的民辦教育發(fā)展差異仍然較大。廣東、浙江、河南、陜西、安徽、江西、海南、四川、云南9個省份民辦教育在校生占比超過20%，具有舉足輕重的地位；內蒙古、西藏、新疆等地區(qū)民辦教育的規(guī)模還很小。西部地區(qū)民辦教育的增長速度高于中部地區(qū)，中部地區(qū)高于東部地區(qū)。廣西、云南、重慶、貴州、青海、寧夏、西藏等中西部省份的民辦教育快速崛起，2010-2015五年間，在校生增幅在50%以上。經(jīng)過近些年的快速發(fā)展，東部、中部和西部民辦教育在規(guī)模上已經(jīng)沒有顯著差異。主要原因在于，東部地區(qū)民辦教育在經(jīng)歷前一階段發(fā)展之后，已經(jīng)進入穩(wěn)定規(guī)模、優(yōu)化結構、提高質量的新階段，而中西部地區(qū)民辦教育仍處于規(guī)模擴張、投資新建、快速發(fā)展的黃金時期。

2.民辦教育已經(jīng)從經(jīng)濟主導模式轉向經(jīng)濟與政策共同主導模式

計量模型的分析結果表明，代表政策因素的各地國家財政性經(jīng)費對民辦學校的投入和代表經(jīng)濟因素的民營經(jīng)濟所占比重共同影響了省域民辦教育規(guī)模。正如教育外部關系規(guī)律理論所揭示的，教育要受一定社會的經(jīng)濟、政治、科學文化所制約。[16]民辦教育的發(fā)展同樣如此。一個地區(qū)國家財政性經(jīng)費對民辦學校的投入可以有效改變民辦學校辦學經(jīng)費短缺的困境，降低辦學成本，吸引社會力量投入，進而改善民辦學校的辦學條件和教育質量，撬動民辦教育的快速發(fā)展。2010-2015年，國家財政性經(jīng)費對民辦學校的投入從100億元增加到321.07億元，增長了221%。民營經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，生產(chǎn)要素流動性強，交易成本低，市場化程度高，帶來經(jīng)濟結構和人們思想行為的變化，對勞動力的需求會增加，進而刺激居民對教育的需求，為民辦教育的興辦和發(fā)展提供了適宜的土壤。許多省份加快民營經(jīng)濟發(fā)展，將投資興辦民辦教育作為重要著力點，實行招商引資，在土地、稅收等方面大力扶持，吸引了一大批民間資本。同時，支持民辦教育發(fā)展的相關政策出臺，有力促進了民辦教育的發(fā)展，其中尤以資產(chǎn)過戶減免稅費等優(yōu)惠政策和進行民辦教育立法或出臺民辦教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的效果最明顯。綜上所述，經(jīng)濟發(fā)展水平不再是民辦教育規(guī)模的唯一主導性因素，省域民辦教育政策越發(fā)釋放改革紅利，我國民辦教育區(qū)域發(fā)展已經(jīng)從經(jīng)濟主導模式轉向經(jīng)濟與政策共同主導模式。這正好可以解釋為何并非經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)民辦教育規(guī)模占比越大，北京、天津、山東、江蘇、湖南等經(jīng)濟發(fā)達省市的民辦教育規(guī)模均低于全國平均水平。

3.未來一段時期我國民辦教育仍然具有較大發(fā)展空間

從國際來看，教育民營化逐步演變?yōu)橐环N全球現(xiàn)象。美國經(jīng)濟學家詹姆斯1993年對12個發(fā)達國家和38個發(fā)展中國家1975年私立教育占比之研究表明，澳大利亞、比利時、法國、美國、喀麥隆、尼日利亞、巴西私立學校在校生人數(shù)占比分別為20%、51%、15%、10%、43%、26%、13%。[7]根據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計，2014年發(fā)達國家、發(fā)展中國家私立小學在校生規(guī)模占比平均分別達9.73%、27.20%。[17]就私立高等教育而言，全球接受高等教育的學生中，有三分之一就讀于私立高校。美國私立高等教育規(guī)模的比例，幾十年來一直穩(wěn)定在20%～25%。[18]置于世界教育坐標系中，我國民辦教育與國外存在一定差距。以2015年為例，我國民辦普通小學在校生占比7.36%，低于發(fā)達國家和發(fā)展中國家；民辦高等教育在校生占比23.27%，低于全球平均水平，亦明顯低于美國、日本、韓國、印度尼西亞等私立高等教育大國。從國內來看，“十三五”時期是我國全面建成小康社會的重要攻堅期，迫切要求改善民生，完善基本公共教育服務體系；國家積極鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，鼓勵社會力量提供多樣化教育服務；人民群眾對優(yōu)質教育的需求愈加旺盛，教育消費快速升溫，市場需求巨大。由是觀之，我國民辦教育處于大有作為的機遇期，未來依然具有可觀的潛在成長空間。從省域來看，天津、江蘇、山東、黑龍江、湖南、內蒙古、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）民辦教育規(guī)模占比低于全國平均水平（16%），這些區(qū)域將是未來民辦教育事業(yè)增量部分的主體。

（二）政策建議

1.加快制定適應發(fā)展需求的省域民辦教育政策

2016年，全國人大常委會第二十四次會議審議通過《關于修改＜中華人民共和國民辦教育促進法＞的決定》，國務院頒布《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，2018年8月，司法部就《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》公開征求意見。民辦教育新法新政從法律層面破解了長期以來困擾民辦學校的法人屬性不清、產(chǎn)權歸屬不明、利益保障不力、同等待遇不落實等痼疾。隨著國家層面民辦教育修法的完成，民辦教育發(fā)展已從“國家主導”走向“地方主導”，其最大的驅動力就在于省級政府政策釋放的紅利。省域民辦教育政策是國家法規(guī)的直接延伸，具有地域性、操作性、強制性，直接影響著地方民辦教育發(fā)展的方向。各地應進一步支持民營經(jīng)濟發(fā)展，堅持“非禁即許”的原則，放寬辦學準入條件，鼓勵社會資金進入教育領域舉辦學?；蛘咄度腠椖拷ㄔO。為了使民辦教育新政真正落地，建議省級政府發(fā)揮教育統(tǒng)籌權，因地制宜，加快制定適應民辦教育事業(yè)健康發(fā)展需要的具體配套政策，包括民辦學校收費管理辦法、終止辦學后補償與獎勵辦法、土地稅費扶持政策、法人治理結構、教師權益保障、辦學行為監(jiān)督辦法等。省級政策應堅持國家統(tǒng)一規(guī)定與地方特色相結合；堅持鼓勵扶持與規(guī)范管理相結合；堅持非營利性與營利性民辦學校相結合。[19]同時，為進一步促進教育依法行政，可以推動省級人大加快民辦教育地方立法，根據(jù)上位法修訂或制定《民辦教育促進條例》等地方性教育法規(guī)。

2.加大公共財政對民辦教育的扶持力度

財政支持民辦學校既是基于教育的正外部性，也是基于學生的權利，同時也是出于民辦教育對節(jié)省財政性經(jīng)費所作出的貢獻，具有“四兩撥千斤”的作用。從國外經(jīng)驗來看，政府財政資助私立學校發(fā)展已成為國際慣例，從供給型財政體系向需求型財政體系轉變是重要趨勢。2012-2013年度，澳大利亞聯(lián)邦和州對公立學校的生均支出15702美元，非公立學校生均支出8810美元，前者較2011-2012年度增加了0.9%，后者則增加了5%。[20]日本近十年來對私立高校的年直接財政補貼在320億日元上下浮動，約占私立高校日常經(jīng)費的12%。[21]2016年美國非營利性私立高校經(jīng)費來源中政府撥款、政府合同占比分別達0.42%、8.97%，營利性私立高校經(jīng)費來源中政府撥款、政府合同占比分別達0.51%、3.97%。OECD國家公共教育經(jīng)費平均有84.7%用于資助公立教育機構，用于資助私人部門的占15.3%，其中8.3%用于直接資助私立教育機構，7.0%通過資助學生等方式間接資助私立教育。[22]雖然近年來我國各地加大了對民辦教育的財政扶持力度，但其所占比例明顯偏小。2015年，全國財政性教育經(jīng)費為29221.45億元，其中對民辦學校的投入僅占1.09%，各級各類民辦學校生均總經(jīng)費明顯低于公辦學校。為促進民辦教育健康快速發(fā)展，建議各省及縣市級政府加大財政支持力度，統(tǒng)一納入財政年度預算，采取政府設立專項資金、生均撥款、項目補助、購買服務、貸款貼息等途徑，支持民辦學校改善條件、提高質量、辦出特色。目前已有部分省市進行了財政扶持民辦學校的有益探索。重慶市對民辦幼兒園、小學、初中、高中、中職、高職、本科院校分別按照每年生均500元、600元、800元、500元、500元、1300～1700元、1300～2000元的標準給予財政補助，2016年民辦教育財政補助達19.08億元。

3.省域民辦教育發(fā)展應科學謀劃、優(yōu)化布局

一個地區(qū)民辦教育的發(fā)展應堅持規(guī)劃先行，布局結構宜綜合考慮人口結構、經(jīng)濟狀況、城市定位、公共財政、教育需求等因素，從整體布局、層次結構、學科類別等方面進行頂層設計、科學謀劃。目前，全國僅有上海、重慶等極少數(shù)省市制定了民辦教育發(fā)展專題規(guī)劃。建議省級政府層面研究制定民辦教育發(fā)展總體規(guī)劃及民辦高等教育、基礎教育等專項規(guī)劃，統(tǒng)籌推動各級各類民辦學校全面、協(xié)調、健康、有序發(fā)展。探索建立民辦教育發(fā)展規(guī)模預測模型，確立公辦/民辦教育比例，構建滿足人民群眾多層次、多元化、個性化、選擇性需求的民辦教育體系。首先，優(yōu)化民辦教育區(qū)域布局。中心城區(qū)等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應注重發(fā)展高端特色民辦教育，擴大優(yōu)質教育資源；郊區(qū)、城郊接合部、農(nóng)村等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)應為民辦教育留下空間，解決教育資源相對不足的問題。其次，優(yōu)化民辦教育層次布局。大力發(fā)展民辦學前教育，擴大增量，應對新型城鎮(zhèn)化和“全面二孩”政策帶來的學齡人口入園需求激增問題；落實政府舉辦義務教育的法定責任，支持特色化民辦中小學提供選擇性教育服務，促進教育均衡發(fā)展；針對經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉型升級急需技術技能型人才，大力鼓勵和支持發(fā)展民辦中職教育；支持民辦高等教育轉型發(fā)展，允許具備條件的民辦高校舉辦碩士、博士研究生教育，積極創(chuàng)建高水平民辦大學。同時，優(yōu)化民辦教育類別結構。統(tǒng)籌民辦學歷教育與非學歷教育、非營利性與營利性民辦學校，規(guī)范民辦非學歷教育機構，鼓勵社會力量舉辦社區(qū)教育、老年教育、特殊教育、中外合作辦學等。

注釋

①根據(jù)《全國人口普查條例》的規(guī)定，國務院于2015年開展全國1%人口抽樣調查，年齡構成中分為0-14歲、15-59歲、60歲及以上人口，故本研究中的人口因素無法完整覆蓋學前教育的年齡下限到高等教育的年齡上限?？紤]到14歲以下人口基本覆蓋學前教育至義務教育階段，故用此階段人口比例來估算適齡教育人口數(shù)量和人口結構。

②本研究梳理了民辦教育收費、稅收、土地等五項政策的出臺情況，如表2所示，因此我們用民辦教育政策法規(guī)的健全度來表示該省政策出臺的覆蓋程度。如果該省出臺了一項政策，則我們認為該省的健全度為20%。