制度變遷理論下的我國民辦教育發(fā)展研究

智耀徵

摘 要：改革開放以來我國民辦教育制度經(jīng)過逐步認可、鼓勵、制度化三個歷程，民辦教育在制度變遷的過程中借助制度變遷理論分析框架，民辦教育制度變遷的主體、動因、類型、影響因素都會制約民辦教育的制度發(fā)展。當前我國民辦教育制度變遷過程中存在制度方案供給不足、執(zhí)行過程的偏失，究其原因是制度環(huán)境不成熟、政府缺乏合理定位、民辦教育存在路徑依賴現(xiàn)象，因此政府在民辦教育強制性制度變遷中合理定位、民辦教育在誘致性制度變遷中自我調(diào)整與完善是完善民辦教育制度變遷的可行路徑。

關(guān)鍵詞：民辦教育；制度變遷；歷程；制度缺失

中圖分類號：G635 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）08-0196-03

我國的民辦教育從最初的允許辦學到現(xiàn)在的與公辦學校共同發(fā)展的道路，成了我國國民教育體系的重要組成部分?！睹褶k教育促進法》預示著民辦教育逐步走上制度化的道路，但發(fā)展過程中也存在很多問題，如合理回報、產(chǎn)權(quán)、辦學失范等問題，從制度變遷理論分析是民辦教育制度缺失的表現(xiàn)。

一、我國民辦教育制度變遷的分析框架

民辦教育制度變遷的主體是政府、學校等組織、個人。新制度經(jīng)濟學派指出，不同主體在制度變遷供給中的地位并不完全相同，政府是在政策變遷供給主體中最重要的[1]。中央、地方政府是民辦教育制度變遷的主要供給者，此外學校等組織、個人也會以某些特定的方式推動著制度的變遷。政府主要是通過自上而下的頒布和實施有關(guān)民辦教育的法律政策來進行制度變遷，當某項制度還有著潛在的利益，制度不是均衡狀態(tài)時，就意味著出現(xiàn)了制度變遷的必然性和動力，而且只有當預期收益大于原先的成本預算時，政府、學校等組織、個人才會推動教育制度的變遷；我國是集權(quán)制國家，故學校等組織一般被動地接受和執(zhí)行中央政府層面的政策法規(guī)，除此之外部分學校會為了謀求自身的發(fā)展而和政府博弈實施變遷；個人主要是通過參與學校等組織來介入制度變遷過程。

民辦教育制度變遷的動因是潛在利益的驅(qū)動。無論是誘致性還是強制性的制度變遷，都是按照預期收益大于原先成本的原則進行的，制度成本與預期收益的比率決定著制度變遷與否。在民辦教育制度變遷中，一種新制度的產(chǎn)生必然會計算出規(guī)劃、組織和實施民辦教育制度的費用；消除一項舊的阻礙民辦教育制度變革的費用；民辦教育制度革新及其變遷造成的損失；民辦教育制度變革的實施和保持成本。

民辦教育制度變遷的類型包括誘致性和強制性變遷。林毅夫提出了著名的制度變遷模型[2]，國家政府通過強制性的政策所實施的是強制性制度變遷，由組織團體、個人自愿聯(lián)合發(fā)起的對制度的更替是誘致性制度變遷。民辦教育的誘致性變遷主要來自基層的研究員、教授、家長、學生等，他們通過對現(xiàn)有制度進行分析，發(fā)現(xiàn)制度的潛在利潤，就會推動和引起政府的注意，是自下而上的模式；民辦教育的強制性變遷體現(xiàn)在政策主動地去安排和實施制度，通過提供政策法律，實施自上而下的強制性變遷。改革開放以來，民辦教育經(jīng)歷了《憲法》《社會力量辦學條例》《民辦教育促進法》《民辦教育促進法修正案》等革新，都是強制性變遷的體現(xiàn)。

民辦教育制度變遷的影響因素包括經(jīng)濟、政治、文化、科技四個方面。我國改革開放以來經(jīng)濟的快速增長使得國民教育有了新需求，單一的公辦教育制度下從而促進了民辦教育制度的需求；民辦教育制度變遷的進程快慢也受國家集團政治是否開明和民主的影響；縱觀國外私立教育發(fā)達的區(qū)域都是文化交流和融合碰撞頻繁的區(qū)域，我國的文化傳統(tǒng)也是根本的制約因素；從改革開放以來的科技水平低下到今天科學技術(shù)的大躍進也使得民辦教育發(fā)展必然要求制度的突破，諸如民辦高等教育的課程設(shè)置也在不斷的發(fā)生變革。

二、我國民辦教育發(fā)展的制度變遷歷程

改革開放以來至今，伴隨著民辦教育的不斷發(fā)展，其制度也在不斷完善，回顧民辦教育的制度變遷的歷程，分為逐步認可、鼓勵、制度化階段。

1978-1982年隨著十一屆三中全會的召開，我國加快改革開放建設(shè)的步伐，引進了市場競爭機制，國家開始允許社會力量辦學，隨著第一所民辦大學湖南進修大學的誕生到1882年憲法的規(guī)定“國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國際企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量按照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，民辦教育地位第一次以法律的形式登上歷史舞臺。

1982-2002年國家鼓勵民辦教育的發(fā)展。1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》提出鼓勵社會力量辦學，1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》也給予了民辦地位一定的地位，國家開始鼓勵企業(yè)等按照規(guī)定辦學，但并未對民辦教育的發(fā)展做出明確的規(guī)定，1992年黨的十四大會議指出要多渠道、多形式的社會集資辦學和民間辦學，民辦教育有了新的發(fā)展前景，1993年《中國教育與發(fā)展綱要》指出民辦教育的十六字辦學方針“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”，1997年《社會力量辦學條例》的頒布對民辦教育做了更近一步規(guī)定，加快了我國民辦教育發(fā)展的步伐。

2002至今民辦教育發(fā)展逐步制度化。2002年《民辦教育促進法》的頒布標志著我國的民辦教育發(fā)展開始邁向了制度化的進程，民辦教育促進法規(guī)定了民辦學校的辦學宗旨、學校申請、民辦學校的權(quán)利與義務(wù)、民辦學校的法人設(shè)置等，2017年《民辦教育促進法修正案》對民辦學校實施分類管理，界定了盈利性民辦學校和非盈利性學校的辦學標準，加強了黨的建設(shè)等，民辦教育在規(guī)范化、法制化道路上邁向了更遠的一步。

三、當前我國民辦教育制度變遷中的缺失表現(xiàn)

制度經(jīng)濟學代表人物諾斯指出，在制度變遷的過程中制度的需求總是滯后于制度供給。而制度的缺失，會造成制度低效、資源配置降低、制度變遷的成本加大[3]。

民辦教育制度缺失導致制度供給不足，導致了民辦教育的配套政策供給落后于民辦教育的發(fā)展，2002年之前我國的民辦教育就有了空前規(guī)模的發(fā)展，但并未有專門的法律政策來給予合法地位，僅有的民辦教育的一些條例散落于其他法律文件中，2002年《民辦教育促進法》的頒布成了民辦教育發(fā)展最重要的依據(jù)，但在實施的過程中也存在著許多問題，如民辦教育的法人屬性、投資者的合理回報、退出機制等并未做出明確的界定[4]。其次，民辦教育在發(fā)展過程中也缺少一套完整的制度體系，我國民辦教育的發(fā)展過程中產(chǎn)權(quán)不明確導致投資者的權(quán)益得不到保護，影響了社會團體對民辦教育辦學的熱情；民辦教育在發(fā)展過程中存在制度的空缺現(xiàn)象，如《民辦教育促進法》規(guī)定民辦學校建立財務(wù)、會計和資產(chǎn)管理制度，按照國家相關(guān)規(guī)定設(shè)置會計賬簿，相關(guān)規(guī)定指的是什么法律規(guī)定未明確指出，制度與制度之間存在空缺，就會造成腐敗和搭便車現(xiàn)象。

民辦教育政策在執(zhí)行過程中也存在偏失現(xiàn)象，在執(zhí)行過程中并未達到預期的效果，民辦教育因為缺乏明確的財政稅收支持、銀行借貸優(yōu)惠政策，導致經(jīng)費來源渠道少，只能靠學生的經(jīng)費維持，民辦學習的生源和招生變得十分重要，不少民辦學校出現(xiàn)虛假信息、違規(guī)招生等現(xiàn)象，又缺乏一定的監(jiān)督制度，這不利于民辦教育的健康發(fā)展。監(jiān)督的不完善、民辦教育制度與財政優(yōu)惠制度之間不匹配、財政優(yōu)惠制度的操作性不強導致制度執(zhí)行過程中存在偏失，以至于出現(xiàn)了民辦學校違規(guī)招生、靠學生經(jīng)費維持的狀況。

三、我國民辦教育制度變遷中制度缺失的原因

我國民辦教育制度變遷中存在的民辦教育制度缺失問題會阻礙民辦教育的可持續(xù)健康發(fā)展，結(jié)合民辦教育制度變遷的分析框架入手，制度變遷過程中的缺失現(xiàn)象的原因有制度環(huán)境、政府、民辦教育三個方面。

制度環(huán)境不穩(wěn)定導致民辦教育制度缺失。改革開放以來，我國的民辦教育伴隨著我國從計劃經(jīng)濟到政治、經(jīng)濟、文化、體制全面深化改革的變化而發(fā)展，回顧民辦教育制度變遷的歷程，從逐步認可、鼓勵，到制度化過程中，也伴隨著制度需求大于制度供給，民辦教育的配套政策不及時、不完善，造成我國民辦學校辦學違規(guī)、混亂等現(xiàn)象，同時缺乏政府等部門的監(jiān)管，部分民辦學校出現(xiàn)搭便車、尋租等現(xiàn)象，影響了民辦教育健康發(fā)展的進程。

政府在制度變遷中角色定位不合理。民辦教育在誘致性變遷中，“第一行動集團”民辦教育家等進行現(xiàn)有的制度創(chuàng)新時，就需要“第二行動集團”政府的協(xié)商，政府通過滿足或者向上一級的相關(guān)部門反應(yīng)使得新的制度需求得到落實；民辦教育在強制性變遷中，政府通過宏觀調(diào)整制度的安排、創(chuàng)造適宜的制度環(huán)境等來促使民辦教育誘致性變遷。無論民辦教育是誘致性，還是強制性變遷，如果政府的角色定位不合理，會直接影響民辦教育的制度變遷。政府在民辦教育強制性變遷的過程中對其管理權(quán)限不明確，如產(chǎn)權(quán)制度政府一直處于模糊不清的狀態(tài)，客觀上造成了制度供給不完善；[5]除此之外，我國是集權(quán)制國家，政府擁有公共權(quán)力，在對民辦教育管理的過程中部分政府通過延緩制度供給實踐或者進行權(quán)力尋租來謀求個人利益，造成民辦教育制度創(chuàng)新的成本增加，交易費用上升，而導致民辦制度變遷困難重重。

民辦教育在制度變遷中存在路徑依賴現(xiàn)象。新制度經(jīng)濟學認為路徑依賴是指國家、組織、個人會對現(xiàn)在選擇的制度產(chǎn)生依賴現(xiàn)象，無論這個制度是好還是壞，一般都會沿著這個制度走下去。我國民辦教育在發(fā)展過程中，受我國教育體制及其公辦學校辦學模式的影響，再者民辦學校自身在制度創(chuàng)新中會產(chǎn)生高額成本費用，如起草和實施新制度產(chǎn)生的費用、改變原本制度安排所產(chǎn)生的費用等，使得民辦教育會沿著現(xiàn)在的制度路徑一直進行下去，從而使制度供給變慢，阻礙民辦教育的制度變遷。

四、我國民辦基礎(chǔ)教育制度變遷的展望

民辦教育的制度供給與制度需求不均衡就會造成制度缺失，回顧我國改革開放以來民辦教育的制度變遷歷程，民辦教育在發(fā)展的同時也受到政策制度的滯后、政策執(zhí)行過程中的偏失而阻礙民辦教育的健康發(fā)展。

政府在民辦教育強制性制度變遷中合理定位。一方面，制度環(huán)境會限制制度變遷的范圍，因此，高等教育進行制度創(chuàng)新，寬松的制度環(huán)境是必要條件，政府要及時跟新舊的不合理的制度，提供新的制度創(chuàng)新的環(huán)境，減少舊制度的阻力，為民辦教育的發(fā)展提供制度安排，促進民辦教育拜托路徑依賴現(xiàn)象；另一方面，要建立有限職能政府，對民辦教育進行適度干預的同時也要給予一定的自主權(quán)[6]。

政府要規(guī)范民辦教育的市場的同時對自身行為也要加以規(guī)范，要減少制度執(zhí)行者濫用職權(quán)或者執(zhí)行不力，給民辦教育充足的發(fā)展空間。民辦教育在誘致性制度變遷中自我調(diào)整與完善。制度創(chuàng)新是民辦教育發(fā)展的動力條件，民辦教育是制度變遷中的“第一行動集團”，首先，提高民辦教育自身的創(chuàng)新能力，民辦教育才能在現(xiàn)有制度環(huán)境中進行制度創(chuàng)新，將制度需求及時的反映給制度供給部門；除此之外，民辦學校與民辦學校之間要不斷溝通與交流，制度的變遷是一個復雜的過程，不是一所民辦學校就能發(fā)起改變的，民辦學校之間如果內(nèi)部因各自利益而產(chǎn)生矛盾，這會導致民辦教育在制度變遷過程中產(chǎn)生制度變遷困境，故民辦學校之間要樹立以民辦教育整體發(fā)展的觀念，減少制度變遷的費用成本，減少惡性競爭，推動自身更快的發(fā)展。

參考文獻：

[1]袁慶明.新制度經(jīng)濟學[M].上海：復旦大學出版社，2012.

[2]林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學理論：誘致性制度變遷和強制性制度變遷[M].上海：三聯(lián)書店，1994.

[3]楊秀芹.教育資源利用效率與教育制度安排[D].武漢：華中師范大學，2007.

[4]白平則.《民辦教育促進法》的立法缺失及完善思考[J].教育理論與實踐，2006（9），19-23.

[5]徐溟溟.我國民辦教育政策對民辦普通高中發(fā)展的影響[D].長春：東北師范大學，2006.

[6]秦能.制度變遷視野下民辦中學轉(zhuǎn)型的路徑依賴問題研究[D].南京：南京師范大學，2013.