基于公平與效率視角的住房公積金制度研究

潘蓓蓓

[摘 要]住房公積金制度對(duì)于我國(guó)在加快住房制度改革、保障人民住有所居和提升人民幸福感、獲得感方面具有重大作用。本文基于公平與效率的視角分析了住房公積金存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出了相應(yīng)的解決對(duì)策，希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)研究提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]住房公積金；公平；效率

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.14.084

[中圖分類號(hào)]F293.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2018）14-0-03

1 研究背景

住房公積金是我國(guó)法定社會(huì)保障制度“五險(xiǎn)一金”的重要組成部分。從性質(zhì)上講，它并不屬于社會(huì)保險(xiǎn)，也不屬于社會(huì)福利，但其在推動(dòng)我國(guó)住房制度改革、保障人民“住有所居”方面發(fā)揮著重要作用。住房公積金主要依靠城鎮(zhèn)在職職工及其單位繳納，目的是用于職工本人的住房建設(shè)，如購(gòu)買(mǎi)、建造或大修住房等。住房公積金的繳納具有長(zhǎng)期性和積累性，在職職工一旦開(kāi)始繳納無(wú)特殊情況一般不允許停止，直至個(gè)人離退休死亡、完全喪失勞動(dòng)能力并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，住房公積金方可被提取。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，住房公積金制度也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，既涉及公平，也涉及效率，對(duì)我國(guó)的社會(huì)安定和人民安居造成了不利的影響，違背了住房公積金制度設(shè)立之初的意義和目的。因此，從公平和效率兩個(gè)視角對(duì)住房公積金制度進(jìn)行研究，對(duì)保障無(wú)房職工擁有住房、提升人民的切身幸福和響應(yīng)十九大中“房子是用來(lái)住的不是用來(lái)炒的”的號(hào)召具有重大的理論和實(shí)踐意義。

2 公平問(wèn)題的探討

住房公積金的公平問(wèn)題值得關(guān)注。我國(guó)在實(shí)行住房公積金制度之前，一直實(shí)施的是福利分房制度，在市場(chǎng)化改革之后，開(kāi)始逐步地建立了住房公積金制度。它所具有的資金繳存的強(qiáng)制性和資金分配的統(tǒng)籌互濟(jì)性，使住房公積金制度具有縮小收入差距、促進(jìn)社會(huì)公平的作用，但從制度運(yùn)行的實(shí)際效果來(lái)看，住房公積金在公平問(wèn)題上還有待提升。筆者主要從以下兩大方面說(shuō)明公平性問(wèn)題。

一方面是制度設(shè)計(jì)不公的問(wèn)題，具體而言，主要包括城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異和行業(yè)差異3個(gè)層次所造成的不同層面的不公。從城鄉(xiāng)差異而言，我國(guó)目前的住房公積金制度主要面對(duì)的對(duì)象群體是城鎮(zhèn)在職職工，卻不包括農(nóng)村居民，這是制度設(shè)計(jì)之初就存在天然的缺陷。實(shí)際上，這些未被涵蓋的居民也應(yīng)當(dāng)成為住房公積金制度的對(duì)象，否則很容易造成由于城鄉(xiāng)差異而導(dǎo)致原有的差異進(jìn)一步加大，無(wú)房居住的居民更加難以從社會(huì)層面獲得幫助以滿足購(gòu)買(mǎi)住房的迫切需要，這無(wú)疑在制度設(shè)計(jì)之初就人為制造出了進(jìn)入障礙，在起點(diǎn)上就相對(duì)不公，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異和社會(huì)不公的局面愈加惡化。從地區(qū)差異而言，目前我國(guó)住房公積金制度的繳存比例僅僅規(guī)定了一個(gè)范圍區(qū)間，但具體的數(shù)額由各地區(qū)自行確定。我國(guó)東中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，物質(zhì)基礎(chǔ)較好，因此其繳存比例也相對(duì)較大，覆蓋范圍相對(duì)較廣，群眾從中受益較多；但中西部地區(qū)而言，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，因此其繳存比例相對(duì)較低，覆蓋范圍相對(duì)較小，能夠從制度中受益的人群也相對(duì)較少。因此，正是由于制度設(shè)計(jì)之初，其繳存比例就缺乏科學(xué)的制定標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異通過(guò)公積金的繳存比例會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，導(dǎo)致各地區(qū)人群對(duì)住房公積金制度受益的不公平程度進(jìn)一步放大。從行業(yè)差異來(lái)看，我國(guó)目前國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的繳存比例較高，而其他企業(yè)的繳存比例相對(duì)較低，一些個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者和務(wù)工人員甚至參與比例和覆蓋比例都十分匱乏，不同行業(yè)之間原本不應(yīng)當(dāng)有如此大的差異，但由于制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題，目前不同行業(yè)之間住房公積金的覆蓋情況差異較大，公平問(wèn)題仍然廣泛存在于不同行業(yè)之間，亟待解決。

另一方面是不同收入人群之間權(quán)利與義務(wù)失衡，“馬太效應(yīng)”加劇了不公。這里的義務(wù)指的是住房公積金的繳存義務(wù)，權(quán)利指的是住房公積金的貸款權(quán)利，權(quán)利和義務(wù)之間的失衡實(shí)質(zhì)上是繳存和貸款之間的失衡問(wèn)題。具體而言，高收入人群由于可支配收入較高，其在繳存住房公積金時(shí)繳存基數(shù)較大，因此能夠繳納的公積金相對(duì)較高；而中低收入人群由于可支配收入較低，繳存基數(shù)較小，因而其最終實(shí)際繳納的住房公積金數(shù)額是遠(yuǎn)低于高收入人群的。在貸款方面，由于高收入人群繳存的公積金數(shù)額較大，因此其可以十分便捷地申請(qǐng)公積金貸款，由于住房公積金實(shí)行“低存低貸”制度，即低存款利率和低貸款利率，因此高收入者能夠獲得一大筆比銀行貸款利率更低的資金，從而在流動(dòng)資金上獲取更多的利益。相反地，低收入者由于本身繳存公積金數(shù)額較低，相對(duì)的還款風(fēng)險(xiǎn)較大，因此在公積金的貸款上受到了較多限制，雖然有迫切的實(shí)際需要，但公積金貸款仍然是“可望而不可即”?；谝陨戏治隹梢钥闯?，住房公積金制度并未能夠?qū)崿F(xiàn)其“居者有其屋”的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)，相反地，對(duì)于缺乏住房、迫切需要公積金貸款資助的中低收入者而言，其繳存義務(wù)并不少，但繳存的資金卻無(wú)法為己所用，甚至只能到年老離退休時(shí)才能領(lǐng)用；對(duì)于高收入者而言，相對(duì)于其繳存義務(wù)，其所享有的貸款權(quán)利已大大超越了其義務(wù)，甚至有部分人群在基金監(jiān)管方面鉆空子，挪用大筆住房公積金以謀私利。顯然，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了建立住房公積金制度的初衷，反而使不同收入人群之間缺失縱向公平，造成社會(huì)收入階層出現(xiàn)進(jìn)一步的分化，“窮者愈窮富者愈富”的馬太效應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)，從而大大影響了社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

3 效率問(wèn)題的探討

公平問(wèn)題是在建立和完善社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)時(shí)始終需要考慮的重大理念，住房公積金的設(shè)立也勢(shì)必需要發(fā)揮其統(tǒng)籌共濟(jì)、促進(jìn)公平的作用。但住房公積金本身作為基金，資金的利用效率也是需要考慮的一大方面，沒(méi)有效率的公平不是真正的公平，而一定程度地關(guān)注效率不僅不會(huì)折損公平，反而能夠促進(jìn)公平的可持續(xù)性。下面筆者將從3個(gè)方面探討住房公積金制度的效率問(wèn)題。

（1）投資渠道狹窄，資金利用率較低，資金下沉嚴(yán)重問(wèn)題。住房公積金的投資渠道是受嚴(yán)格控制的，雖然遵循風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)組合分散原理，但其實(shí)際能夠投資的渠道仍然十分狹窄，目前能夠投入的僅僅包括國(guó)債，而國(guó)債的投資收益率幾乎和銀行利率持平，幾乎很難趕得上通貨膨脹，這對(duì)住房公積金的安全問(wèn)題產(chǎn)生了極大的威脅。在資金的利用率上，目前住房公積金除去給予職工的住房貸款部分和投資部分，余下的或者投入住房貸款項(xiàng)目，或者用來(lái)作為政府進(jìn)行廉租房、公租房等住房保障建設(shè)的保障資金，在一定程度上是對(duì)住房公積金的低效率利用，侵占了在職職工對(duì)公積金的利用和使用機(jī)會(huì)，一定程度上降低了公積金的使用效率?？傊?，由于住房公積金的資金投資渠道狹窄，使用效率低下，導(dǎo)致大量資金下沉現(xiàn)象十分嚴(yán)重，住房公積金保值增值的任務(wù)依然任重而道遠(yuǎn)。

（2）管理主體權(quán)責(zé)不清，管理效率低下，監(jiān)管缺乏透明性。目前，住房公積金的征繳和放貸工作主要由住房公積金管理中心承擔(dān)，但住房公積金管理中心本身屬于事業(yè)單位，征繳工作本身又帶有一定的強(qiáng)制性，事業(yè)單位在此的定位略微尷尬，其是否能夠具有相應(yīng)的強(qiáng)制力完成好征繳工作仍然有待商榷。另外，將公積金的征繳和發(fā)放集中于同一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管問(wèn)題也相對(duì)不透明，資金的使用和流向的合理性與合法性尚有待提升。在發(fā)放環(huán)節(jié)上，本應(yīng)當(dāng)由某些金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行，但住房公積金管理中心目前仍然是這一職能的執(zhí)行者?？梢?jiàn)，住房公積金管理中心作為一個(gè)事業(yè)單位，卻承擔(dān)著一部分政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，其權(quán)利范圍和責(zé)任范圍并不對(duì)等且缺乏明確、清晰的界限，這勢(shì)必會(huì)造成管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理事務(wù)混雜、管理運(yùn)行效率低下，對(duì)公積金的長(zhǎng)期穩(wěn)定和安全十分不利。

（3）住房公積金實(shí)行屬地化管理，資源配置效率十分低下。所謂公積金的屬地化管理，是指在不同地區(qū)明確的范圍界限內(nèi)，對(duì)住房公積金按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行相應(yīng)的組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和控制等管理活動(dòng)。屬地化管理無(wú)疑人為地將各個(gè)地區(qū)和區(qū)域割裂開(kāi)來(lái)，在經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較高的地區(qū)，住房公積金繳存比例較高，覆蓋范圍較廣，使用效率也較高，充分發(fā)揮了公積金制度的作用，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，公積金的繳存比例和使用效率都不盡如人意。屬地化管理不允許資金跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，因此，不同地區(qū)之間只能做到內(nèi)部平衡，卻無(wú)法相互之間兼顧以達(dá)到互助共濟(jì)，資金的配置效率十分低下。這也不利于公積金的保值增值以及發(fā)揮住房保障功能，住房公積金的配置效率問(wèn)題仍有待解決。

4 完善住房公積金制度的途徑

住房公積金制度是繼我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期福利分房制度之后，相應(yīng)市場(chǎng)化改革而出現(xiàn)的全新的住房貨幣化制度，對(duì)于加快住房制度改革、保障人民住有所居和提升人民幸福感、獲得感方面具有重要的作用。因此，保障住房公積金在互助共濟(jì)方面的作用、促進(jìn)制度公平性，提升住房公積金在基金利用方面的效用，是推動(dòng)住房公積金不斷發(fā)揮作用的重要舉措。基于以上公平和效率視角的分析，筆者提出以下幾條建議，以期能夠?yàn)樽》抗e金制度的完善和發(fā)展提供一些借鑒。

4.1 完善制度頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公平、地區(qū)公平和行業(yè)公平

一方面要針對(duì)不同區(qū)域，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，設(shè)置不同的繳存比例，針對(duì)不同收入的人群設(shè)置梯度繳存數(shù)額，尤其是對(duì)于制度設(shè)計(jì)范圍內(nèi)但制度覆蓋率不足的人群，包括進(jìn)城務(wù)工人員、自由職業(yè)者等，針對(duì)此類人群需進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，提高其制度參與率，使其能夠充分共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。此外，針對(duì)行業(yè)間，也應(yīng)當(dāng)盡快加強(qiáng)非國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的企業(yè)繳存意愿，適當(dāng)控制國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的繳存數(shù)額，避免由此而產(chǎn)生的逃稅行為，使行業(yè)間的差距盡快消除，促進(jìn)地域和行業(yè)之間實(shí)現(xiàn)公平。

4.2 對(duì)中低收入的人群適度放寬貸款條件

中低收入群體由于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，對(duì)于住房公積金有更多的需求，其邊際效用較高收入人群而言更大，因此，應(yīng)當(dāng)在設(shè)計(jì)相應(yīng)制度的同時(shí)，逐步放寬對(duì)于中低收入人群貸款的限制，避免其陷入貧困的惡性循環(huán)，必要時(shí)也可采用小額貸款等方式，在維護(hù)資金安全的前提下使資金的使用效益最大化。而對(duì)待已有的貸款行為時(shí)，管理部門(mén)須做好資格審查和備案工作，加強(qiáng)對(duì)資金流向和使用的監(jiān)督，尤其是要加強(qiáng)對(duì)資金利用主體資格的審查，由此避免大量資金被套現(xiàn)，損害廣大中低收入者的權(quán)益，而使得住房公積金成為某些高收入者的特有的福利。

4.3 擴(kuò)大公積金的投資渠道，提升資金的使用效率

公積金目前的投資渠道僅包括國(guó)債，在穩(wěn)定性和安全性的前提下，建議可以考慮將部分信譽(yù)度較高的大公司發(fā)行的公司債券納入進(jìn)來(lái)，包括少量的股票等，或是委托給專業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行混合管理，都能夠在一定程度上為資金的保值增值貢獻(xiàn)力量。在資金的使用效率方面，要堅(jiān)持專款專用原則，將更多的將資金投入到貸款方面，而不能過(guò)多地將政府的公用事業(yè)與職工個(gè)人的住房建設(shè)資金混為一談。

4.4 建立專門(mén)化的管理機(jī)構(gòu)，提升組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行和管理效率

我國(guó)要從住房公積金的收繳、投資、貸款等流程出發(fā)，將各個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)與權(quán)力劃分清楚，建立嚴(yán)格清晰、切實(shí)可行的管理制度，提升管理部門(mén)有關(guān)人員的素質(zhì)，促進(jìn)組織內(nèi)部運(yùn)行效率和管理效率不斷提升。

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