新時代城郊地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)改革：實(shí)踐做法、問題及走向
——基于R市B縣X城郊村的調(diào)查

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(曲阜師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 日照 276826)

一、問題的提出

產(chǎn)權(quán)，是所有權(quán)及其派生的占有、支配、使用、處置等權(quán)利的總稱。德姆塞茨指出，所謂產(chǎn)權(quán)，是指自己或他人受益或受損的權(quán)利。隨著新時代的來臨，鄉(xiāng)村治理模式是對鄉(xiāng)村建設(shè)的一種大膽嘗試，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮鄉(xiāng)村各種可能的主體作用，特別關(guān)注農(nóng)民群體的自身創(chuàng)造力和改造力，充分參與到治理工作中。根據(jù)頂層設(shè)計，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要重新構(gòu)建新的鄉(xiāng)村社會“生活共同體”。[1]3僅從經(jīng)濟(jì)方面來看，集體產(chǎn)權(quán)改革是農(nóng)村構(gòu)建社會生活共同體的一個重要影響因素。關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，學(xué)者的研究各有側(cè)重點(diǎn)。20世紀(jì)90年代，朱希剛和陳凡對如何構(gòu)造農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了理論分析，當(dāng)代中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的重新構(gòu)建，要符合效率標(biāo)準(zhǔn)和共同富裕標(biāo)準(zhǔn)。[2]我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革深受西方財產(chǎn)權(quán)理論的影響，但又有中國特殊性。

從純理論角度看，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組講述了確權(quán)、確股和確地之間的理論關(guān)系。[3]張旭認(rèn)為，要梳理集體所有制與集體經(jīng)濟(jì)、合作制與農(nóng)業(yè)合作社、包產(chǎn)到戶和家庭聯(lián)產(chǎn)承包的關(guān)系，[4]黨國英認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是意識形態(tài)概念的轉(zhuǎn)變，要重新認(rèn)識產(chǎn)權(quán)設(shè)置的功能；[5]另外，很多學(xué)者從傳統(tǒng)農(nóng)村的實(shí)證調(diào)查角度研究。郭強(qiáng)指出，“建國后，國家處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與意識形態(tài)考慮，在農(nóng)村社區(qū)構(gòu)造出一個‘集體’，通過對集體的管控實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力在農(nóng)村社區(qū)的擴(kuò)張”。[6]23張文律在溫州個案調(diào)查中發(fā)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的“三分三改”模式。[7]唐鳴、江省身對個案農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革問題提出舉措和改革建議，“從基層治理主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)入手，不斷提升農(nóng)民的權(quán)利意識，調(diào)整基層政府管理方式，實(shí)現(xiàn)多元政治的治理格局”[8]52等。學(xué)者們習(xí)慣于研究傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)改革的當(dāng)下問題，探討部分地區(qū)值得借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和集體產(chǎn)權(quán)改革落實(shí)。

從現(xiàn)實(shí)來看，城郊村的集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐有其特殊軌跡，并且面臨著一些值得深入探討與研究的問題?；诖?，本文通過對R市B縣下轄的X城郊村的集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐展開研究，探討新時代的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革諸問題。X城郊村位于B縣縣城附近，從新中國成立至今，該村總?cè)丝诤屯恋貛捉?jīng)變化，進(jìn)入21世紀(jì)，在縣城開發(fā)擴(kuò)建中，作為城郊村的X村被納入城鎮(zhèn)建設(shè)范圍，耕地陸續(xù)被46個機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位征用，具體人口與耕地數(shù)見表1。

表1 中華人民共和國成立以來X城郊村人口與耕地情況

資料來源：2017年8月在X城郊村調(diào)研整理所得。

民國時期，中國鄉(xiāng)村興起了鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動，以梁漱溟為代表的“鄉(xiāng)村破壞說”認(rèn)為，鄉(xiāng)村建設(shè)興起的動力在于改變遭到嚴(yán)重破壞的舊農(nóng)村，積極建設(shè)新農(nóng)村；以晏陽初為代表的“農(nóng)民啟蒙說”認(rèn)為，鄉(xiāng)村建設(shè)興起是為了消除“愚、貧、弱、私”四大病害；更有一些學(xué)者的“內(nèi)外沖擊說”認(rèn)為鄉(xiāng)村治理與建設(shè)是內(nèi)憂外患的產(chǎn)物。[9]新中國成立后，借鑒了前蘇聯(lián)的理論和實(shí)踐探索，在土地私有的基礎(chǔ)上發(fā)展起中國的集體所有制，合作化運(yùn)動成為實(shí)現(xiàn)全社會所有制的過渡形式。

農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動開始后，為了實(shí)行社會主義公有制改造，農(nóng)民將自家的生產(chǎn)資料，如土地、農(nóng)具和牲畜等均交給集體管理，由集體統(tǒng)一勞動和經(jīng)營，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。1958年12月中共六屆六中全會通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》指出，人民公社“成為我國農(nóng)村由集體所有制過渡到全民所有制的最好的形式”，[10]便在農(nóng)村推行了“政社合一”“三級所有”“隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制，此形式將政權(quán)與經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)融為一體，保證政治權(quán)力進(jìn)一步延伸，從而將離散的鄉(xiāng)村社會納入到國家治理中去。此時是X城郊村的艱難發(fā)展時期，全村900口人，耕地600畝，人均耕地僅幾厘，村民個人收入來源于販賣青菜。用村民的話說，“那時集體無錢，賬目混亂；你要開會，社員搗亂，年頭年尾，打架斗毆不斷；麥子割完沒事干，街頭站，吃旱煙，張三李四閑聊天，除了喝酒就賭錢。一天到晚，電燈線路卡，夜里早關(guān)門，小偷小摸圍街轉(zhuǎn)，看著不敢管，一度成了公社的老大難”。公社體制雖然強(qiáng)化了對農(nóng)村的基層管理，但是一定程度上違背了發(fā)展和生產(chǎn)規(guī)律，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。

改革開放后，工業(yè)化進(jìn)程逐步加快，市場經(jīng)濟(jì)體制下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村集體所有制作為一種特殊的形態(tài)出現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)理論也成為社會主義初級階段理論的重要組成部分。在響應(yīng)國家搞承包的號召下，X村村書記帶領(lǐng)村民分田種地，分產(chǎn)到戶自主經(jīng)營，人均和村集體收入有所增長，20世紀(jì)末已達(dá)到B縣中等水平。隨著2006年農(nóng)業(yè)稅被廢除，標(biāo)志著2600年的“皇糧國稅”成為歷史，社會主義新農(nóng)村建設(shè)成為國家工作的重點(diǎn)。在新一任書記帶領(lǐng)下，該村形成以商貿(mào)流通、建筑建材、食品加工、產(chǎn)業(yè)基地為支柱的四大戶業(yè)，到2013年成為B縣“領(lǐng)頭羊”。由于較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也成為推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的試點(diǎn)單位，并逐步被批準(zhǔn)為國家級試驗(yàn)區(qū)。本文針對當(dāng)前該村農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的具體做法及其發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)，并提出創(chuàng)新型治理對策。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)踐做法及特征

當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)兩條路徑：一是區(qū)位優(yōu)勢較好的農(nóng)村隨著城市化、工業(yè)化發(fā)展，集體資產(chǎn)迅速增值，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)；二是多數(shù)農(nóng)村仍在家庭經(jīng)營下發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，勞動力外流導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)增長緩慢。為順應(yīng)時代需求，解決政社合一引發(fā)的問題，中共中央針對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行適應(yīng)性改革。黨的十六屆五中全會提出促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度創(chuàng)新；農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，要求在條件成熟的地方積極展開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革；2013年中央一號文件進(jìn)一步明確，鼓勵具備條件的地方建立起歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

(一)當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的具體做法

馬克思曾分析所有制關(guān)系對權(quán)力關(guān)系、政治關(guān)系的沖擊和影響(包括直接和間接的影響)，但是他沒有考慮政治和權(quán)力的獨(dú)立性、主動性。不管是“無國家社會”還是“國家社會”，都存在產(chǎn)權(quán)壓力，[11]74因此產(chǎn)權(quán)改革不可避免。2013年B縣出臺《關(guān)于深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》和《B縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，明確在X城郊村進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革試點(diǎn)工作。在上級政府指導(dǎo)下，該村啟動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革。

1.清產(chǎn)核資

集體產(chǎn)權(quán)治理要明確的一個問題就是集體產(chǎn)權(quán)的邊界和范圍是什么，[1]3清產(chǎn)核資就是邊界和范圍界定的關(guān)鍵。這是集體經(jīng)濟(jì)股份制改革的基礎(chǔ)工作和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要針對集體資產(chǎn)的原始投入進(jìn)行全面清查核實(shí)，界定資產(chǎn)權(quán)屬，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確定凈資產(chǎn)的數(shù)額，為村集體資產(chǎn)股份制改革提供合法、準(zhǔn)確的依據(jù)。B縣農(nóng)業(yè)局副局長指出，“清產(chǎn)核資是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，村里成立清產(chǎn)核資小組，黨員干部、村民代表、老干部等均可參與，農(nóng)村賬內(nèi)外相結(jié)合，摸清家底，賬上和實(shí)際要符合，賬上沒有但實(shí)際有的要加上，資產(chǎn)、資金、債務(wù)等摸清?！蓖ㄟ^發(fā)放宣傳明白紙、征求意見等形式，確保村民是否同意改造。主要有以下幾環(huán)節(jié)：擬訂審計評估基準(zhǔn)日；召開村民代表大會，表決是否通過股份量化實(shí)施方案；發(fā)布改制《第一號公告》；展開清產(chǎn)核資評估工作；隨后，由專業(yè)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)出具《審計報告》《資產(chǎn)評估報告》，并提交村民代表及黨員大會表決通過；最終將《X城郊村清產(chǎn)核資結(jié)果及明細(xì)》公示。經(jīng)評估確認(rèn)，2016年該村集體凈資產(chǎn)價值3 497.93萬元具體見表2。

清產(chǎn)核資就是把集體經(jīng)濟(jì)組織的資金資產(chǎn)資源做個明確的界定和清查，使整個村莊資產(chǎn)都納入村集體，由村委會統(tǒng)一管理，在保證不會出現(xiàn)差錯的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)增值，進(jìn)而使接下來的成員界定有效實(shí)施并落實(shí)。

2.成員界定及資產(chǎn)量化

農(nóng)民身份需要“戶口在村，勞動在冊”。鄧大才指出，確定產(chǎn)權(quán)的邊界就是對國家權(quán)力的一種限制，是對國家和政府權(quán)力的制約，國家不能憑借強(qiáng)大的暴力侵犯私人財產(chǎn)權(quán)。[11]74X城郊村本著合法、合理、合情、慎重原則，對村民進(jìn)行全面排查，弄清符合條件的人口底數(shù)，采取“三榜定案”的方法：第一榜公布股東成員初步確認(rèn)結(jié)果，逐戶進(jìn)行核實(shí)，對有疑義并且提出確鑿證據(jù)的，經(jīng)確認(rèn)后進(jìn)行修正；第二榜公布核實(shí)后的股東成員名單，逐戶進(jìn)行確認(rèn)；第三榜公布最終核實(shí)的股東成員名單。B縣農(nóng)業(yè)局副局長指出，“哪些人享受股權(quán)，涉及到老百姓直接利益，全國也沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，需要自己探索，結(jié)合2014年出臺的土地承包地方性法規(guī)，本著合理合法合情、群眾認(rèn)可的原則進(jìn)行成員身份確認(rèn)?！弊罱K符合法定資格的股東有1135人。股東資格確認(rèn)條件如表3所示。

表2 X城郊村清產(chǎn)核資結(jié)果明細(xì)

資料來源：2017年8月在B縣X城郊村調(diào)研整理所得。

資料來源：2017年8月10日在R市B縣X城郊村調(diào)查整理所得。

同屬B縣的Q村在界定人員時，首先規(guī)定戶籍限制，戶籍在本社區(qū)的原村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以年滿18周歲算起；其次規(guī)定日期限制，從1984年6月1日第一輪家庭聯(lián)產(chǎn)承包起到股份制改革決議形成時，享受農(nóng)齡股，規(guī)定了不同人群享受農(nóng)齡股的日期條件，具體見表4。

表4 不同人群享受農(nóng)齡股日期條件

資料來源：根據(jù)2017年8月10日在R市B縣X城郊村調(diào)查整理所得。

界定成員后開會討論對經(jīng)營性資產(chǎn)的量化及股權(quán)設(shè)置管理。該村召開黨員和村民代表會議，聽取村民對集體經(jīng)濟(jì)股份制的改革意見，制定《X城郊村村集體資產(chǎn)量化實(shí)施方案》，對村內(nèi)經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行量化及調(diào)整，設(shè)置了“人口股”和“集體股”。股權(quán)設(shè)置和管理是對各方權(quán)益的維護(hù)，也是對集體經(jīng)濟(jì)組織利益分配的維系。最終核實(shí)X城郊村共折347 032股，集體股占19.87%，共計68 957股，剩余個人股為278 075股，每個股民分245股。集體股主要用于村集體經(jīng)濟(jì)組織日常開支及公益性事業(yè)支出，量化到個人的股權(quán)，由經(jīng)濟(jì)股份合作社出具街道統(tǒng)一印制的集體資產(chǎn)股權(quán)證書，作為享受收益分配的憑證，股權(quán)三年一調(diào)整，只能分紅，不能退股提現(xiàn)。值得指出的是，集體收入并非都分給股民，而是在股份化前提下將股民應(yīng)有的部分資金分給股民，剩余部分收歸村集體成為集體股份，即“錢一定程度上還是村集體”。

3.經(jīng)營管理

成立股份合作社是推動集體經(jīng)濟(jì)市場化運(yùn)營的重要一步。2013年7月X城郊村召開村民大會，通過《X城郊村村民大會關(guān)于同意成立X城郊村經(jīng)濟(jì)股份合作社的決定》，召開X城郊村經(jīng)濟(jì)股份合作社成立大會和第一次股東代表大會，選舉產(chǎn)生了董事會、監(jiān)事會并按程序選舉產(chǎn)生董事會和監(jiān)事會成員。股東大會主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)合作社的運(yùn)營：集體討論通過或修改本社相關(guān)章程；開會審議、表決經(jīng)營計劃和投資決策，對一些違約違規(guī)的方案條例給予廢除；審議、批準(zhǔn)收益分配方案；審議、批準(zhǔn)董事會、監(jiān)事會成員的報酬方案及經(jīng)營責(zé)任考核辦法；討論、決定其他重大事項(xiàng)。董事會則嚴(yán)格執(zhí)行大會決議，并接受監(jiān)事會和股東的監(jiān)督，主持股東大會的召開并匯報工作；規(guī)劃本社發(fā)展方案，擬定財務(wù)管理及決算等制度等。監(jiān)事會享有監(jiān)督職能，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督股東執(zhí)行情況，并可以提議罷免不稱職成員等。這樣通過健全機(jī)構(gòu)設(shè)置等加強(qiáng)資產(chǎn)管理，保證改革順利進(jìn)行。

B縣人民商場是股份經(jīng)營管理的一個典型案例。該人民商場最初建于1986年，地處縣城中心，共有商戶500家，曾為城鄉(xiāng)居民生活發(fā)揮過重要作用，但由于建設(shè)時間早，基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施落后，多年來日益破落，交通不便，甚至存在安全隱患，于是2007年動工新建人民商場，共拆遷西大街58戶居民和舊大棚商戶128戶，拆遷信用社職工樓12家。2008年新人民商場股份有限公司建設(shè)成功，占地25畝，建筑面積約6.5萬平方米，投資1.86億元，共有注冊資金1600萬元，由村民個人自愿入股，其中X城郊村股民1000余人，占村民總數(shù)的80%。經(jīng)過股份化改革后，除了門面房、沿街收入外，經(jīng)濟(jì)合作社將1600萬元投入人民商場，進(jìn)行資金的實(shí)際運(yùn)行，每年能給股民帶來200萬左右的收入。2014年至2016年每人分紅由2013年的1200元增長到1500元，平均每股分紅6.12元，股民憑股民證得到分紅，股東按照所持股權(quán)進(jìn)行分紅，但分紅應(yīng)在年度審計的基礎(chǔ)上先提取20%公積金、公益金后進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)股份合作社的年終財務(wù)決算和收益分配方案必須經(jīng)股東代表大會討論通過，并報街道財政經(jīng)管服務(wù)中心審核后執(zhí)行，保障集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)合理分配。

X城郊村歷經(jīng)資產(chǎn)折股、股權(quán)設(shè)置、股民資格確定、股份量化及管理、收益分配及合作社運(yùn)行管理等過程，將村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)實(shí)行全額量化，全部收歸集體統(tǒng)一管理經(jīng)營，以市場運(yùn)行機(jī)制經(jīng)營獲利，“資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東”，全體股民真正成為集體資產(chǎn)的主人，不僅有從事不同職業(yè)的勞動收入，還可以從經(jīng)濟(jì)股份合作社的收益中獲取股權(quán)分紅，從產(chǎn)權(quán)收益上建立增收長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，切實(shí)維護(hù)了股民權(quán)益。同時，集體資產(chǎn)改革有效解決了集體資產(chǎn)的民主管理問題，一定程度上化解了收益分配的矛盾，實(shí)現(xiàn)了收益分配的股權(quán)化。

(二)新時期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革呈現(xiàn)的特征

自新中國成立后，國家探索了一套以民主化、法制化、制度化、規(guī)范化為核心的現(xiàn)代化發(fā)展模式，維護(hù)社會公平正義、保障農(nóng)民切身合法利益成為現(xiàn)代化發(fā)展重要目標(biāo)。新時期X城郊村致力于發(fā)展創(chuàng)新集體產(chǎn)權(quán)改革，總體上來看，主要特征表現(xiàn)為采取了“三年一調(diào)整”模式(股權(quán)定期調(diào)整模式)和僅涉及經(jīng)營性資產(chǎn)的改革。

1.“三年一調(diào)整”模式。袁方成認(rèn)為，除了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異外，政府和學(xué)界最具共性的解釋是在于農(nóng)民是否從改革中得到實(shí)惠。換言之，農(nóng)民的切身利益和權(quán)利在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中是否得到了保障和增進(jìn)，[1]3“三年一調(diào)整”模式便注重了農(nóng)民的切身利益考量。農(nóng)村自古以來就是“熟人社會”，農(nóng)民合作生產(chǎn)，具有相對穩(wěn)定的人際互動關(guān)系，彼此間具有相互認(rèn)同的體系?！叭暌徽{(diào)整”是指股份三年內(nèi)原則上實(shí)行靜態(tài)管理，確定后不作變動，如需調(diào)整，經(jīng)股東大會或股東代表大會討論通過，從政策規(guī)定開始享受日(2013年12月1日)計算，對集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)全額量化，以股權(quán)形式明晰到人，按每年人口變動情況，三年內(nèi)出生的孩子不能享受股份分紅，只能到三年期滿后調(diào)整，隨下一批一起享受該政策；如若是2013年12月1日出生的孩子，可隨第一批在2013年12月1日享受。為了保證農(nóng)民的權(quán)利和利益，政策上便有規(guī)劃針對農(nóng)民有相應(yīng)的調(diào)整，這種管理模式最顯著的特征是動態(tài)管理與靜態(tài)管理的結(jié)合，既可以保證政策的不變，又可以隨時應(yīng)對可能發(fā)生的各種問題，靈活高效地處理利益糾紛。

2.僅涉及經(jīng)營性資產(chǎn)的改革。研究發(fā)現(xiàn)，在傳統(tǒng)農(nóng)村涉及到經(jīng)營性資產(chǎn)的并不多，更多的是非經(jīng)營性資產(chǎn)，而有經(jīng)營性資產(chǎn)的主要分布在各級城鎮(zhèn)城郊周邊，一部分村完成部分征地，處于農(nóng)轉(zhuǎn)非過渡狀態(tài)。[12]X城郊村靠近縣城，土地面積較少，在縣城建設(shè)及城鎮(zhèn)化建設(shè)中，土地逐步被征用。從21世紀(jì)開始，X城郊村借助區(qū)位優(yōu)勢進(jìn)行了新村建設(shè)與規(guī)劃，在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，投資建設(shè)沿街樓搞租賃經(jīng)濟(jì)，經(jīng)過幾年發(fā)展，X城郊村已經(jīng)呈現(xiàn)出高度的城市化，農(nóng)民已完全非農(nóng)化，產(chǎn)業(yè)基本實(shí)現(xiàn)工商化，此時集體經(jīng)濟(jì)不再涉及到土地因素，雖然在早期城鎮(zhèn)建設(shè)中已實(shí)現(xiàn)城市樓房化改造，但沒有明確的產(chǎn)權(quán)，所以不屬于經(jīng)營性建設(shè)用地，因此集體產(chǎn)權(quán)改革主要是經(jīng)營性資產(chǎn)改革?？傊?，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，村莊高度城鎮(zhèn)化，農(nóng)民非農(nóng)化，產(chǎn)業(yè)工商化，農(nóng)民生活環(huán)境及生活方式已經(jīng)和城市趨同，村莊經(jīng)濟(jì)利益矛盾較少，凝聚力較強(qiáng)，是該村采取僅涉及經(jīng)營性資產(chǎn)改革的重要因素。同時，社區(qū)建設(shè)向深層次推進(jìn)必須實(shí)現(xiàn)村莊融合，這就需要實(shí)現(xiàn)政社分離，推動集體產(chǎn)權(quán)改革。

新時代X城郊村采取的“三年一調(diào)整”模式一定程度上打破了靜態(tài)管理的壁壘，既可以保證既有政策的不變，又可以隨時調(diào)整股民，保證農(nóng)民的切身利益；僅涉及經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革，這種高度發(fā)展的農(nóng)村生活環(huán)境及生活方式已經(jīng)趨同于城市，經(jīng)濟(jì)利益沖突涉及的方面較少。因此，新時代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢，新的特征推動集體產(chǎn)權(quán)改革有效進(jìn)行。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的不足及成因

學(xué)者鄧大才指出，財產(chǎn)權(quán)也是公民對抗政治權(quán)力的工具。但是必須看到產(chǎn)權(quán)的劃界、限權(quán)只是一種消極的保護(hù)，何況劃界、限權(quán)都是國家自己設(shè)定的，如果沒有其他的手段配合、沒有其他的保障機(jī)制，其效果可能非常有限，那么缺陷就不可避免。[11]74從權(quán)利角度看，公民所擁有的社會地位與產(chǎn)權(quán)有著重大聯(lián)系。在集體產(chǎn)權(quán)改革過程中，應(yīng)注重保障農(nóng)民的基本權(quán)利與利益。隨著改革的進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)矛盾和社會問題愈加凸顯，尤其是市場風(fēng)險、股民分紅風(fēng)險，以及管理服務(wù)難以有效落實(shí)等問題層生，改革之路任重而道遠(yuǎn)。

(一)當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革存在的缺陷

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革成為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的建設(shè)發(fā)展需要，對我國基層農(nóng)村社區(qū)的治理產(chǎn)生重要影響，研究發(fā)現(xiàn)改革存在很多不足，表現(xiàn)在政經(jīng)分開及探索中的市場風(fēng)險、集體增收和股民分紅引發(fā)的風(fēng)險、具體管理與服務(wù)難以有效落實(shí)等。

1.治理結(jié)構(gòu)——政社分開及探索中的市場風(fēng)險。亨廷頓指出：“一個正在進(jìn)行現(xiàn)代化的制度還必須具有將現(xiàn)代化造就的社會勢力吸收進(jìn)該體制中來的能力”。[13]從目前來看，城郊村的上轄社區(qū)在政經(jīng)分開的探索過程中還存在政經(jīng)關(guān)系不清、干部職能交叉，以及在政經(jīng)分離的實(shí)踐探索中存在市場風(fēng)險等問題。首先，村莊政經(jīng)關(guān)系依然糾結(jié)不清，僅僅是從形式上實(shí)現(xiàn)政治與經(jīng)濟(jì)組織分開，各集體經(jīng)濟(jì)組織也僅是從形式上成立了市場化的股東大會和監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)，集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際運(yùn)行，還是靠之前的村兩委成員，依然是黨組織管理集體經(jīng)濟(jì)組織，兩組織在功能和人員配置上仍然存在職能交叉、人員兼任，“兩塊牌子、一套班子”，“換湯不換藥”。因此，本質(zhì)上并沒有實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)與村務(wù)管理的分離，并未實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立運(yùn)行，實(shí)則作用也不大。其次，從市場運(yùn)營角度看，集體經(jīng)濟(jì)股份合作社雖經(jīng)工商局注冊，原則上應(yīng)流入市場遵循市場運(yùn)行機(jī)制，受市場監(jiān)管，依法納稅，自負(fù)盈虧，但事實(shí)上并沒有完全按照市場機(jī)制運(yùn)行，沒有流入市場，也無法承擔(dān)流入市場所帶來的風(fēng)險。與我國南方一些擁有村企的村莊不同，他們可以融入市場實(shí)現(xiàn)良好運(yùn)營，但基于B縣農(nóng)村現(xiàn)狀，X城郊村村書記明確提到，“這邊沒有村企，靠的是之前舊村改造積累下的資金以及一些沿街樓，就是租賃和那點(diǎn)兒現(xiàn)金分紅，說是融入市場，老百姓不敢去拿這些錢去投，我是董事長拿了去投資，賺錢了還好說，一旦賠了老百姓就有怨言，這一千多萬是老百姓的啊。”可以看出，一方面，大多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺少自己的企業(yè)，靠舊村改造積累下的資金一旦用盡就缺少了流入市場的重要資本；另一方面，股民擔(dān)心自己的經(jīng)濟(jì)利益受損，不愿承擔(dān)市場運(yùn)營下的虧損，共擔(dān)市場風(fēng)險。同時，由于各地實(shí)際情況不同，國家在推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)改革時，針對易引發(fā)的市場風(fēng)險只是出臺相關(guān)指導(dǎo)意見，很難由國家出臺統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展——集體增收及股民分紅易引發(fā)風(fēng)險。新一輪的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革是以增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入為目標(biāo)，使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率能夠以市場化方式顯現(xiàn)。[8]53因此，通過成立股份合作社等產(chǎn)權(quán)改革方式，實(shí)現(xiàn)股民入股分紅，將農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)的勞動中解放出來，逐漸實(shí)現(xiàn)向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)村莊集體經(jīng)濟(jì)的多渠道增收。村民集體入股分紅雖然促進(jìn)集體增收，但也存在潛在的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。首先，股民分紅容易導(dǎo)致不公平問題。人類天生具有不滿足的本性，這使部分思想不端、貪圖便宜的股民，在絕對不允許自己利益受損的前提下尋找機(jī)會占有他人經(jīng)濟(jì)分紅。調(diào)研中，X城郊村村書記講到，“股民分紅也有風(fēng)險，有的股民想多拿點(diǎn)錢，不想讓其他人拿多了，就舉報他人，有的直接說，有的還匿名寫信?！币虼耍械墓煞菰诮?jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)過程中易出現(xiàn)減少或缺失，股民分紅過程中出現(xiàn)的不公平問題，很容易造成股民和股東之間的矛盾糾紛和不信任。其次，X城郊村的資源亂占亂用現(xiàn)象嚴(yán)重, 使得集體資源難回收、難利用。在集體增收的過程中，一些集體用地沒有得到很好的利用, 空置或者變賣缺乏法律法規(guī)依據(jù), 使得集體資源浪費(fèi), 難以為村集體增收提供支撐。另外，X城郊村的這些集體組織資金一旦自由流入市場，被市場侵占，就帶來了市場運(yùn)營的風(fēng)險，市場自身的約束力和風(fēng)險性導(dǎo)致股民缺失了增收的渠道，這些風(fēng)險易使股民的權(quán)益受損。同時, 受資金匱乏的影響, 村級干部和股民積極性不高, 集資發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)很難，潛在的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險使集體組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到遏制和打擊。

3.村莊管理——具體管理與服務(wù)難以有效落實(shí)。在“政社分開”的理念下，政府要承擔(dān)社會管理和公共服務(wù)的宏觀決策和監(jiān)督職能，[14]但是現(xiàn)實(shí)的基層地方政府并未能有效落實(shí)。近些年來，X城郊村集體經(jīng)濟(jì)組織與黨組織、自治組織同為一班人馬，導(dǎo)致了農(nóng)村貪污腐敗、效率低下、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管不力、公共財物浪費(fèi)嚴(yán)重等問題，村莊管理存在詬病。隨著集體產(chǎn)權(quán)改革，社區(qū)各村原有的村莊管理失去了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，各經(jīng)濟(jì)合作社不再承擔(dān)社區(qū)治理的費(fèi)用，導(dǎo)致基層治理具體的管理與服務(wù)難以有效落實(shí)。首先，雖然原有村莊管理原則上是上提至社區(qū)層面，也有社區(qū)兩委成員分管各村事務(wù)，但實(shí)際上各村的日常管理和治理還是依靠各村支部書記。如支部書記依然兼任股份經(jīng)濟(jì)合作社的董事長，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營、股民分紅等還是由支部書記管理。X城郊村的書記表示，“調(diào)解員是兼職人員，若完成不好依舊需要村支部書記去解決。真正到了調(diào)節(jié)的時候，他們調(diào)解不了，還是要主職干部調(diào)解。他們沒有這份責(zé)任，不往心里去”。其次，雖然國家向農(nóng)民提供的管理與公共服務(wù)下派到社區(qū)，通過政府補(bǔ)貼、中心村投入、聯(lián)合幫扶等形式加以使用，但無法切實(shí)解決地方服務(wù)問題。B縣在集體產(chǎn)權(quán)改革中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨支部下派機(jī)關(guān)干部，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)惠農(nóng)資金等41項(xiàng)管理服務(wù)延伸到社區(qū)，配套社區(qū)衛(wèi)生室、幼兒園、幸福院等平臺，即使形成了較為體系化的管理格局，但實(shí)際上作用力有限。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，41項(xiàng)服務(wù)形式上雖有，但是具體能夠提供什么樣的管理和服務(wù)依舊是很難具體落實(shí)，僅僅是形式上的存在。在集體產(chǎn)權(quán)改革的變革過程中，不斷出現(xiàn)與實(shí)際不相適應(yīng)的地方，村莊管理仍未能落實(shí)具體的管理與服務(wù)。

(二)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革缺陷的原因分析

針對以上問題進(jìn)行深度分析，發(fā)現(xiàn)主要是由于市場本身存在的約束與風(fēng)險、缺乏完備的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制以及缺乏完備的管理與服務(wù)運(yùn)行機(jī)制等原因所導(dǎo)致。

1.市場本身存在的約束與風(fēng)險。市場化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化決定改革的緊迫性。[15]新型社區(qū)治理單元打破原有的封閉和排外體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)濟(jì)體制與公共服務(wù)機(jī)制相互分離、各自獨(dú)立。在多元化時代，各種主體、處事方式并存，倡導(dǎo)共建共治共享的大格局。十九大報告提出要推動社會治理重心向基層下移，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。雖然市場機(jī)制對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)基本上是有效的、平穩(wěn)的，但是市場本身存在約束力和局限性，譬如市場不能有效調(diào)節(jié)產(chǎn)生外溢因素的活動，并且不能充分地提供公共商品等。因此，值得注意的是，市場機(jī)制的約束以及本身的風(fēng)險性使得集體產(chǎn)權(quán)改革未能有效發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來越壯大，那么農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中便存在難以避免的潛在威脅和挑戰(zhàn)，等真正都被激發(fā)出來的時候，農(nóng)民自身權(quán)益受損的同時集體經(jīng)濟(jì)也面臨著虧損的風(fēng)險。

2.缺乏完備有效的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革演進(jìn)過程是政府與農(nóng)戶之間的博弈。博弈主體對風(fēng)險的態(tài)度是中性的，各方的決策都是基于理性預(yù)期做出的。[6]47股份在流轉(zhuǎn)過程中很容易出現(xiàn)缺失或者減少的情況，導(dǎo)致股民得到的收入不均或者與自身應(yīng)得的份額不匹配，深入分析可以發(fā)現(xiàn)，這是由于沒有完備的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制導(dǎo)致的。經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒彼特曾指出，盡管所有的投資都有風(fēng)險，但是它實(shí)際上是一種鼓勵創(chuàng)新的機(jī)制，可以加速高技術(shù)成果的商品化。X城郊村在集體產(chǎn)權(quán)改革中，農(nóng)民本身有意愿入股，通過入股可以得到相應(yīng)的股民分紅，當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益好的時候，村集體經(jīng)濟(jì)收入也會持續(xù)增加，但是這種入股都是村民自身意愿的表達(dá)行為，并沒有制定相應(yīng)的具有針對性的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，如果在集體增收和入股分紅的過程中出現(xiàn)了資產(chǎn)缺失或減少的情況，損失的便是股民的利益。調(diào)研中，X城郊村村書記講到，“入不入股都是老百姓自己決定，有的想入，有的不想入，不想入是因?yàn)樗麄兣掠刑潛p，而且還不成熟，也沒有風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制?！贝迕癖旧砭蜎]有資本可言，都是為了得到微薄收入作為生活開支，因此，如果沒有完備的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，極易引來村民不滿情緒，造成一定的矛盾沖突和利益糾紛。

3.缺乏完備有效的管理與服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)管理與服務(wù)運(yùn)行還比較滯后甚至缺乏，現(xiàn)行有效的運(yùn)行機(jī)制數(shù)量較少，管理與服務(wù)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)主要集中在農(nóng)村土地地籍調(diào)查、數(shù)據(jù)庫建設(shè)以及土地確權(quán)部分環(huán)節(jié)，并沒有覆蓋到農(nóng)村資金、資產(chǎn)、資源管理與交易的整個環(huán)節(jié)，如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定、資產(chǎn)的清查評估界定登記、資產(chǎn)折股量化、資產(chǎn)的經(jīng)營與管理、資產(chǎn)收益分配與審計監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的建設(shè)與管理、服務(wù)要求、服務(wù)保障、服務(wù)評價等環(huán)節(jié)均沒有制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。X城郊村在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)管理與服務(wù)過程中，政府職能、集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)和社會管理職能相互混淆，這塊工作村莊行政干預(yù)過多，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的管理和服務(wù)意識較為淡薄。另外，應(yīng)按照集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律和市場原則運(yùn)行的，實(shí)則并未如此。與此同時，村書記表示，“目前相關(guān)的管理服務(wù)工作還處于摸索階段，經(jīng)費(fèi)投入也不足，管理與服務(wù)的長效運(yùn)行與保障機(jī)制尚待健全，也沒有設(shè)置合適的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，還不能滿足改革發(fā)展的一些需要”。當(dāng)前正處在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的風(fēng)口浪尖，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的管理與服務(wù)工作相應(yīng)的法律法規(guī)、政策制度還不健全，部分政策正處在制定或修訂階段，而且各地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的模式并不盡相同，給農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革過程中提供完備有效的管理與服務(wù)運(yùn)行機(jī)制工作帶來了一定難度。

總而言之，X城郊村的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革面臨著一定程度上的改革困難和挑戰(zhàn)，雖然通過改革使得“資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東”，明確資產(chǎn)份額，固化成員利益，規(guī)范集體資產(chǎn)收益分配，有益于解除農(nóng)民戶籍遷移的后顧之憂，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，但是現(xiàn)階段只是實(shí)現(xiàn)了政經(jīng)組織的形式分離，也未完全按照市場機(jī)制運(yùn)營，無法承擔(dān)市場風(fēng)險。在既有改革基礎(chǔ)上，需要逐步深化集體產(chǎn)權(quán)改革向內(nèi)在改革推進(jìn)，不斷創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)，探索新的適應(yīng)時代發(fā)展需要的基層治理和社會治理方式。

四、新時代城郊地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革推進(jìn)策略

黨的十八屆五中全會再次明確了2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，這無疑是國家和基層社會治理現(xiàn)代化的必然命題，需要給予高度重視和認(rèn)真對待。[16]新時代城郊地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，要切實(shí)保障居民切身利益，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化社區(qū)治理體系。從農(nóng)村既有的現(xiàn)實(shí)來看，重點(diǎn)破解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中面臨的各種問題缺陷，需要著重從以下幾個方面做起。

(一)真正在政社分開中建立獨(dú)立運(yùn)行的集體經(jīng)濟(jì)組織

我國基層農(nóng)村治理體制中，村級黨組織、村委會與村集體經(jīng)濟(jì)組織三駕馬車并行運(yùn)轉(zhuǎn)并不相悖，雖然之前的自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織并未分開，但是當(dāng)前社區(qū)治理主體之間存在沖突，集體經(jīng)濟(jì)組織與社區(qū)自治組織關(guān)系混亂，因此需要綜合平衡各種社區(qū)治理主體之間的關(guān)系、權(quán)力及權(quán)益關(guān)系。首先，在農(nóng)村治理中的“政經(jīng)分離”要有明確的成員身份的界定，在人員身份和成員邊界確定的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織來管理村莊的經(jīng)濟(jì)，以此保證村集體經(jīng)濟(jì)組織與黨支部、村委會在人事上的相對獨(dú)立。其次，要理清兩者之間組織的關(guān)系和人員配置，避免兩塊牌子一個班子及職能交叉等問題。在集體經(jīng)濟(jì)組織方面，在建立股份合作社的基礎(chǔ)上建立董事會，并選舉產(chǎn)生董事長，理事長應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同選舉產(chǎn)生，且被選出的理事長有進(jìn)入社區(qū)參與關(guān)于自身集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)治理的權(quán)力，只要涉及村里的集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)都應(yīng)歸到集體經(jīng)濟(jì)組織來管理，集體經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)組織兩者應(yīng)該相互獨(dú)立，其成員應(yīng)該理順各自的關(guān)系，明確各自的分工、各司其職、和諧共處，即相當(dāng)于兩個組織共同致力于村莊的發(fā)展，社區(qū)自治組織要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立分類經(jīng)營管理權(quán)力，保持其既能夠獨(dú)立運(yùn)行又能夠與社區(qū)自治組織相互合作、相互制約，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)獨(dú)立負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動整個社區(qū)的建設(shè)。

(二)以新集體經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分類經(jīng)營和市場風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制

產(chǎn)權(quán)作為經(jīng)濟(jì)權(quán)力的一種，是維護(hù)公民切身利益的重要保障，在獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)管理中，一方面要確保產(chǎn)權(quán)的分類經(jīng)營。對于經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行股份化改革，按照股份合作社的運(yùn)行模式與市場接軌，自負(fù)盈虧、共擔(dān)市場風(fēng)險，這就要求在營利的基礎(chǔ)上健全風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制；對于土地等資源性資產(chǎn)來說，由集體統(tǒng)一管理經(jīng)營，或者通過承包流轉(zhuǎn)等方式，進(jìn)行委托經(jīng)營，或?qū)崿F(xiàn)多種要素重新配置優(yōu)化，形成新的經(jīng)營方式；對于公益性資產(chǎn)來說，將小廣場、道路、橋梁、辦公場所等進(jìn)行集體統(tǒng)一管理經(jīng)營，發(fā)揮其提供公共服務(wù)的功能。從現(xiàn)實(shí)來看，大部分村莊集體經(jīng)濟(jì)若只靠村莊固有資產(chǎn)由經(jīng)濟(jì)合作社來管理而不向市場化方向發(fā)展將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，村民側(cè)重于從集體資產(chǎn)中得到利益，否則集體資產(chǎn)的管理與否和之前并無區(qū)別，但是當(dāng)投入市場時，如若虧損損害的是股民利益。因此，要激活集體經(jīng)濟(jì)各要素來增加村民收入進(jìn)入市場，另一方面就是要建立明確的風(fēng)險共擔(dān)責(zé)任機(jī)制。制度的運(yùn)行極易引發(fā)市場失序。[17]集體組織資金運(yùn)作的本質(zhì)就是要形成“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，建立以集體經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)的市場風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制的具體做法是：首先，市場化過程中必須明確市場參與主體，完善市場參與主體的共擔(dān)機(jī)制。在政經(jīng)分開后，形成“集體經(jīng)濟(jì)”和“社區(qū)公共事務(wù)”結(jié)合的雙軌運(yùn)行治理機(jī)制，一方面，外來人口進(jìn)入農(nóng)村，只享有公共管理與服務(wù)的權(quán)力和義務(wù)，另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織納入市場化，成員參與市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營管理，如若市場運(yùn)營過程中出現(xiàn)風(fēng)險，全體組織成員有承擔(dān)市場風(fēng)險的義務(wù)，就要共同承擔(dān)資金受損的補(bǔ)缺。其次，基層政府應(yīng)盡量減少對集體經(jīng)濟(jì)組織的干預(yù)，同時更要與集體組織共同分擔(dān)風(fēng)險。這就要求對借機(jī)貪污受賄的官員進(jìn)行嚴(yán)格把控，構(gòu)建完備有效的監(jiān)督細(xì)則，站在公平公正的立場上解決問題。再次，拓寬完善風(fēng)險共擔(dān)、利益共享聯(lián)結(jié)機(jī)制的思路，引導(dǎo)不同主體分層發(fā)展、分類發(fā)展和互惠互贏、風(fēng)險共擔(dān)。通過引導(dǎo)不同主體之間增進(jìn)利益聯(lián)結(jié)，層次傳遞和放大帶動效應(yīng)，促進(jìn)薄弱環(huán)節(jié)治理，把集體經(jīng)濟(jì)組織的“蛋糕”做大、做實(shí)，防止資產(chǎn)的無故流失和減少，切實(shí)維護(hù)股民利益。

(三)正確處理國家、農(nóng)村集體、居民的關(guān)系，切實(shí)保障居民切身利益

周其仁指出，只有通過保護(hù)有效產(chǎn)權(quán)來謀求其自身利益時，才有可能出現(xiàn)一個對雙方互利的結(jié)果。[18]各地政策都反復(fù)強(qiáng)調(diào)要保障農(nóng)民利益，但在實(shí)際操作中，不少地方農(nóng)民的合理意愿和訴求很難得到重視、尊重和保障。[1]10因此，針對城郊地區(qū)而言，在優(yōu)化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中正確處理國家、農(nóng)村集體和居民之間的關(guān)系，保障居民切身利益是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革有效推進(jìn)的關(guān)鍵所在。首先，正確處理國家與農(nóng)村集體的關(guān)系。經(jīng)過產(chǎn)權(quán)改革后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)歸屬明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有獨(dú)立的地位以及明確的成員邊界，受到法律的有效保護(hù)。國家及各級政府不能以變相理由侵占農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，不得侵犯集體經(jīng)濟(jì)成員的經(jīng)濟(jì)權(quán)利與利益。國家應(yīng)不斷完善對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)機(jī)制，規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行方式，創(chuàng)造良好的政策及制度環(huán)境，使新時代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利、推動鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮其應(yīng)有作用。其次，正確處理集體與居民之間的關(guān)系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的重要的目的之一是改變過去“人人有份，看得見卻摸不著”的集體經(jīng)濟(jì)占有狀態(tài)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體經(jīng)濟(jì)“看得見摸得著”。同時，通過分類經(jīng)營的方式，充分發(fā)揮農(nóng)村各種集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢及特長，實(shí)現(xiàn)不同要素之間的結(jié)合與優(yōu)化配置，使各種集體經(jīng)濟(jì)的效能得以最大程度發(fā)揮，切實(shí)適應(yīng)新時代新階段新特征，保障集體經(jīng)濟(jì)成員經(jīng)濟(jì)利益最大化，也能夠破解開放流動社會中流動成員的權(quán)利保障問題。在政經(jīng)不分的情況下，一旦村民長期外流或身份發(fā)生變化，村民的集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益將受到重要影響；與此同時，基于產(chǎn)權(quán)邊界的模糊性，外來居民也很難真正融入本地社區(qū)。通過產(chǎn)權(quán)改革，既明確集體的屬性，也有利于從制度上破除鄉(xiāng)村內(nèi)在束縛外部排斥的狀態(tài)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是由具有明確成員權(quán)的居民組成，其權(quán)利受到法律保護(hù)，集體經(jīng)濟(jì)組織與成員之間具有明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，聯(lián)系紐帶是經(jīng)濟(jì)利益，成員享受的經(jīng)濟(jì)權(quán)益不會因后續(xù)居住地區(qū)、身份的變化而變化，基于特殊情況是否繼續(xù)享受經(jīng)濟(jì)權(quán)益由全體經(jīng)濟(jì)組織成員來決定。與此同時，經(jīng)過產(chǎn)權(quán)改革后，空間意義上的村莊既是由不同身份居民組成的新農(nóng)村集體也是社區(qū)居民的社會生活組織，聯(lián)系紐帶是公共生活、管理服務(wù)需求。

(四)在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中構(gòu)建現(xiàn)代社區(qū)治理體系

如上所述，從組織角度來說，集體產(chǎn)權(quán)改革后的村莊是由不同身份居民組成的社會組織；從空間來看，它是居民生活居住單元。在日益開放流動的社會中，鄉(xiāng)村社會成員身份復(fù)雜，各種管理與需求增多。早在2006年國家就提出了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，注重強(qiáng)化農(nóng)村管理與服務(wù)能力建設(shè)，以適應(yīng)逐步變化的鄉(xiāng)村社會發(fā)展新要求。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革逐步向深層次推進(jìn)，必須解決好鄉(xiāng)村社會管理與服務(wù)問題，構(gòu)建現(xiàn)代社區(qū)治理體系勢在必行。就現(xiàn)實(shí)來看，城郊地區(qū)靠近城市，廣大農(nóng)民從業(yè)方式日趨非農(nóng)化，生活方式日趨城市化，應(yīng)著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體型農(nóng)村新型社區(qū)，借鑒城市社區(qū)治理模式進(jìn)行管理。將多個村莊合并為一個社區(qū)，將原有村莊的自我管理和服務(wù)功能上提到社區(qū)層面，同時通過機(jī)構(gòu)下沉、人員下派的形式將上級的公共管理與公共服務(wù)下沉社區(qū)，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心，通過加強(qiáng)硬軟件設(shè)施建設(shè)，為生活在社區(qū)內(nèi)的居民提供各項(xiàng)基本公共服務(wù)。同時，在社區(qū)層面選舉產(chǎn)生社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，由社區(qū)自治組織統(tǒng)轄社區(qū)各項(xiàng)自治工作。另外，充分培育社區(qū)內(nèi)部各類民間組織，積極引導(dǎo)其參與社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)治理，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，借助社區(qū)平臺將政府、社會、社區(qū)、市場、居民等多元主體緊密聯(lián)系起來，“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，最終形成共建共治共享的社區(qū)治理格局。

總之，新時代城郊地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革是一個系統(tǒng)工程，它不僅涉及到集體經(jīng)濟(jì)改革，還涉及到社會治理創(chuàng)新，維護(hù)居民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利及其他合法權(quán)利權(quán)益是其重要內(nèi)容。當(dāng)然，集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐中存在諸多問題，需要通過實(shí)踐探索來解決，其改革績效還需要在實(shí)踐創(chuàng)新中得以展現(xiàn)。