基層治理體系“四個平臺”建設(shè)中存在的問題和對策探討
——基于浙北楊汛橋鎮(zhèn)試點的調(diào)研分析

(中共紹興市柯橋區(qū)委黨校 教研室,浙江 紹興 312030)

縣鄉(xiāng)是社會治理的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，亟需破解三大難題：一是事在鎮(zhèn)(街)與權(quán)在區(qū)縣的矛盾，鎮(zhèn)(街)“單薄”的管理職權(quán)與繁重的工作任務(wù)嚴(yán)重不匹配。浙江經(jīng)濟總量有三分之一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)造的，千強鎮(zhèn)的數(shù)量連續(xù)多年位居全國第一。以楊汛橋鎮(zhèn)為例，2016年，全鎮(zhèn)實現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)總值242.01億元，固定資產(chǎn)投11.33億元，財政收入4.99億元，其經(jīng)濟總量不亞于部分中西部區(qū)域中心城市。但因行政層級，其工商、稅務(wù)、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)等市場監(jiān)管機構(gòu)的管理權(quán)限和人員編制，無法有效地履行職能。二是鎮(zhèn)(街)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與部門派駐機構(gòu)的矛盾，條塊分割、“兩張皮”的問題普遍存在，難以形成工作合力。在現(xiàn)行的法律規(guī)定下，鎮(zhèn)(街)很少有執(zhí)法權(quán)，在行政管理中不同程度存在“有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不對稱”的問題。三是科學(xué)有效配置鎮(zhèn)(街)行政資源的現(xiàn)實困境。長期以來，基層治理形成了一個“傳統(tǒng)”，即基層政府希望通過職能的擴張來處理新問題和解決某些不足之處。直接的后果就是，每當(dāng)面臨新的問題，往往首先想到的就是要錢、要人、要物，給地方行政資源產(chǎn)生不少壓力，也導(dǎo)致行政資源在基層無法發(fā)揮最大效益。對此，十九大言簡意賅地指出，要“不斷推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端”。針對上述鎮(zhèn)(街)“權(quán)小責(zé)大”的難題，早在2005年9月，在各地探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，主張撤并、精簡、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街)機構(gòu)的時候，柯橋區(qū)(原紹興縣)則逆其道而行，試點部門權(quán)限向鎮(zhèn)(街)下放，引起全國的廣泛關(guān)注，被稱為“逆風(fēng)試驗”。今天，柯橋區(qū)創(chuàng)建綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)“四個平臺”，權(quán)力下移，強化治權(quán)，可以說是二次“逆風(fēng)試驗”。

一、基層治理體系“四個平臺”建設(shè)概述

“四個平臺”，是綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個功能性工作平臺的簡稱(詳見表1)。2015年3月4日，在杭州召開的浙江省行政體制和機構(gòu)編制工作會議首次提出“四個平臺”的概念。僅僅三個月后，浙江省十三屆七次全會明確提出要提升鎮(zhèn)(街)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，探索建設(shè)鎮(zhèn)(街)“四個平臺”，隨后開展試點。2016年12月，浙江在試點的基礎(chǔ)上，全面推進基層治理體系“四個平臺”建設(shè)。2017年，該項工作納入“最多跑一次”改革整體推進。截至目前，浙江省“四個平臺”建設(shè)進展順利，寧波、紹興已實現(xiàn)全覆蓋。雖然，目前各地結(jié)合自身實際打造形式多樣的“四個平臺”，但作為試點的楊汛橋鎮(zhèn)“四個平臺”建設(shè)仍堪稱經(jīng)典之一。其經(jīng)驗做法概括如下：

表1 “四個平臺”功能介紹

(一)“四個平臺”建設(shè)的體系標(biāo)準(zhǔn)

“四個平臺”建設(shè)，是一個系統(tǒng)性工作，內(nèi)含相關(guān)體系標(biāo)準(zhǔn)。具體如下：一是明確硬件標(biāo)準(zhǔn)。圍繞“有場地、有屏幕、有人員、有標(biāo)識”的要求，提供硬件配置清單，規(guī)定各鎮(zhèn)(街)綜合信息指揮室面積不低于60平方米，要求顯示大屏不少于9塊，明確各鎮(zhèn)(街)配備2名專職人員。二是明確流程標(biāo)準(zhǔn)。楓橋區(qū)建立了“四個平臺”的10套制度，編制了6個流程，如“信息收集—分流交辦—執(zhí)行處置—日常督辦—信息反饋—督查考核”的運行流程，明確各平臺流程圖，做到流程規(guī)范、清晰直觀，實現(xiàn)“受理、執(zhí)行、督辦、考核”閉環(huán)管理。三是明確制度標(biāo)準(zhǔn)。制定出臺《關(guān)于加強“四個平臺”建設(shè)完善基層治理體系的實施意見》《“四個平臺”建設(shè)規(guī)范化建設(shè)實施方案》《部門派駐機構(gòu)管理辦法》《加強和規(guī)范全科網(wǎng)格建設(shè)指導(dǎo)意見》《鎮(zhèn)(街)“四個平臺”建設(shè)考核意見》等系列文件，統(tǒng)一了“四個平臺” 建設(shè)中涉及的人員編制、經(jīng)費保障、運行流程、管理考核等重大事項的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并匯編成《“四個平臺”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化手冊》。

(二)“四個平臺”建設(shè)的組織架構(gòu)

“四個平臺”實施派出機構(gòu)人員屬地化管理，讓垂直管理系統(tǒng)和橫向分布的“四個平臺”形成矩陣式管理，靈活分配人力設(shè)備等資源。具體如下：一是派出機構(gòu)全下沉。按照“放管服”要求，專門出臺派駐機構(gòu)管理辦法，規(guī)定派出機構(gòu)“重心向一線傾斜”，推動部門職權(quán)和派出機構(gòu)向鎮(zhèn)(街)下移，業(yè)務(wù)指導(dǎo)以主管部門為主。目前，楓橋區(qū)下沉派出機構(gòu)涉及公安、司法、綜合執(zhí)法、國土所、環(huán)保所等13類。二是工作人員全下沉?？聵騾^(qū)作為全省全下沉試點區(qū)，按照“力量向一線下沉”的要求，派駐機構(gòu)已經(jīng)下沉到鎮(zhèn)街的正式工作人員953名、協(xié)警城管流管聘用人員1838名，基層管理服務(wù)和執(zhí)法力量分散薄弱的問題得到緩解。三是考核管理全下沉。日常管理全部由屬地黨委政府落實；人事管理以屬地為主，職務(wù)任免程序啟動前由派出部門會同鎮(zhèn)(街)商定人選，未經(jīng)鎮(zhèn)(街)黨(工)委書面同意不得任免；考核管理由屬地依據(jù)部門標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)考核，考核結(jié)果由鎮(zhèn)(街)抄送派出部門；待遇管理全部參照屬地鎮(zhèn)(街)的標(biāo)準(zhǔn)，評先評優(yōu)享受鎮(zhèn)(街)比例，年終獎和福利待遇等由鎮(zhèn)(街)根據(jù)考核結(jié)果出具建議，由派出部門兌現(xiàn)。

(三)“四個平臺”建設(shè)的運作機制

為保障基層治理體系“四個平臺”的正常運轉(zhuǎn)，在探索中形成了一套協(xié)調(diào)、靈活、高效的運行機制，具體如下：一是逐級分流機制。設(shè)立區(qū)、鎮(zhèn)、村三級指揮中心，并實現(xiàn)“縱向聯(lián)通”。如楊汛橋鎮(zhèn)把問題分為四個等級，村級指揮點做好一級、二級事件處理、反饋等工作，鎮(zhèn)(街)中心處理三級事件，區(qū)中心處理四級事件。各層級遇到處理不了的事件，上報上級中心處理。二是閉環(huán)處置機制。工作閉環(huán)管理就是對事件的上報、處理、反饋、結(jié)案實行自動化處理，并要求上報人負(fù)責(zé)結(jié)案確認(rèn)，確保事件處理全流程跟蹤。(1)即時交辦。網(wǎng)格員上報事件后，由系統(tǒng)后臺自動進行任務(wù)分配，即時交辦相應(yīng)負(fù)責(zé)部門和責(zé)任人進行處理。(2)限時處置。如一、二、三、四級事件，分別要求1個、2個、5個、7個工作日內(nèi)處理反饋。(3)聯(lián)合執(zhí)法。對于突發(fā)問題、難點問題、群體事件等，通過綜合信息指揮中心，有效協(xié)調(diào)綜治、市場監(jiān)管和綜合行政執(zhí)法等力量，實行區(qū)、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動。三是培訓(xùn)更新機制。楓橋區(qū)統(tǒng)一編印《網(wǎng)格員操作手冊》，同時要求各鎮(zhèn)街建立網(wǎng)格員培訓(xùn)制度，定期對網(wǎng)格人員就有關(guān)數(shù)據(jù)錄入、系統(tǒng)操作、APP使用等進行專題培訓(xùn)，以提升網(wǎng)格人員數(shù)據(jù)錄入的準(zhǔn)確性、有效性，提升網(wǎng)格人員解決群眾問題能力。同時，對網(wǎng)格員實施考核更新機制，凡年度考核不稱職的網(wǎng)格員，在新一年度不再聘任，有效避免產(chǎn)生新的利益群體，及時更新提升網(wǎng)格員履職水平。四是考核獎懲機制。(1)強化日?？己恕Ｖ朴啞度凭W(wǎng)格建設(shè)考核辦法》《網(wǎng)格員考核工作意見》，每月對網(wǎng)格員進行四方面16條考核，考核結(jié)果與“以獎代補”掛鉤。(2)實施以獎代補。各鎮(zhèn)(街)按照《兼職網(wǎng)格員信息采集處置“以獎代補”指導(dǎo)意見》，在對網(wǎng)格員完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)量的情況下，對上報或處置事件分等級進行獎補，充分激發(fā)網(wǎng)格員工作積極性。

(四)“四個平臺”建設(shè)的技術(shù)手段

借助平臺公共應(yīng)用系統(tǒng)，利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新技術(shù)，整合信息軟件，打通信息孤島，是提升“四個平臺”快速運行的技術(shù)支撐。具體而言，一是信息系統(tǒng)集成化。(1)研發(fā)系統(tǒng)軟件。依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，專門開發(fā)“四個平臺”綜合信息系統(tǒng)，實行“4+X”的功能集成模式[注]“4”即“四個平臺”功能模塊，包括了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、任務(wù)管理、走訪管理、群眾爆料、統(tǒng)計研判、GIS地圖等；“X”即根據(jù)工作需要增加功能模塊，為其他基層管理系統(tǒng)留出空間與接口。。(2)集成支撐軟件。利用預(yù)留接口，將智慧天網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)、綜治視聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、微信公眾號、“最多跑一次”公共服務(wù)系統(tǒng)等接入“四個平臺”中。專門開發(fā)云平臺，初步形成了信息全覆蓋的“大數(shù)據(jù)”庫。(3)整合應(yīng)用軟件。整合了食安通、安監(jiān)通、數(shù)字城管通、民情通、河長通等市級部門APP軟件，實現(xiàn)“一個口子進，一個口子出，一張網(wǎng)管理”。二是綜合指揮智慧化。借助于集成化的信息系統(tǒng)和GIS地理信息，實現(xiàn)楓橋區(qū)信息資源“一張圖”和人、地、事、物、組織的綜合指揮，這是“四個平臺”有效運行的重要支撐。(1)自動化派單。系統(tǒng)軟件設(shè)計了自動派單功能，對10大類42類網(wǎng)格事件，實行系統(tǒng)自動派單、歸口處置、閉環(huán)管理。對二級以上事件，系統(tǒng)提前24小時用短信和APP進行提醒，超過時限的，系統(tǒng)會亮紅燈并下派督查單。(2)可視化指揮。為拓展系統(tǒng)功能，全區(qū)3萬多視頻探頭已經(jīng)全部接入，區(qū)、鎮(zhèn)綜合信息指揮中心(室)能監(jiān)控現(xiàn)場畫面，借助已經(jīng)聯(lián)通的區(qū)、鎮(zhèn)、村三級綜治視聯(lián)網(wǎng)實時指揮。利用國土數(shù)字地圖，圖層疊加人口、住房、企業(yè)、公共建筑、事件處理和網(wǎng)格員等基礎(chǔ)信息，實現(xiàn)“一圖化管理”。(3)大數(shù)據(jù)研判。通過添加統(tǒng)計分析等模塊，依托“運行圖、數(shù)據(jù)圖、網(wǎng)格圖”，運用大數(shù)據(jù)及時對基礎(chǔ)信息、動態(tài)信息進行分析研判，梳理出各類苗頭性、隱患性、趨勢性問題，并推送到區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和各鎮(zhèn)(街)，為迅速決策提供依據(jù)，能有效預(yù)防和及時處置相關(guān)事件。

二、基層治理體系“四個平臺”建設(shè)的行動困境

(一)關(guān)聯(lián)性體制“板結(jié)”導(dǎo)致“四個平臺”建設(shè)缺乏網(wǎng)絡(luò)支撐和聯(lián)動效應(yīng)

歷經(jīng)40年改革開放的實踐，我國社會治理體制新舊交替，已經(jīng)交織成一個龐大復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，各種利益固化且盤根錯節(jié)，出現(xiàn)“板結(jié)”效應(yīng)。[1]當(dāng)前，“四個平臺”建設(shè)推進緩慢的一大瓶頸，責(zé)任并不在于自身，而是取決于配套的關(guān)聯(lián)性體制改革推進緩慢，無法形成網(wǎng)絡(luò)性支撐，缺乏聯(lián)動效應(yīng)，掣肘“四個平臺”建設(shè)。因此，“四個平臺”建設(shè)的有效推進取決于整個體制土壤的松動，關(guān)聯(lián)性的體制調(diào)整需要與時俱進。這既包括宏觀的政策法治，也包括微觀的考核方案。宏觀方面如法律適應(yīng)性問題。在現(xiàn)行法律體系中，區(qū)縣部門的管轄權(quán)是得到行政許可法明確授權(quán)和許可的，且在長期運作中形成一套成熟完整的上下左右分工體系。而“四個平臺”改革從實踐來看，普遍是以文件、方案、辦法、意見等方式下放權(quán)力，合法性不足。這種通過委托形式下放的公權(quán)力普遍遭受“權(quán)責(zé)不一”的尷尬，即一旦引發(fā)行政訴訟，將仍以原單位為被告，而且在此過程中相關(guān)辦事人員可能承受一定法律風(fēng)險。微觀方面如權(quán)限、涉密、公共安全問題?！八膫€平臺”現(xiàn)在已經(jīng)和110、119系統(tǒng)實現(xiàn)視頻監(jiān)控共享，但是公安系統(tǒng)還有很多東西，如戶籍信息，因為涉密及權(quán)限要求，不能共享。但這些信息對于基層“精細(xì)化”治理至關(guān)重要。再比如硬件標(biāo)準(zhǔn)，在《“四個平臺”建設(shè)規(guī)范化建設(shè)實施方案》中要求：圍繞“有場地、有屏幕、有人員、有標(biāo)識”的要求，提供硬件配置清單，規(guī)定各鎮(zhèn)(街)綜合信息指揮室面積不低于60平方米，要求顯示大屏不少于9塊。這種剛性指標(biāo)要求，對于經(jīng)濟較強的鎮(zhèn)(街)沒有問題，但對于經(jīng)濟條件薄弱的鎮(zhèn)(街)就難以達(dá)到。上述類似適應(yīng)性問題在“四個平臺”建設(shè)過程中還有很多，諸如推進進度、運作模式、考核機制、“三治”融合等。

(二)“條塊”關(guān)系矛盾使得“四個平臺”建設(shè)難以實現(xiàn)有效的整合與優(yōu)化

“四個平臺”建設(shè)的重點是協(xié)調(diào)好基層“條塊”[注]“條塊”中的“條”是指從中央到基層各級政府中上下對應(yīng)設(shè)置且相互貫通的職能相似的部門；而“塊”則是指按照管理內(nèi)容而劃分的基層各級地方政府?！皸l”管理是政府職能部門推行自上而下的專門事務(wù)管理的需要，它強調(diào)政令的一致性與暢通性；“塊”管理則是基層地方政府實現(xiàn)綜合管理的需要，它強調(diào)一級政府的獨立性和完整性及其內(nèi)部相互間的協(xié)調(diào)和配合?！皸l塊”關(guān)系矛盾主要是指由這種“上下對口、左右對齊”的機構(gòu)設(shè)置理念所導(dǎo)致的“職責(zé)同構(gòu)”問題及“雙重從屬制 ”弊端。參見：黃毅，文軍：《從“總體-支配型”到“技術(shù)-治理型”：地方政府社會治理創(chuàng)新的邏輯》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2014年第2期。分割的矛盾。但現(xiàn)實“條塊”間的權(quán)力交錯，遠(yuǎn)超學(xué)界和部門的想象，以至于國家治理體制陷入“收死放亂”的兩難困局。[2]當(dāng)前，我國基層政府機構(gòu)是按照“上下對口、左右對齊”的理念設(shè)置的，這種做法造成基層部門“職責(zé)同構(gòu)”和“雙重從屬制”。這無疑就是當(dāng)前“四個平臺”建設(shè)所處的情境，其弊端表現(xiàn)為：“每個部門都存在多頭管理現(xiàn)象，受到多重制約，產(chǎn)生執(zhí)行的多重意志，從而極大地削弱其治理和服務(wù)效能；會形成所謂‘部門主義的制度化權(quán)利’而導(dǎo)致治理的‘庇護主義’(clientelism)，不僅使治理產(chǎn)生協(xié)調(diào)困難，而且也大大地增加了治理的制度費用?！盵3]基層治理體系“四個平臺”建設(shè)，從體制改革的維度來看，是在現(xiàn)有行政體制框架下對除經(jīng)濟以外其他管理權(quán)限的調(diào)整。但由于長期以來的制度安排，區(qū)縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理己經(jīng)程序化、制度化。因此，“四個平臺”深入實施以后，縣鄉(xiāng)兩級政府將會在不少領(lǐng)域分而治之成為相對獨立的主體，從而面臨原有的一套治理體系模式和新生的“四個平臺”治理體系模式如何切割融合的問題。如在調(diào)查中，一個街道的副書記就講到，“有一次我們需要交管部門協(xié)助，就找到所在街道的交警，但是他們說這個區(qū)里沒文件，而且(區(qū)交警大隊)大隊長也沒說，我們不能做?！边@樣的例子還很多，當(dāng)前主要做的就是把食安通、平安通、安監(jiān)通、民情通等“七通八通”給打通，實現(xiàn)一網(wǎng)通。上述問題表面上看是“條塊”整合與優(yōu)化的問題，實質(zhì)上有更深層次的問題，正如G主任所講，“‘四個平臺’表面上看是政府治理創(chuàng)新的技術(shù)性工具，再深點可以看做是基層治理模式的創(chuàng)新，其實更深層次的問題是理念問題，即如何深化和完善基層治理體系”。

(三)基層政府“單一治理”模式致使“四個平臺”建設(shè)陷入效能提升困境

當(dāng)前，“績效導(dǎo)向型治理”(performance oriented governance)已成為各國政府公共行政改革所追求的目標(biāo)和方向。為有效提高政府治理效能和速率，規(guī)避科層制治理困境，降低公共問題不可治理性(ungovernability)增加的影響。社會組織，作為“第三種力量”具有“參與、中介和代表、服務(wù)提供、積累社會資本”等作用[4]，成為變革期中國社會治理不可或缺的治理結(jié)構(gòu)要素。此外，政府也可以通過購買公共服務(wù)和項目評估，避免陷入“儀式性治理創(chuàng)新”的境地。但現(xiàn)實是：一是政府希望通過職能的擴張來處理新問題和解決某些不足之處；二是群眾對公共供給需求的無止境性使政府治理“內(nèi)卷化”。[4]對此，黨的十九大明確提出要“打造‘共建共治共享’的社會治理格局”?；鶎又卫眢w系“四個平臺”建設(shè)，在依靠“行政力量”推動的前提下，要更多思考如何注入其他治理元素。目前，從實踐情況來看：(1)共建方面。各地普遍存在政府一家獨自建設(shè)的情況，只有平臺搭建和系統(tǒng)設(shè)計等最初階段購買了社會服務(wù)，沒有有效吸納市場和社會力量；寧波網(wǎng)格的做法是通過政府購買社會服務(wù)，借助社會組織、社工等第三方力量實施，但是這個費用太高。 (2)共治方面?！八膫€平臺”服務(wù)中心雖然要求配備2名專職人員，但走訪發(fā)現(xiàn)這些“專職人員”多是從社會上招聘的臨時人員，專業(yè)技能和文化素養(yǎng)與要求存在較大差距；(3)共享方面。當(dāng)前已實現(xiàn)部門之間資料匯集，但數(shù)據(jù)還沒有共享，不僅政府與社會之間沒有數(shù)據(jù)共享，部門之間也沒有做到。這些在技術(shù)上是沒問題的，主要是體制的問題，數(shù)據(jù)系統(tǒng)都是從中央到地方控制的，數(shù)據(jù)共享不是區(qū)、縣、市能決定的。

(四)“總體-支配型”思維使得“四個平臺”建設(shè)“泛政治化”缺乏親和性

改革開放40年來，基層社會結(jié)構(gòu)和利益群體已發(fā)生深刻變動和深度分化，“總體性社會(totalitarian society)”的結(jié)構(gòu)性特征極大消解，社會結(jié)構(gòu)從“總體性社會”演變?yōu)椤岸嘣鐣?Diversified society)”，出現(xiàn)某種“分化”與“斷裂”的特征，[4]打破國家壟斷資源的總體支配方式。[5]但現(xiàn)實是基層政府的行動“慣習(xí)”依然沿襲“總體-支配型”的管控思維，試圖通過規(guī)訓(xùn)、運動和動員等政治塑造的方式來彌補治理體制的缺陷。[6]這種“壓力型體制”[注]壓力型體制是指中國各級政府通過高度動員的形式來分解任務(wù)指標(biāo)和層層落實，從而履行自上而下的各種行政命令，它是對地方政府運行體制的一種現(xiàn)實的理論描繪。參見榮敬本著：《從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，1998 年版；艾云：《上下級政府間“考核檢查” 與應(yīng)對過程的組織學(xué)分析》，《社會》，2011年第3期。和“政治錦標(biāo)賽”[注]作為一種政府治理模式的“政治錦標(biāo)賽”是指上級政府通過行政發(fā)包、量化考核以及績效排名等方式，來決定下級政府官員的晉升競爭。參見周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》，2007年第7期；周飛舟：《錦標(biāo)賽體制 》，《社會學(xué)研究》2009年第3期；陳潭等：《錦標(biāo)賽體制、 晉升博弈與地方劇場政治》，《公共管理學(xué)報》，2011年第2期。的治理模式，不但容易滋生行政機構(gòu)的“繁衍邏輯”，在治理創(chuàng)新過程中“派生出更大規(guī)模的行政結(jié)構(gòu)及其經(jīng)營場域”，而且容易“喪失與基層社會的親和性”，產(chǎn)生治理“泛政治化”，[7]進而陷入“十‘重’十‘輕’”誤區(qū)。[注]即重強化輕改革、重維穩(wěn)輕根本、重管理輕服務(wù)、重形式輕內(nèi)容、重標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一輕條件差異、重全面控制輕激發(fā)活力、重政府責(zé)任輕社會參與、重權(quán)力延伸輕村居自治、重現(xiàn)代技術(shù)輕群眾工作以及重屬地管理輕上級責(zé)任。參見：季建林，等：《十“重”十“輕”：當(dāng)前我國社會管理創(chuàng)新建設(shè)中的誤區(qū)分析》，《中州學(xué)刊》，2011年第6期。具體可分為三個層面：一是“四個平臺”建設(shè)既需要公眾參與又擔(dān)心短時矛盾激聚難以處理，喪失治理親和性。按照全科網(wǎng)格要求，人人參與，人人拍照，但大量問題報上來，政府處理的效率能否保證，會影響到政府的效力和公信力。所以，目前線上這一塊主要還是通過網(wǎng)格員來反映，老百姓有問題要通過網(wǎng)格員反映。課題組在走訪時，也發(fā)現(xiàn)了這個問題，即楊汛橋鎮(zhèn)研發(fā)用于收集社會反饋問題事件的APP并沒有開通，原因在于一方面怕上報事件太多，政府處理不了；另一方面怕老百姓借助平臺“信訪”鬧事。二是“壓力型體制”和“政治錦標(biāo)賽”滋生機構(gòu)“繁衍”。在實際運作過程中，鎮(zhèn)街普遍反映，雖然成立了“四個平臺”服務(wù)中心，但部門機關(guān)辦公還是在外面，聯(lián)系溝通起來不是那么暢通、密切，粘合度不夠。按照文件要求，機關(guān)部門應(yīng)該派一個人到平臺中心來辦公；但目前機關(guān)部門還都在分散外邊辦公。究其根源，還在于部門利益。此外，基層網(wǎng)格員還是普遍存在“多頭上報”的問題，既要報“四個平臺”，又要報原單位，加大工作量。三是“四個平臺”建設(shè)缺乏基層“網(wǎng)格員”文化和心理認(rèn)同，陷入“儀式性治理創(chuàng)新”困局?！八膫€平臺”的核心和根基在于身處一線，發(fā)揮“觸角”作用的網(wǎng)格員。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“四個平臺”建設(shè)并沒有得到基層“網(wǎng)格員”的文化和心理認(rèn)同，主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面瞞報不報現(xiàn)象時有發(fā)生。為了有效激發(fā)基層網(wǎng)格員的熱情，多地普遍的做法是對網(wǎng)格員進行績效考核，考核的標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)各自發(fā)現(xiàn)、上報、處理的事件數(shù)量和級別來判斷。但在實踐中，逐步暴露一些問題，如基層治理越好的地方，可以上報處理的事件越少，網(wǎng)格員的獎勵就越低。與此同時，作為“經(jīng)濟人”為了獲得更多的報酬，網(wǎng)格員會大量上報一些本不需上報，自己可以獨立處理的事件，占用大量的行政資源；此外，網(wǎng)格員也會有意回避一些本需上報，但是回報較少或者難以處理的問題。另一方面，由于缺乏文化和心理認(rèn)同，很多年輕人不愿意做“網(wǎng)格員”。走訪發(fā)現(xiàn)部分網(wǎng)格員，特別是兼職網(wǎng)格員由于年齡結(jié)構(gòu)偏大、文化程度偏低，且大多不太會使用智能手機，發(fā)現(xiàn)問題還是找原來的機構(gòu)，按老思維辦事，沒有按照“智慧治理”的要求走。

三、基層治理體系“四個平臺”建設(shè)的行動路徑

(一)借助“協(xié)同政府論”，促進“四個平臺”治理體制的優(yōu)化

協(xié)同政府論(joined-up government)與“網(wǎng)格化政府”(network government)、“整體政府”(holistic government)相類似，最早是英國針對其“空心政府”的憂慮所采取的改革措施，打破傳統(tǒng)的部門界限，協(xié)同政府各層級和部門，實行整體化的行政行為，核心是決策與行政的協(xié)調(diào)。具體表現(xiàn)在以下方面：一是系統(tǒng)考慮消解政治體制環(huán)境內(nèi)部的矛盾和張力，提升“四個平臺”建設(shè)的整體效能。如“條塊”關(guān)系矛盾，基層治理體系“四個平臺”建設(shè)僅統(tǒng)籌到省級層面，但部門系統(tǒng)的“條”直達(dá)中央部委，需要中央層次出面進行“頂層設(shè)計”，自上而下改革。二是通過消除不同版本的“四個平臺”項目方案，減少重復(fù)和沖突以更加科學(xué)高效地使用資源；以浙江為例，目前就有很多版本，如寧波的“四個平臺”建設(shè)依托政法委的綜治工作平臺，紹興則是依托編辦的便民服務(wù)平臺，不同版本各有優(yōu)勢，應(yīng)考慮如何博采眾長，發(fā)揮更大效能。三是不同部門利益主體應(yīng)加強協(xié)作，形成“協(xié)同性”的治理方式；改革必然涉及利益的調(diào)整，“四個平臺”建設(shè)同樣如此，在深入推進的過程中要系統(tǒng)考慮，統(tǒng)籌兼顧，減少阻力。四是提供更為完整或“無縫隙”的改革;如政府在權(quán)力下放的同時，要切實配套下放人、財、物，避免出現(xiàn)權(quán)力接收“斷鏈”；五是推進和復(fù)制要因地制宜、尊重客觀規(guī)律。[9]在“四個平臺”建設(shè)和推廣的大背景下，權(quán)力從部門下放到鎮(zhèn)(街)的過程中要尊重客觀規(guī)律，不搞“大躍進”和“一刀切”，各地要因地制宜，循序漸進。此外，要適時出臺相關(guān)法律，以確保“四個平臺”改革有強有力的法律保障。當(dāng)前，法治社會任何制度創(chuàng)新都必須施以法治思維，改革要于法有據(jù)、有法可依，做到“法無授權(quán)不可為”。

(二)與政府機構(gòu)改革相適應(yīng)，完善“四個平臺”建設(shè)機制

實行“四個平臺”改革，實質(zhì)上是打破傳統(tǒng)的政府組織架構(gòu)，重新建構(gòu)更為科學(xué)完善的基層治理體系。我們原來基層的“七站八所”也是平臺，是一套治理體系，而且這套治理體系經(jīng)過多年實踐，已經(jīng)成熟化、制度化。那么如今新建的“四個平臺”治理體系和原有的治理體系在橫向上如何整合、切割；在縱向上如何打通、捋順；課題組認(rèn)為，在推進“四個平臺”過程中，必須重構(gòu)政府間“職能——結(jié)構(gòu)——機構(gòu)”的關(guān)系，探索深化“大部制”，對現(xiàn)有部門中職能交叉、業(yè)務(wù)相近的機構(gòu)及其職能進行整合，理順和規(guī)范部門間的職責(zé)分工，推行政府事務(wù)綜合管理。此外，推進過程中，要因時因地而制，要結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展等因素，調(diào)整好供給需求。具體要做到：一是成立“四個平臺”管理局。例如，上海閔行區(qū)為有效推進網(wǎng)格化管理，把相關(guān)機構(gòu)整合，單獨成立一個“網(wǎng)格管理局”；“四個平臺”工作也一樣，深化推進，必然要整合部門職權(quán)，成立專門機構(gòu)。二是梳理下方部門職權(quán)。具體而言，可梳理各部門面對基層的工作職權(quán)，特別是一些簡單的、需要到基層踏看的、群眾來辦事可能要多趟的職權(quán)要認(rèn)真梳理。三是加快職權(quán)下放速度。在整合梳理好各部門的職權(quán)后，要進一步加快部門職權(quán)的下放速度。特別是加快環(huán)保、安檢、國安、消防、市政等部門在人員、執(zhí)法權(quán)、經(jīng)費等方面的職權(quán)下放。建議相關(guān)部門對職權(quán)下放問題進一步對接，實現(xiàn)指揮調(diào)度便捷化。四是探索合署辦公。有條件的可以試點合署辦公，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”和“四個平臺”集中在一起，以暢通交流、強化粘合、提升效率。

(三)“為民服務(wù)”向“與民服務(wù)”轉(zhuǎn)變，探索建立多元社會治理機制

一是理念轉(zhuǎn)變?！盀槊窆ぷ鳌?work for people)思維變“與民工作”(work with people)，突出“共建共治共享”理念。[注]社會治理工作者應(yīng)扮演的是“同行者”的同盟角色，并非是一味的指導(dǎo)者和代表者。所謂“同行者”是指以平等的伙伴關(guān)系與居民一起經(jīng)歷治理過程，弱化指導(dǎo)者的姿態(tài)，彼此分工合作，共同匯集居民的集體智慧。“四個平臺”建設(shè)應(yīng)以社區(qū)優(yōu)勢/能力(community strengths or community capacity)或社區(qū)資產(chǎn)(community assets)為介入重點，替代傳統(tǒng)“社區(qū)需求或社區(qū)缺失”為取向的模式”強調(diào)應(yīng)該用一種“能力鏡片”(strengths or capacity)或“資產(chǎn)鏡片”(assets lens)去了解基層居民的實際需求。[8]

二是機制轉(zhuǎn)變。探索建立多元公共服務(wù)供給機制。科學(xué)厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社會組織的權(quán)責(zé)邊界，完善承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的相關(guān)辦法，將適合社會力量承擔(dān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理職能依法轉(zhuǎn)由社會力量行使。其一，在共建方面。政府應(yīng)按照“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的原則，通過向市場“購買”服務(wù)，與社會建構(gòu)“伙伴關(guān)系”，形成政府主導(dǎo)、公私合作、社會參與的多元化社會治理體系。如吸納民間智慧和力量，把智庫、高校、科研院所、社會組織、志愿者、鄉(xiāng)賢、民間人才、黨員、五老等社會治理元素融入進來。同時，在“觀念”上不可抱有群眾會借助“四個平臺”上訪鬧事，把群眾置于對立面的認(rèn)識。其二，共治方面。“四個平臺”不是一成不變的，要不斷地創(chuàng)新變化，以適應(yīng)新情況，這就需要人才和技術(shù)的注入，高校、科研院所、民間人才在此可以發(fā)熱發(fā)力。四個平臺回收的數(shù)據(jù)資料可提供給相關(guān)高校、科研院所進行課題研究，相關(guān)研究成果反饋平臺，平臺基于反饋作調(diào)整。其三，共享方面。目前，多平臺僅實現(xiàn)“屏幕共享”，數(shù)據(jù)還無法互通。如治安錄像、數(shù)字城管、河長通、平安通、安監(jiān)通等數(shù)據(jù)互通共享融合較難。建議完善統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺協(xié)議，建立共享數(shù)據(jù)清單，實現(xiàn)交互及內(nèi)容層面的初步整合；依托大數(shù)據(jù)，建立多事項處置預(yù)案庫，實現(xiàn)信息處置的深度整合。

(四)“剛性管控”向“柔性治理”轉(zhuǎn)變，尋求“四個平臺”建設(shè)的有機統(tǒng)一

當(dāng)前社會治理無論是“大綜管模式”還是“網(wǎng)格化模式”多少都帶有“剛性管控”特征，其特點是機械的、非人性化的、憑借體制約束和獎懲手段，進行治理。其結(jié)果不明而語，不但無法調(diào)動主體的能動性，而且可能積聚社會矛盾。反之，“柔性治理”強調(diào)發(fā)揮人的作用，采用理解和把握治理客體的心理和行為，其特點是規(guī)律、非強制、潛在以及自覺，其本質(zhì)核心是協(xié)調(diào)。就結(jié)果而言，柔性治理既激發(fā)治理主體的效能感也增強治理客體的信任度，從而提升治理主體權(quán)威，對治理目標(biāo)認(rèn)同和內(nèi)化。具體而言：一是“四個平臺”建設(shè)要軟硬兼治。(1)硬性治理：包含政策制度、法律法規(guī)、社會公約、各類監(jiān)督機構(gòu)與執(zhí)法執(zhí)紀(jì)人員，它以明確的形式向民眾昭示，以公開的身份進行治理；(2)軟性治理：包含關(guān)心體貼、感情投入、說服教育、形象影響、激勵尊重、心理溝通等潛移默化的方式，在民眾心中形成深刻持久的影響，從而把治理者的心愿與組織的目標(biāo)變?yōu)槊癖姷淖杂X行動。[9]二是“四個平臺”建設(shè)要內(nèi)外兼顧。(1)內(nèi)部治理，主要是筑牢根基提升網(wǎng)格員素質(zhì)。在原有基礎(chǔ)上不斷提升，加快推動網(wǎng)格員整合，推進“?？凭W(wǎng)格”向“全科網(wǎng)格”轉(zhuǎn)變，突出網(wǎng)格員作為鎮(zhèn)(街)黨委、政府的“觸角”“耳目”作用。對網(wǎng)格員培訓(xùn)不能流于形式，要注重實效，對優(yōu)異者發(fā)放證書，并與工資獎勵掛鉤。同時，各村(居)可引入專業(yè)社工，通過帶動示范作用，提升基層網(wǎng)格員能力素質(zhì)。從“發(fā)現(xiàn)問題”到“預(yù)防問題”，讓基層治理深化。(2)外部治理，指擴大宣傳加大推廣力度。楊汛橋鎮(zhèn)“四個平臺”雖然有著先發(fā)優(yōu)勢，整體處在浙江省領(lǐng)先水平，但社會知曉率還不高，群眾認(rèn)同感較低。因此，楊汛橋鎮(zhèn)除了要注重“實干”，扎扎實實地規(guī)范和創(chuàng)新“四個平臺”工作外，還要加大宣傳力度，使楊汛橋經(jīng)驗脫穎而出，獲得社會認(rèn)同，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

四、結(jié)論

鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究，是觀察中國基層社會治理的一個重要窗口。特別是在稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究愈發(fā)重要。正如小平同志所言，“市場經(jīng)濟條件下,按照公共行政的原則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行哪些職責(zé),如何有效地發(fā)揮作用,已經(jīng)成為一個重大課題。”[9]基層治理體系“四個平臺”建設(shè)，作為“倒逼性”的治理創(chuàng)新實踐，實質(zhì)是從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式”的視角去探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題。從目前試點來看，楊汛橋鎮(zhèn)“四個平臺”建設(shè)無疑是成功的，究其原因，在于其背后折射出治理的本質(zhì)：(1)去中心化；(2)資源配置中的市場優(yōu)先；(3)權(quán)力運行中的雙向互動；(4)治理的基礎(chǔ)在于社會資本。當(dāng)前，基層治理要求各個主體性力量的成長與自主,與國家形成適度平衡和建設(shè)性互動關(guān)系的多元結(jié)構(gòu)。楊汛橋鎮(zhèn)“四個平臺”建設(shè)正契合這種理念，其內(nèi)含的價值取向試圖構(gòu)建一個新的權(quán)力分配格局與民主政治模式。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理遠(yuǎn)沒有這么簡單，無論是關(guān)聯(lián)性體制、“條塊”關(guān)系矛盾、“單一治理”模式、“總體-支配型”思維，都在一定程上阻滯基層治理體系“四個平臺”的持續(xù)深化和推進。因此，關(guān)注和探討上述相關(guān)問題是我們下一步研究的重點和方向。