“老人老辦法，新人新辦法”獎勵扶助制度改革之我見

呂紅平 呂子曄

摘 要：生育政策調(diào)整后，必然要求與之相適應(yīng)的獎勵扶助制度作出相應(yīng)的改革或調(diào)整。在當前情況下，計劃生育獎勵扶助制度改革或調(diào)整應(yīng)當堅持“老人老辦法，新人新辦法”的原則。對于已經(jīng)形成的計劃生育家庭尤其是獨生子女家庭，為了兌現(xiàn)中共中央《公開信》的承諾、體現(xiàn)黨和政府的公信力，應(yīng)當繼續(xù)實行獎勵扶助政策；對于生育政策調(diào)整后按政策生育的家庭，應(yīng)當實行“育兒津貼”或“生育補助”制度，這是對生育社會價值的認可和補償，也是“鼓勵按政策生育”的重要保障。實行“老人老辦法”“新人新辦法”的雙軌制扶助制度，應(yīng)當堅持國庫保國策、公平公正、保證重點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等原則，科學構(gòu)建生育支持政策，更好地滿足按政策生育家庭的利益訴求，保障計劃生育基本國策的貫徹落實，順利實施“全面兩孩”政策，促進人口長期均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生育政策調(diào)整；獎勵扶助制度改革；“全面兩孩”政策；“老人老辦法，新人新辦法”

中圖分類號：C924.21 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6378（2018）01-0126-08

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2018.01.019

黨的十八屆五中全會作出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”的決定后，十二屆全國人大常委會第十八次會議修訂了《人口與計劃生育法》，明確了“全面兩孩”生育政策的法律地位，由此完成了我國計劃生育政策由“提倡一孩”向“全面兩孩”的重大調(diào)整，成為我國人口與計劃生育史上的一個重要里程碑[1]。生育政策的重大調(diào)整，必然要求計劃生育獎勵扶助制度作出相應(yīng)的改革或調(diào)整。在獎勵扶助制度的改革或調(diào)整方面，雖然國家層面和省級層面出臺的政策法規(guī)基本上都滲透著“老人老辦法，新人新辦法”的精神，但筆者認為，依然有一些問題在認識上不夠清晰，政策措施上也顯得過于籠統(tǒng)，存在重“老人老辦法”、輕“新人新辦法”，或“老人老辦法”實、“新人新辦法”虛的問題，需要作進一步研究。

一、“老人老辦法，新人新辦法”的提出

計劃生育獎勵扶助制度，既是計劃生育政策的有機組成部分，也是實行計劃生育的重要手段，其目的在于，通過實施一系列的社會經(jīng)濟政策，向?qū)嵭杏媱澤募彝ヌ峁┩獠恐С?，使計劃生育家庭得到實惠，引?dǎo)廣大育齡群眾作出與國家生育政策相一致的生育決策。

與長期以來一直實行的“提倡一對夫婦只生育一個孩子”的生育政策相適應(yīng)，我國計劃生育獎勵扶助制度的對象基本上都限定為獨生子女及其家庭和農(nóng)村雙女家庭，如獨生子女保健費和獨生子女父母獎勵、農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助和計劃生育家庭特別扶助等。

黨的十八大提出“堅持計劃生育的基本國策，提高出生人口素質(zhì)，逐步完善政策，促進人口長期均衡發(fā)展”后，我國分階段進行了生育政策調(diào)整。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會決定“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”（簡稱“單獨兩孩”）后，2014年上半年各省（自治區(qū)、直轄市）相繼完成了《人口與計劃生育條例》修訂工作，“單獨兩孩”政策進入全面實施階段。2015年10月29日，黨的十八屆五中全會提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”（簡稱“全面兩孩”）；2015年12月27日，十二屆全國人大常務(wù)委員會第十八次會議作出《關(guān)于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，將“提倡一對夫妻生育一個子女”修訂為“提倡一對夫妻生育兩個子女”，“全面兩孩”政策有了法律依據(jù)。

生育政策的重大調(diào)整，必然要求獎勵扶助制度作出相應(yīng)改革或調(diào)整，這是由獎勵扶助制度的特點和目的所決定的。但是，獎勵扶助制度的改革或調(diào)整絕不像生育政策調(diào)整那樣，由法規(guī)政策規(guī)定的生效日期即可對生育行為的合法性作出判斷，而是應(yīng)當分別適用于生育政策調(diào)整前后的實際情況，這一點在修訂后的《人口與計劃生育法》和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）修訂的《人口與計劃生育條例》，以及中共中央、國務(wù)院2015年12月31日頒布的《關(guān)于實施全面兩孩政策 改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》（以下簡稱中央《決定》）和各省（自治區(qū)、直轄市）《〈關(guān)于實施全面兩孩政策 改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定〉的意見》（以下簡稱各省《意見》）中都有明確說明，即“老人老辦法，新人新辦法”。

二、“老人老辦法，新人新辦法”的內(nèi)涵

生育政策由“提倡一孩”調(diào)整為“全面兩孩”后，獎勵扶助制度應(yīng)當遵循“老人老辦法，新人新辦法”的原則進行改革或調(diào)整。

所謂“老人老辦法”，按照《人口與計劃生育法》和中央《決定》精神，就是指對已經(jīng)領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》，并且不具備生育二孩條件或者不愿意生育二孩的家庭，繼續(xù)按規(guī)定的條件、標準和年限，實行各項計劃生育獎勵和優(yōu)先優(yōu)待政策，而且還要實行動態(tài)調(diào)整。之所以如此，就是要兌現(xiàn)政治承諾，體現(xiàn)政府責任。因為以往形成的獨生子女家庭，都是自覺執(zhí)行計劃生育基本國策的模范，他們的引領(lǐng)作用對于我國取得生育率轉(zhuǎn)變和人口控制的巨大成就功不可沒，因此，絕不能因為生育政策調(diào)整就簡單取消以往的獎勵扶助政策。對于這一點，無論是修訂后的國家法律和省級條例，還是中共《決定》和各省《意見》，都有原則性規(guī)定和較為具體的條款。

所謂“新人新辦法”，就是指新的法規(guī)政策頒布實施后沒有領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》的家庭，即使自愿生育一個孩子，也不再發(fā)放《獨生子女父母光榮證》，不再享受獨生子女父母獎勵費等相關(guān)獎勵優(yōu)待政策。對于實施“全面兩孩”政策后的生育行為，國家將主要通過改革生育服務(wù)管理制度，提升計劃生育服務(wù)管理水平，建立完善包括生育支持、幼兒養(yǎng)育、青少年發(fā)展、老人贍養(yǎng)、病殘照料等在內(nèi)的家庭發(fā)展支持政策，完善計劃生育獎勵假制度等措施，鼓勵按政策生育。

在獎勵扶助政策銜接方面，除了“老人”和“新人”之外，還存在“中人”，這就要求制定針對“中人”的辦法，即“中人中辦法”。所謂“中人中辦法”，就是指新的法規(guī)政策頒布實施后，針對原來已經(jīng)領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》，但尚有生育能力并且實現(xiàn)再生育的那一部分人的生育（包括領(lǐng)養(yǎng)）扶助辦法。對于“中人”，不僅應(yīng)當鼓勵和支持他們生育或領(lǐng)養(yǎng)二孩，而且還要向他們提供必要的生殖健康和優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)，例如：免費提供節(jié)育復(fù)通手術(shù)，并且進行跟蹤服務(wù)；對于不得不采取人工輔助生育手段的，還應(yīng)當給予一定的補助，等等，讓他們生得出、生得好。當然，這些“中人”生育二孩后，就不再享受獨生子女父母獎勵優(yōu)惠待遇，此前享受的也無須退還，因為兩種情況都符合政策要求。不過，“中人”只是一個過渡性概念，一旦生育或收養(yǎng)二孩，即視同“新人”，執(zhí)行“新人新辦法”。

關(guān)于“新人新辦法”，前面的分析已經(jīng)談到了“輕”和“虛”的問題。之所以如此，其實與我們在生育問題上的認識有很大關(guān)系。不少人認為，過去對獨生子女家庭實行獎勵扶助，是因為國家不讓多生，實行計劃生育的家庭，是對國家實行計劃生育政策的一種貢獻，犧牲了家庭的部分利益，國家實行獎勵扶助政策，既是對這些家庭作出貢獻的認可，也是對這些家庭損失利益的補償（盡管這種補償微不足道）；實行“全面兩孩”政策后，國家允許生育二孩，也就用不著獎勵了。實際上，這種觀點仍然是把生育視為家庭的私事。筆者認為，生育并不僅僅是家庭的私事，還是國家的大事、民族的大事、人類延續(xù)的大事，因為生育的孩子還是國家的財富、社會的財富、人類的財富，長大成人后要為經(jīng)濟社會發(fā)展作貢獻，因此，生育具有的社會價值無可質(zhì)疑，尤其在社會化程度越來越高的當代社會更是如此。然而，在生育社會價值的認可和補償方面，在法規(guī)政策上卻顯得很弱，除了產(chǎn)假福利之外，很少有實際內(nèi)容。之所以青年人生育意愿下降，“單獨二孩”和“全面兩孩”政策實施效果不夠理想，有多方面的現(xiàn)實原因，例如：生育成本加大，撫養(yǎng)負擔加重，很多家庭難以承受；托幼公共服務(wù)供給不足，撫育孩子與工作之間的矛盾難以調(diào)和，婦女的生育積極性下降；社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較快，家庭養(yǎng)老模式逐漸式微，子女的養(yǎng)老功能顯著弱化；政策實施時間較短，其效用還未能充分發(fā)揮，等等。越來越多的符合生育政策的育齡夫婦因育兒成本過高而放棄二孩生育的情況已經(jīng)成為非常普遍的現(xiàn)象[2]。因此，要落實中央《決定》“鼓勵按政策生育”的精神，實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展，對按政策生育的家庭給予一定的支持或扶助，就顯得非常必要、十分迫切了。除中央《決定》提出的合理配置有利于按政策生育的公共資源、建立完善家庭發(fā)展支持政策之外，還要大力實施“新家庭計劃——家庭發(fā)展能力建設(shè)”項目，探索建立家庭健康服務(wù)體系[3]。筆者認為，由于“全面兩孩”的政策要求與多數(shù)群眾的生育意愿較為接近，生育兩個子女將成為主流，再沿用“獎勵”的概念就不太合適了?；谶@一點，建議為落實“鼓勵按政策生育”的要求，促進人口長期均衡發(fā)展，在“新人新辦法”方面，可以用“育兒津貼”或“生育補助”的概念代替原來的“獎勵扶助”，嘗試制定實施“育兒津貼”或“生育補助”的具體辦法，或者首先選擇部分地區(qū)進行試點，待取得成功經(jīng)驗后再向全國推廣，從而形成已有的獎勵扶助政策適用于“老人老辦法”中的“老人”、新的“育兒津貼”或“生育補助”政策適用于“新人新辦法”中的“新人”的雙軌制扶助制度。

五、“老人老辦法，新人新辦法”的新思路

中央《決定》認為，由于近期內(nèi)我國“人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經(jīng)濟社會發(fā)展的壓力不會根本改變，人口與資源環(huán)境的緊張關(guān)系不會根本改變”，人口問題始終是我國經(jīng)濟社會發(fā)展必須面對的基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性問題，所以，必須繼續(xù)堅持計劃生育基本國策。計劃生育，顧名思義就是有計劃地生育。長期以來在生育問題上，我們注重國家層面的生育計劃，并且習慣性地把這種情況定義為計劃生育；現(xiàn)在主張在國家法規(guī)框架下“家庭自主安排生育”，實際上是把生育計劃的重點轉(zhuǎn)移到了家庭層面，同樣是計劃生育，更接近于國外的家庭計劃。過去實行獎勵扶助政策是為了通過政治榮譽和物質(zhì)獎勵的手段，鼓勵群眾少生，降低生育水平，減緩人口增長；現(xiàn)在實行“獎勵扶助+育兒津貼或生育補助”的政策則是為了鼓勵群眾按政策生育，保持適度生育水平，促進人口長期均衡發(fā)展?！蔼剟罘鲋?育兒津貼或生育補助”的雙軌制扶助政策，實施過程更為復(fù)雜了，無疑會增加工作難度，因此，需要進行系統(tǒng)研究和制度創(chuàng)新。

（一）堅持“國庫保國策”的原則，強化政府的保障作用

計劃生育是我國的一項基本國策，國家自然應(yīng)當是計劃生育獎勵扶助工作的責任主體。只有國家盡責，才能實現(xiàn)計劃生育獎勵扶助中的權(quán)利均等和幫扶對象的公平“共享”。然而，以往的計劃生育獎勵扶助政策，卻賦予單位一定的責任，即使新修訂的《人口與計劃生育法》，也仍然規(guī)定“法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定給予獲得《獨生子女父母光榮證》終身只生育一個子女的夫妻獎勵的措施中由其所在單位落實的，有關(guān)單位應(yīng)當執(zhí)行”。由于單位性質(zhì)不同，獎勵資金來源不同，尤其是部分企業(yè)經(jīng)營困難，甚至面臨破產(chǎn)倒閉窘境等原因，不少單位難以落實獎勵措施，導(dǎo)致部分計劃生育家庭、獨生子女家庭不能享受或不能全額享受扶助標準，形成了事實上享受獎勵扶助政策的不公平。如果說過去的國家財力有限，讓單位協(xié)助國家分擔一部分獎勵扶助責任未嘗不可，那么，在國家財力大大增強的今天，由國家財政承擔全部獎勵扶助責任完全行得通，更何況單位承擔的數(shù)額并不大。因此，應(yīng)當堅持“國庫保國策”的原則，由政府承擔起計劃生育獎勵扶助的責任，盡可能實行全國統(tǒng)一的標準，最起碼也要做到省級層面的統(tǒng)一，即由國家和省級兩級分擔[4]。這是消除獎勵扶助差異、減少攀比抱怨、走向公正統(tǒng)一的必由之路，也符合公共政策改革的大趨勢。

政府承擔一定的生育扶助責任，也是承認生育社會價值的重要體現(xiàn)。生育不僅是家庭的私事，也與國家和社會的發(fā)展息息相關(guān)，因此，由政府承擔更大的扶助生育的責任，理所應(yīng)當。尤其在撫養(yǎng)孩子負擔過重、壓力過大，部分育齡夫婦感到生不起、養(yǎng)不起，生育意愿顯著下降的現(xiàn)實情況下，承認生育的社會價值，制定實施“育兒津貼”或“生育補助”制度，給予生育家庭必要的補助或補償，對于實施“全面兩孩”政策、落實中央《決定》“鼓勵按政策生育”的精神，就顯得非常重要了。值得說明的是，“育兒津貼”或“生育補助”并不是給予計劃生育家庭的獎勵，而是給予家庭撫養(yǎng)未成年子女的補貼，一旦子女成年（如16周歲或18周歲）或未成年前死亡，便不再發(fā)放。由于發(fā)放“育兒津貼”或“生育補助”的目的是減輕按政策生育家庭的養(yǎng)育負擔，具體標準可由國家相關(guān)部門制定實施細則，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況實行動態(tài)管理；也可以建立分孩次的“育兒津貼”或“生育補助”制度，根據(jù)孩次的不同（只針對一孩和二孩），給予不同數(shù)額的補貼。例如，在實施“全面兩孩”生育政策初期，為保持適度生育水平，并且盡量與原來的獎勵扶助政策相銜接，可以將一孩津貼或補助設(shè)置得略高一些；后期時，為提高二孩生育率，可以將二孩津貼設(shè)置的高一些[5]。

國家通過發(fā)放“育兒津貼”或“生育補助”鼓勵生育的做法，在一些低生育率國家如法國、俄羅斯、日本等國早有先例。例如：俄羅斯自2007年起，就對生育第二個孩子的婦女提供高達25萬盧比的補貼[6]；日本自2010年4月開始，為每位15歲以下孩子的父母或監(jiān)護人提供每月15 000日元的“兒童津貼”[7]。雖然這些國家采取的鼓勵生育政策并未收到理想的預(yù)期效果，但并不說明我國采取鼓勵措施就不能取得成效。因為西方國家有著與我國完全不同的文化傳統(tǒng)和生育觀念，長期的低生育水平已經(jīng)使人們的生育觀念發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，少生已經(jīng)固化為人們的生育觀念；另一方面也說明，提升生育水平的難度并不亞于降低生育水平，而且一旦生育率降低到很低水平并保持長期穩(wěn)定的話，再想恢復(fù)到更替水平就難上加難了。目前我國居民生育意愿的下降，僅僅是一個開端，還沒有完全固化，尚有回旋余地。如果及時采取適當?shù)募彝ブС终?，完全可以避免國外給予政策支持生育率也難以提升的窘境。

（二）堅持公平公正原則，推進計劃生育家庭權(quán)利均等化

公民權(quán)利平等是現(xiàn)代社會發(fā)展的客觀要求，也是黨的十八屆五中全會提出的“共享”理念的重要體現(xiàn)。實施“全面兩孩”生育政策后，已經(jīng)取消了以往生育政策上的區(qū)別對待，如城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異等，體現(xiàn)了法律面前權(quán)利平等的原則。與此相適應(yīng)，計劃生育獎勵扶助制度的改革或調(diào)整，也應(yīng)堅持公平公正原則，取消或弱化各種差異，實行或逐步走向以公平公正為價值取向的統(tǒng)一性的政策[8]。例如，原來的計劃生育家庭獎勵扶助制度只針對農(nóng)村，城鎮(zhèn)居民不能享受；“少生快富”工程只針對西部，中東部地區(qū)不能享受；計劃生育特殊家庭扶助標準，2007年開始實施時以及2011年12月調(diào)整提高標準（2012年實施）后，都沒有區(qū)分城鄉(xiāng)，但是2013年12月再次調(diào)整提高標準（2014年實施）后，卻實行城鄉(xiāng)有別的扶助政策，雖然2016年國家層面的扶助標準重新回到了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的軌道上，但一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）仍然實行城鄉(xiāng)有別的政策。這樣的做法既不符合改革潮流，也不符合公平公正原則。在下一步的獎勵扶助制度改革或調(diào)整中，應(yīng)當更好地體現(xiàn)公平公正原則，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，體現(xiàn)獎勵扶助政策的公正性，使按政策生育的公民享有相同的獲得國家扶助的權(quán)利。

（三）堅持保證重點原則，解決好計劃生育特殊家庭的實際困難

歷史形成的計劃生育家庭，尤其是失獨家庭和傷病殘獨家庭，是未來計劃生育幫扶的重點對象。在計劃生育特殊家庭幫扶工作中，政府應(yīng)當盡到幫扶責任，加大幫扶力度，創(chuàng)新幫扶形式，增加幫扶內(nèi)容，切實幫助他們解決好生活保障、養(yǎng)老照料、大病醫(yī)療、精神慰藉等方面的困難和問題。這里的關(guān)鍵在于，逐步形成全國統(tǒng)一的扶助制度，不斷加大扶助力度，并且建立動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和物價變化情況，適時增加幫扶資金數(shù)額，使這些家庭的生活水平有所保障。

失獨父母面臨日常生活、養(yǎng)老、照料等方面的困難，精神壓力很大，因此，針對失獨父母的扶助工作非常重要，力度再大也不為過。從我國目前的計劃生育特殊家庭扶助情況看，無論扶助工作重點，還是社會輿論焦點，都是放在失獨家庭，對于傷病殘獨家庭的重視程度遠遠不夠，與他們的實際需求存在很大差距。根據(jù)筆者的調(diào)查研究，失獨父母的扶助工作固然重要，但傷病殘獨家庭更為突出、更為復(fù)雜的困難也不容忽視。因為傷病殘獨家庭面臨著更多、更大的經(jīng)濟困難，需要持續(xù)承擔傷病殘子女的治療和康復(fù)費用；在一些生活不能自理的傷病殘子女家庭中，還要面對傷病殘子女的照料困境，部分父母甚至影響到自身的工作和收入；再就是不得不承受巨大的心理壓力，對自己“百年”之后子女的生活照料憂心忡忡，等等。如何進一步完善計劃生育特殊家庭扶助制度，增加針對傷病殘獨家庭的幫扶內(nèi)容，如發(fā)放傷病殘子女康復(fù)津貼和照料費、提高報銷比例等，是一個急需研究解決的重大問題。總之一句話，不能讓老實人吃虧，不能讓聽黨話的人傷心，不能讓帶頭執(zhí)行計劃生育政策的模范失望。這不僅是我黨的一貫宗旨，更是堅持計劃生育基本國策的必要前提。

（四）堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則，加大社會服務(wù)力度

落實“全面兩孩”政策，解決好生得起、生得出、生得好，幼兒照料、入托、入幼、上學，以及義務(wù)教育前移等問題，增加公共服務(wù)項目，提高公共服務(wù)質(zhì)量，決不是衛(wèi)生計生委一個部門所能完成的，需要相關(guān)部門如民政、教育、人力資源和社會保障等政府部門以及工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織和其他社會組織的通力協(xié)作。因此，應(yīng)當在政府的統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，根據(jù)相關(guān)部門的職能和資源優(yōu)勢，科學分解任務(wù)，合理確定牽頭部門和配合部門，明確任務(wù)時限和工作程度[9]。唯有如此，才能在政府主導(dǎo)下重新安排政府、市場、社會組織與社區(qū)在家庭發(fā)展政策構(gòu)建中的福利搭配和責任分擔，構(gòu)筑家庭發(fā)展的社會支持體系[10]，緩解部分家庭的實際困難，增強他們的生育信心和按政策生育的能力。在提供生育社會服務(wù)方面，完全可以借鑒國外為生育家庭提供照料服務(wù)的做法。例如：瑞典的日間照顧中心（Day Care Center）、幼兒園（Kindergarten）、開放式學前教育（Open Pre-School）和家庭托兒所（Family Day Care）四大類幼兒托管體系；英國的免費早期教育（Early Education），即3-4歲的兒童每年可享受38周的免費早期教育；日本設(shè)立保育院（Day-Care Center）、家庭支持中心、育兒支援中心（Kosodate-Shien Center）等機構(gòu)的做法；韓國為1歲以下的嬰兒提供全日制兒童保育服務(wù)，為3個月到12歲的兒童提供臨時性和應(yīng)急性兒童保育服務(wù)，等等[7] [11]。

（五）調(diào)整相關(guān)社會公共政策，減輕按政策生育家庭的撫養(yǎng)負擔

為了實行計劃生育，實現(xiàn)“提倡一孩”的生育政策目標，我國形成了與計劃生育基本國策相一致的社會政策體系。按照社會政策的體系性和協(xié)調(diào)性原則，實施“全面兩孩”生育政策后，一些社會政策也應(yīng)當作出相應(yīng)調(diào)整。例如：實行計劃生育后制定的《收養(yǎng)法》中關(guān)于收養(yǎng)人“無子女”的基本條件和收養(yǎng)數(shù)量“只能收養(yǎng)一名子女”的規(guī)定，是為了與中央《公開信》中“提倡一對夫婦只生育一個孩子”的生育政策相一致。實施“全面兩孩”政策后，《收養(yǎng)法》中關(guān)于收養(yǎng)人“無子女”的基本條件是否應(yīng)當改為“無子女或只有一個子女”，收養(yǎng)數(shù)量是否應(yīng)當改為“最多可以收養(yǎng)兩名子女”。因為已經(jīng)生育一個子女的夫婦，如果不愿意再生育或者不具備再生育的條件，完全可以通過收養(yǎng)一名子女的方式，實現(xiàn)兩個子女的家庭生育目標，尤其是那些已經(jīng)領(lǐng)取《獨生子女光榮證》，實行“全面兩孩”政策后有再生育意愿，但年齡偏大的夫婦更是如此。無子女的夫婦收養(yǎng)兩個子女，或者已有一個子女的夫婦再收養(yǎng)一個子女，都符合“全面兩孩”政策，都是規(guī)避失獨的有效辦法，這樣的修改更具人性化。

我國《公路汽車旅客運輸規(guī)則》和《鐵路旅客運輸規(guī)程》1980年后將原來每一全票成人可免費攜帶2名兒童的規(guī)定改為可免費攜帶1名兒童，也是為了與計劃生育政策相一致，體現(xiàn)了法律法規(guī)的整體性和協(xié)調(diào)性。實施“全面兩孩”后，每一全票成人可免費攜帶的兒童數(shù)量是否應(yīng)當由1名改為2名，同樣值得考慮。

在所得稅征收方面，以往的政策是以個人收入為依據(jù)和標準。為了鼓勵按政策生育，減輕生育兩孩家庭的經(jīng)濟負擔，是否修改為以家庭人均收入為依據(jù)和標準，也是一個值得研究的政策問題。

以上提到的公共政策調(diào)整的建議，都是對中央《決定》中建立完善的家庭發(fā)展支持政策、鼓勵按政策生育精神的具體化，也體現(xiàn)了公共政策的整體性特征。因為公共政策是一個完整的體系，任何一項公共政策都難以獨立運行，而是需要相互支撐。因此，計劃生育政策及獎勵扶助政策的調(diào)整，必然要求與之相適應(yīng)的其他相關(guān)公共政策作出適當調(diào)整[12]。

此外，還要制定實施具有普惠性質(zhì)的配套政策措施，尤其是構(gòu)建生育支持政策，發(fā)展托幼事業(yè)，減輕家庭尤其是婦女的養(yǎng)育負擔，解決好撫養(yǎng)孩子和工作之間的矛盾，把婦女從生育的巨大壓力下解脫出來，更好地滿足計劃生育家庭的利益訴求，促進計劃生育家庭發(fā)展能力提升，把群眾擁護的政策落實好，把群眾關(guān)心的事情辦好。

[參 考 文 獻]

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Analysis on the Reform of Rewarding System of Double-track System

LYU Hong-ping1， LYU Zi-ye2

（1. Population Institute， Hebei University， Baoding， Hebei 071002；

2. College of Political Science and Law， Hebei University， Baoding， Hebei 071002， China）

Abstract： The adjustment or reform of the family planning reward and assistant policies is necessary with the change of fertility policy， which should be adhered to the principle of “old way before two-child policy” and “new approach after two-child policy” in the current circumstances. For those families complying with former fertility policy， especially the one-child family， the reward and assistant policies should be carried on in order to honor the CPC Central Committee “open letter” commitment to reflect the credibility of the CPC and the government. But for those families to bear children after the implementation of the “advocating two-child” policy， the “child-rearing allowance” or “maternity allowance” system should be urgent to put into practice， which is not only the recognition and compensation of social value of fertility， but an important guarantee for “encouraging childbirth according to policy”. Now it is time to construct a double-track System for those families of “old way before two-child policy” and ”new approach after two-child policy”， according to the principle of maintaining the national treasury supporting system， fairness and impartiality， ensuring the focus and overall coordination. The fertility supporting policies should be formed systematically to better meet the interests of the families complying with the family planning policy， which might guarantee the smooth implementation of the “comprehensive two children” policy to promote long-term balanced development of population.

Key words： adjustment of fertility policy； policy reform of reward and assistant system； “comprehensive two children” policy； “old way before two-child policy and new approach after two-child policy”