淺析公共政策的執(zhí)行

周麗君

摘 要：公共政策是政府調控社會成員之間利益關系、實現公共利益的合理分配及具體行政目標的重要手段之一。公共政策執(zhí)行在整個行政管理活動中有著十分重要的地位。本文通過對公共政策執(zhí)行的基本含義及特征、公共政策執(zhí)行的過程及手段的介紹，結合分析我國基層政府在執(zhí)行退耕還林政策時出現的偏差，說明公共政策執(zhí)行在公共政策實現過程中的重要性。

關鍵詞：公共政策 執(zhí)行 退耕還林

公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案，其作用是規(guī)范和指導有關機構、團體或個人的行動，其表達形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等。

公共政策經合法化過程確定并公布之后，即進入了執(zhí)行階段，公共政策執(zhí)行是公共政策制定過程的延續(xù)，也是公共政策達到預期功效，解決實際問題的關鍵所在。美國政策學者艾利森認為：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。

一、公共政策執(zhí)行的含義及特征

（一）公共政策執(zhí)行的含義

關于公共政策執(zhí)行一般有行為學派和組織學派的定義，綜合國內外學者對公共政策執(zhí)行的定義，我們認為，所謂公共政策執(zhí)行就是政策執(zhí)行主體為了實現公共政策目標，通過建立組織機構，運用各種政策資源，經解釋、實施、服務和宣傳等措施與手段作用于公共政策對象，使觀念形態(tài)的公共政策內容變?yōu)楝F實，從而使既定的政策目標得以實現[1]。

公共政策執(zhí)行是實現政策目標的重要途徑，是檢驗政策質量與效果的唯一環(huán)節(jié)，是制定后繼政策的基本依據。

（二）公共政策執(zhí)行的特征

1.目標的明確性

政策目標好比路標，它為政策執(zhí)行者明確了努力的方向和取得成就的標準，并確定了在一定時期內所要達到的預期成果。政策目標是否明確直接決定了政策執(zhí)行的成敗，而目標含糊的政策是不可能得到有效執(zhí)行的。臺灣學者林水波說：“政策執(zhí)行的第一項嚴重的錯誤，乃是決策者制定超越性或籠統(tǒng)不具體的目標?！?/p>

2.執(zhí)行的靈活性

在政策實踐中，多數政策都屬于宏觀政策，往往著眼于整體和全局，帶有戰(zhàn)略特征，一般不會涉及操作層面的具體細節(jié)。因此，政策執(zhí)行要從實際出發(fā)，結合本地區(qū)、本部門的特點，應因不同的政策環(huán)境，因時制宜、因地制宜地制定切合實際的實施方案。要從總體上、趨勢上和客觀規(guī)律上把握政策的原則和精神，執(zhí)行過程進行不斷變通和調整，才能保證政策目標的順利實現。

3.執(zhí)行的有序性

執(zhí)行的有序性是指政策執(zhí)行應該保持一定的階段性順序和過程的連續(xù)性。政策方案的實施和政策目標的實現是一個循序漸進的過程，政策執(zhí)行一旦啟動，就要一個階段接一個階段，一環(huán)扣一環(huán)，層層推進，依規(guī)定的次序進行下去。政策執(zhí)行要區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，合理安排，有計劃、有步驟、分階段地推進，注意政策執(zhí)行過程的整體性和連續(xù)性。

4.過程的動態(tài)性

公共政策執(zhí)行通常都不是一蹴而就、一步到位的，而是一個思想和行為需要不斷調整、不斷變化、發(fā)展的動態(tài)過程。一方面，政策方案無論制定的多么好，都不可能與復雜多變的客觀現實完全一致；另一方面，隨著時間的推移、執(zhí)行活動的推進以及環(huán)境和條件的變化，政策執(zhí)行還會遇到一些新情況、新問題，根據變化了的具體情況，需要修正原定的執(zhí)行策略，這種變化和調整始終貫穿于政策執(zhí)行的全過程。

5.執(zhí)行的時限性

政策執(zhí)行的時限性不僅指政策執(zhí)行中每一個環(huán)節(jié)都有時間上的要求，還指政策執(zhí)行進程的及時完成。絕大多數的政策對執(zhí)行中的許多階段都有一定的時間規(guī)定。同時政策執(zhí)行的時限性為政策參與者提供了統(tǒng)一化、標準化的時間標準，克服了行為的個別化，從而使政策執(zhí)行行為在時間上連貫和銜接，避免行為各環(huán)節(jié)的中斷，還要求政策執(zhí)行不能急速地進行或緩慢地進行。

二、公共政策執(zhí)行的過程與手段

（一）公共政策執(zhí)行的過程

政策執(zhí)行是一個系統(tǒng)的功能過程，政策執(zhí)行功效的發(fā)揮取決于政策執(zhí)行過程的民主化、科學化和現代化，了解政策執(zhí)行過程的基本情況，有助于把握政策執(zhí)行的一般規(guī)律。

1.政策宣傳

人的意識通常會影響人的行為，政策要有效執(zhí)行，必須首先通過政策宣傳統(tǒng)一人們的思想認識。政策執(zhí)行者充分理解、認同政策，明確自己在政策執(zhí)行過程中的責任與使命，政策執(zhí)行才能獲得強有力的執(zhí)行力量；政策對象認同、接受政策，政策執(zhí)行才能獲得廣泛的社會基礎，從而減少執(zhí)行的阻力，政策執(zhí)行就有可能成功[2]。

2.政策細化

一項政策的推出，往往只是指出了實現政策的基本方向和基本原則，它還只是一個空洞抽象的目標，難以付諸實施。因此，要使政策執(zhí)行順利進行，就必須在基本原則指導下，對總目標進行分解和細化，制定具體的政策實施計劃，明確工作任務指標，商定和落實一些具體問題，以便政策執(zhí)行者能夠準確地運用公共權力和發(fā)揮自己的主觀能動作用。

3.政策試點

在重大政策出臺前，為避免難以預料的重大后果所帶來的風險，有必要先在小范圍內進行政策試驗執(zhí)行，或稱為政策試點。政策試點可以驗證政策，及時發(fā)現偏差、修正和完善政策，不斷總結和推廣成功經驗，以點帶面地推動全局政策的順利執(zhí)行。政策的試驗選“點”十分關鍵，既不能隨便找個地方試試，也不能特意創(chuàng)造條件，而要選擇在全局情況中具有典型性條件的地方作為政策試驗對象或試點，并且要盡可能設計多套實驗方案，通過對照比較確定最優(yōu)方案，以獲取普遍性、科學性的結論。

4.政策推廣

在取得試點經驗的基礎上，政策應在更大范圍內實施。在政策全面實施階段，政策執(zhí)行者對政策的充分理解、對政策執(zhí)行原則的完整把握及其對各種政策執(zhí)行手段和具體操作方法的有效運用，直接決定了政策目標的圓滿實現。首先是各級政策執(zhí)行機構要依據規(guī)章制度約束執(zhí)行行為，檢查監(jiān)督執(zhí)行過程，并要統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認識，以統(tǒng)一行動來提高政策執(zhí)行的效率。其次是各級政策執(zhí)行機構要制定政策實施計劃，控制政策實施進度，克服政策實施過程中的不利因素和偏差，特別要及時打破影響政策執(zhí)行的瓶頸。再次是在政策執(zhí)行過程的不同階段進行追蹤評估，及時修正、補充和完善政策。

（二）公共政策執(zhí)行的手段

公共政策執(zhí)行的手段是指執(zhí)行機關和人員為實現一定的政策目標而采取的貫徹落實政策的措施和方法的總和。公共政策執(zhí)行的手段主要有以下五種[3]：

1.行政手段

行政手段是指行政機關為執(zhí)行公共政策所采取的行政規(guī)章制度、命令與指示、組織紀律等行政方式與手段。

2.法律手段

法律手段是指通過各種法律、法令、規(guī)章、司法、仲裁等工作，特別是通過行政立法和司法方式來調整政策執(zhí)行活動中各種關系的方法。

3.經濟手段

經濟手段是指根據客觀經濟規(guī)律和物質利益原則，利用各種經濟杠桿，調節(jié)政策執(zhí)行過程中各種不同的經濟利益之間的關系，以促進政策順利執(zhí)行的方法。

4.教育手段

教育手段是注重人性，倡導人本管理，依靠宣傳、說服、勸導、精神鼓勵等方式做人的思想政治工作，把各種政策內化為人們的信念，引導政策對象自覺地、主動地去執(zhí)行公共政策。

5.技術手段

技術手段是指在采用先進的科學技術和科技產品，如辦公自動化和電子政務等，來執(zhí)行公共政策。

公共政策執(zhí)行是將政策目標轉化為政策現實的唯一途徑，是政策過程中一項極為復雜的社會實踐活動，由于種種原因會導致偏離政策目標的政策失控。因此，對公共政策執(zhí)行進行科學地系統(tǒng)地研究將有利于提高公共政策的效能，克服因政策執(zhí)行不力而導致的政策失敗。

三、案例分析

（一）案例如下：

退耕還林的基本政策措施是“退耕還林，封山綠化，以糧代賑，個體承包”。退耕還林政策規(guī)定：凡是水土流失嚴重和糧食產量低而不穩(wěn)的坡耕地和沙化耕地，應按國家批準的規(guī)劃實施退耕還林。對需要退耕還林的地方，只要條件具備，應擴大退耕還林規(guī)模，能退多少退多少。對生產條件較好，糧食產量較高，又不會造成水土流失的耕地，農民不愿退耕的，不得強迫退耕。原則上，退耕還林的范圍應限制在25度坡度以上的山地和丘陵地。退耕還林的補助政策主要包括兩個方面：一是國家無償向退耕戶提供糧食、現金補助。二是國家向退耕戶提供種苗和造林費補助。種苗和造林費補助標準按退耕地和宜林荒山荒地造林每畝50元計算。尚未承包到戶及休耕的坡耕地，不納入退耕還林兌現錢糧補助政策的范圍，但可作宜林荒山荒地造林，按每畝50元標準給予種苗和造林費補助。補助糧食（原糧）的價款和補助資金由中央財政承擔。國家實施退耕還林是個好政策，然而基層政府在政策執(zhí)行的具體過程中仍不可避免地存在著一些問題。

2002年初，甘肅省會寧縣政府給老君坡鄉(xiāng)下達了2500畝的退耕還林任務。由于是第一次進行大面積退耕還林，老君坡鄉(xiāng)主要領導為了趕進度，及時完成任務，違反會寧縣政府有關規(guī)定，擅自包租了3臺推土機在柳岔村平田整地，同時還組織外村農民替柳岔村農民挖樹坑。老君坡鄉(xiāng)政府“包辦”退耕還林事項，占用補助農民的錢糧，導致2002年柳岔村和謝岔村271戶農民2049畝的退耕還林補助無法妥善解決。

（二）分析如下：

基層政府為片面追求退耕還林任務的完成，采取過多的行政手段和措施，違背了中央“尊重農民意愿，自愿退耕還林”的文件精神，導致了種種不良后果，對退耕還林產生了負面影響。

老君坡鄉(xiāng)政府在政策執(zhí)行的過程中，急功近利，越俎代庖，為了趕進度，提前完成任務，隨意曲解政策執(zhí)行的靈活性，無視政策執(zhí)行的有序性和過程的動態(tài)性，在政策執(zhí)行的時限上，一味的追求進度。政策執(zhí)行方式粗暴簡單，不聽取群眾的意見，亂用行政手段，擅自占用補助錢糧，一刀切推進政策實施，導致了不良后果。這不僅損害了農民利益，更失掉了民心。

退耕還林工程必須充分尊重農民的意愿，讓農民自愿選擇退耕地塊、自愿停耕、自愿選擇還林樹種、自己購買還林苗木、自己選擇管理辦法等，而政府的主要職能應當回歸公共服務，即引導農民，提供土地適應性信息、苗木市場供應信息、技術服務等。

注釋：

[1] 謝明.公共政策概論.北京：中國人民大學出版社，2014，第295頁.

[2] 陳卉.我國公共政策執(zhí)行研究.成都：西南財經大學，2007，第97頁.

[3] 陳慶云.公共政策分析.北京：北京大學出版社，2011，第196頁.

參考文獻：

[1] 謝明.公共政策概論.北京：中國人民大學出版社，2014.

[2] 陳卉.我國公共政策執(zhí)行研究.成都：西南財經大學，2007.

[3] 陳慶云.公共政策分析.北京：北京大學出版社，2011.