經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作用機(jī)制研究

郭軍 李曉楠

[提要] 隨著我國預(yù)算績效管理改革的深入開展，研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對預(yù)算績效管理的作用機(jī)制有重要意義。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對其履責(zé)具有監(jiān)督、威懾和促進(jìn)作用，進(jìn)而督促領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)范財(cái)政收支行為，提高財(cái)政預(yù)算績效管理水平。本文基于公共選擇理論和國家治理理論的理論基礎(chǔ)，分別從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)對象、審計(jì)功能、審計(jì)結(jié)果和審計(jì)問責(zé)等方面對預(yù)算績效管理的作用機(jī)制進(jìn)行探討，并提出相應(yīng)的保障措施，從而拓展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的研究視角，并為我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在預(yù)算績效管理中的實(shí)踐提供理論支撐。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；預(yù)算績效管理；作用機(jī)制

基金項(xiàng)目：河南省教育科學(xué)規(guī)劃重大招標(biāo)課題：“河南省教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價指標(biāo)體系研究”（項(xiàng)目編號：2017-JKGHZDZB-05）；河南省重點(diǎn)審計(jì)科研課題：“‘三個區(qū)分開來原則下的審計(jì)機(jī)制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號：201805）

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年8月16日

一、引言

“重分配、輕管理、重收入、輕支出”是我國財(cái)政管理存在的嚴(yán)重問題，源于我國財(cái)政預(yù)算透明度不高、財(cái)政監(jiān)督體系不完善、績效評價機(jī)制不健全等，引致財(cái)政資金脫離公眾監(jiān)督、資金使用效率低下、擠占挪用現(xiàn)象屢出不窮。財(cái)政預(yù)算管理是從源頭治理預(yù)算低效和預(yù)防腐敗的關(guān)鍵，而推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的關(guān)鍵是提高相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政效率，加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要是針對黨政和國企干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的審計(jì)。2014年頒布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》第十六條明確規(guī)定，對本部門（系統(tǒng)）、本單位預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益情況進(jìn)行審計(jì)是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容。由此，有必要研究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對預(yù)算績效管理的作用機(jī)理。

現(xiàn)有關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的研究主要集中于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對領(lǐng)導(dǎo)干部的治理作用以及對財(cái)政收支配置的影響等方面，而有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對預(yù)算績效管理的作用機(jī)制研究相對滯后。本文結(jié)合我國財(cái)政預(yù)算績效管理的特點(diǎn)，分別從審計(jì)對象、審計(jì)功能、審計(jì)結(jié)果、審計(jì)問責(zé)四個層面探討了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對預(yù)算績效管理的作用機(jī)理，并提出了相應(yīng)的保障機(jī)制，豐富了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相關(guān)研究。

二、理論基礎(chǔ)

（一）公共選擇理論。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯等人創(chuàng)立的公共選擇理論認(rèn)為，部分公職人員會利用自己掌握的權(quán)力進(jìn)行錢權(quán)交易以追求個人利益，從而產(chǎn)生腐敗行為。公共選擇理論之所以對預(yù)算決策中所出現(xiàn)的矛盾問題能夠更為透徹全面地得以分析把握，是因?yàn)樗颜袨楹椭贫刃砸蛩丶{入預(yù)算決策分析的框架中，從而才能克服完全理性預(yù)算理論中的政治因素帶來的巨大弊端。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及預(yù)算績效管理改革“以結(jié)果為導(dǎo)向”、“下放權(quán)限”、“加強(qiáng)績效問責(zé)”的基本特征，是與公共選擇理論的政策觀念高度契合的。

（二）國家治理理論。國家治理是指國家主權(quán)的執(zhí)政者和國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過政府、市場與社會的相互協(xié)調(diào)，配置和行使公共權(quán)力，利用公共資源，組織國家和社會事務(wù)，推進(jìn)社會健康持續(xù)發(fā)展，滿足社會公眾需要，達(dá)到其治理目標(biāo)。黨中央、國務(wù)院要求對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行全面的、多樣的、嚴(yán)格的監(jiān)察審計(jì)，從而使他們更好地服務(wù)于國家。而黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)是對預(yù)算執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，研究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與國家治理的關(guān)系，有助于從國家治理的角度來審視部門預(yù)算績效管理。

三、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對預(yù)算績效管理的作用機(jī)理

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為國家審計(jì)的重要組成部分，本文從審計(jì)對象、審計(jì)功能、審計(jì)結(jié)果和審計(jì)問責(zé)層面，系統(tǒng)分析黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對預(yù)算績效管理的作用機(jī)理。

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對象層面。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是直接針對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督和制約。通過黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使權(quán)力，推進(jìn)財(cái)政收支管理質(zhì)量提升。而預(yù)算績效管理是在黨組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由預(yù)算處牽頭組織，財(cái)政部門以及預(yù)算單位等領(lǐng)導(dǎo)人要對預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督評價的全過程績效情況負(fù)責(zé)。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)亦是對財(cái)政預(yù)算績效管理負(fù)責(zé)人的審計(jì)，進(jìn)而監(jiān)督預(yù)算管理相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人重視預(yù)算資金的使用效益，加強(qiáng)預(yù)算績效管理水平。

（二）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)功能層面。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)兼有傳統(tǒng)審計(jì)功能和“免疫系統(tǒng)”功能，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要以經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能為基礎(chǔ)，兼有經(jīng)濟(jì)評價和經(jīng)濟(jì)鑒證功能，監(jiān)督其財(cái)政收支的合法合規(guī)和真實(shí)性，提高預(yù)算管理的績效質(zhì)量。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有揭示、懲處和威懾功能。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的揭示功能，要求對侵害公眾權(quán)益、預(yù)算資金安排不合理的瀆職、失職行為，與司法檢察機(jī)關(guān)等共同配合加大懲處力度，發(fā)揮懲處功能；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的威懾功能會推動領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、強(qiáng)化預(yù)算資金績效意識、提升預(yù)算績效管理水平的良性循環(huán)。

（三）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果層面。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，對領(lǐng)導(dǎo)干部具有考核性作用和威懾性作用。一方面經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的考核性作用來自于它是領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的重要參考依據(jù)，而威懾性作用則是因?yàn)樯霞売嘘P(guān)部門會根據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果對其做出處罰，能夠抑制領(lǐng)導(dǎo)干部對預(yù)算非效率管理的動機(jī)，從而能從根本上加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部重視對預(yù)算績效的管理，強(qiáng)化預(yù)算支出的責(zé)任和效率，提高財(cái)政資金的使用效益；另一方面黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果對領(lǐng)導(dǎo)干部的預(yù)算管理情況還具有反饋?zhàn)饔茫瑢㈩A(yù)算執(zhí)行評價結(jié)果及時反饋給相關(guān)單位和責(zé)任人，并將審計(jì)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，優(yōu)化資源配置，進(jìn)而增強(qiáng)財(cái)政部門和預(yù)算單位積極推進(jìn)預(yù)算績效管理改革進(jìn)程。

（四）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)層面。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的首要審計(jì)目標(biāo)是以領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的財(cái)政資金作為主要審計(jì)內(nèi)容，其次關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政情況以及預(yù)算資金的管理使用情況。并且，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)涉及領(lǐng)導(dǎo)干部任職整個期間，時間跨度大，審計(jì)內(nèi)容較為全面，能夠查出一些隱匿較深且年度財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)較難發(fā)現(xiàn)的問題。因此，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的威懾作用能夠約束領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，促進(jìn)預(yù)算績效約束制度的建立，并對領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化預(yù)算績效管理產(chǎn)生積極作用。

四、預(yù)算績效管理中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的保障機(jī)制

（一）審計(jì)問責(zé)和責(zé)任追究機(jī)制。問責(zé)是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的重要一環(huán)。就“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的原則，來制定審計(jì)問責(zé)和責(zé)任追究機(jī)制。隨后，加強(qiáng)對財(cái)政資金使用績效的問責(zé)，著重注意對預(yù)算執(zhí)行過程中各環(huán)節(jié)的責(zé)任制約，這樣才會有效促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔行政，從而來提升預(yù)算績效管理水平。

（二）審計(jì)激勵機(jī)制。審計(jì)激勵機(jī)制應(yīng)用在預(yù)算部門，要對預(yù)算績效管理較好的預(yù)算部門，實(shí)施激勵機(jī)制，這種激勵既可能來自財(cái)政部門，也可能來自審計(jì)部門，甚至可能來自本級政府。

（三）審計(jì)結(jié)果公告機(jī)制。審計(jì)結(jié)果公告制度是社會公眾參與國家治理監(jiān)督權(quán)力腐敗的運(yùn)行機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題公之于眾，從而有利于加強(qiáng)對公共權(quán)力的約束，實(shí)現(xiàn)審計(jì)公告對權(quán)力腐敗的揭露功能。同時，借助社會監(jiān)督的力量來監(jiān)督黨政領(lǐng)導(dǎo)干部廉政作為，有助于提高政府績效，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理水平，增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對預(yù)算績效管理的正效應(yīng)。

（四）審計(jì)整改機(jī)制。要建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的審計(jì)整改工作機(jī)制，加強(qiáng)制度建設(shè)，認(rèn)真落實(shí)整改責(zé)任，做到有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，失責(zé)必追究。將審計(jì)報(bào)告反饋被審核對象之后，應(yīng)該確保其依據(jù)審計(jì)目標(biāo)，將需要改善的部分積極落實(shí)，構(gòu)建政府為主導(dǎo)的、部門執(zhí)行的、后續(xù)審計(jì)跟進(jìn)的各部門聯(lián)動制度。

五、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)理論與中國審計(jì)實(shí)踐活動相結(jié)合而產(chǎn)生的一種制度創(chuàng)新，預(yù)算績效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容之一就是預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)、合法和效益情況，而提高預(yù)算績效管理質(zhì)量的關(guān)鍵是加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政監(jiān)督，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對預(yù)算績效管理具有一定的作用機(jī)理。本文分別從審計(jì)對象、審計(jì)功能、審計(jì)結(jié)果、審計(jì)問責(zé)四個層面對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對預(yù)算績效管理的作用機(jī)理進(jìn)行了探討，得出加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有助于深化預(yù)算績效管理改革。

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