論發(fā)展中國家食品安全的法律治理

寧立標(biāo) 馬云

摘 要：食品安全問題是關(guān)系到民生的重大問題。發(fā)展中國家食品安全水平總體上低于發(fā)達(dá)國家，根本原因是其發(fā)展不充分。為了解決食品安全問題，大多數(shù)發(fā)展中國家通過食品安全立法實(shí)行立法體系化、監(jiān)管體制統(tǒng)一化以及監(jiān)管方式多樣化。由于法治水平的總體落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不足以支付科學(xué)化監(jiān)管的成本，民眾薄弱的食品安全意識(shí)削弱了食品安全的社會(huì)基礎(chǔ)，發(fā)展中國家的食品安全立法未能做到藥到病除。要想有效解決食品安全問題，發(fā)展中國家必須提高食品安全法律治理的整體水平，重點(diǎn)加強(qiáng)依法行政和反對(duì)權(quán)力腐敗，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)食品安全監(jiān)管的財(cái)政支持，提升民眾的食品安全意識(shí)。

關(guān)鍵詞：食品安全；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；社會(huì)轉(zhuǎn)型；立法；法律實(shí)施

中圖分類號(hào)：D920.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-5099（2018）01-0107-06

Abstract：Food safety is a major issue related to peoples livelihood . The overall level of food safety in developing countries is lower than that of developed countries， and the underlying reason is the inadequate development of developing countries. In order to solve the problem of food safety， most developing countries have implemented the legislative systematization， built up the unified supervision system and tried various methods of supervision on the basis of Food safety legislation. With the rule of law under construction， the lack economic development leading to the failure to pay the scientific regulation cost， the weak food safety awareness of the people weakening the social foundation of food safety ， food safety legislation in developing countries couldnt be done well .To effectively solve the problem of food security ， developing countries must improve the food safety law governance， focus on strengthening the administration according to law and being against power corruption， and at the same time， to strength financial support to the food safety supervision and improve the peoples food safety awareness.

Key words：Food safety； Economic development； Society transformation； Legislation Law enforcement

國以民為本，民以食為天，食以安為先。正因如此，保障民眾的食品安全是每個(gè)國家奮斗的目標(biāo)，加強(qiáng)食品安全的法律治理被普遍視為國家治理的重要組成部分。綜觀當(dāng)今世界，不難發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)國家日益重視食品安全的法律治理。然而，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性，不同國家間食品安全保障水平也存在較大差異，發(fā)達(dá)國家食品安全的保障水平總體上要高于發(fā)展中國家。本文將分析發(fā)展中國家食品安全問題產(chǎn)生的原因，研究發(fā)展中國家食品安全法律立法情況及其實(shí)際效果，探討發(fā)展中國家法律難行的成因，最后提出發(fā)展中國家食品安全法律治理的完善之道。

一、發(fā)展中國家食品安全法律治理的緊迫性

1.食品安全問題：發(fā)展中國家不充分發(fā)展的必然產(chǎn)物

我們?nèi)祟愃幍氖澜缡且粋€(gè)由2 500多個(gè)民族、近200個(gè)國家和地區(qū)構(gòu)成的具有多種文明的世界。這些國家不僅文化傳統(tǒng)各有差異，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也具有嚴(yán)重的不平衡性。根據(jù)世界銀行公開的數(shù)據(jù)庫可知，2016年，世界各國平均人均GDP達(dá)到10 191.31 美元，美國達(dá)57 638.16 美元，而發(fā)展中國家大多維持在10 000美元以下，最低國家布隆迪共和國只有 285.73美元 。

綜觀當(dāng)今世界，不難發(fā)現(xiàn)，在主權(quán)國家陣營中，發(fā)達(dá)國家享有比發(fā)展中國家更高的食品安全水平。盡管歐美發(fā)達(dá)國家也爆出過瘋牛病、花生醬之類的食品安全事故，但是總體而言，發(fā)展中國家爆發(fā)出的食品安全問題顯然嚴(yán)重得多，根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計(jì)，2010年，因食用受污染食品而生病的人數(shù)有6億之多，有42萬人因食源性腹瀉病死亡，5歲以下兒童占死亡人數(shù)的1/3，其中非洲區(qū)域和東南亞區(qū)域的食源性疾病負(fù)擔(dān)最重。[1]在英國經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫（EIU）連續(xù)幾年發(fā)布的全球食物安全指數(shù)（GFSI）排名中，發(fā)達(dá)國家的食品安全程度大多居于前列，發(fā)展中國家無論是在食品可獲得性、可提供性，還是在食品質(zhì)量和本文關(guān)注的安全方面都處于落后地位。比如，在2017年報(bào)告中，中國排名第45名，印度排名第74名。[2]在該報(bào)告專門關(guān)于食品質(zhì)量和安全方面的排名上，發(fā)展中國家也基本上居于后2/3的位置，比如南非、越南以及印度等。

事實(shí)上，發(fā)展中國家不僅在GFSI全球排名中居于落后地位，其國內(nèi)也不時(shí)發(fā)生影響較大的食品安全事故，民眾對(duì)食品安全也總憂心忡忡。在中國，2008年的三鹿奶粉事件導(dǎo)致約29.4萬嬰幼兒泌尿系統(tǒng)異常，此后較長時(shí)間內(nèi)許多家長不得不在海外搶購洋奶粉；[3]在經(jīng)歷三鹿奶粉事件、毒酒事件以及毒豆芽事件等一系列食品安全事件后，中國民眾對(duì)食品安全的信任度一直處于低迷狀態(tài)，2016年的全國食品安全調(diào)查報(bào)告顯示，在對(duì)我國食品安全形勢(shì)的總體看法方面，51.25%的消費(fèi)者持悲觀態(tài)度，認(rèn)為問題很多，并表示擔(dān)憂；[4]在印度，在牛奶摻假事件、毒蘋果事件以及學(xué)校午餐中毒事件等一系列食品安全事故后，民眾對(duì)食品安全的擔(dān)憂也長期難以消除。在同為發(fā)展中國家的越南，食品安全問題也非常嚴(yán)重。根據(jù)越南《經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2016年3月15日的報(bào)道，從2015年11月至2016年2月，在抽檢的6 166份果蔬樣本中，發(fā)現(xiàn)326份樣本含禁用化學(xué)品，農(nóng)藥殘留超標(biāo)；抽檢的5 433份肉類樣本中，834份樣本微生物不合格；抽檢的5 048份水產(chǎn)品樣本中，397份樣本含禁用化學(xué)品，抗生素超標(biāo)。[5]可以說，對(duì)發(fā)展中國家而言，食品安全問題是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不充分的必然產(chǎn)物，在一定意義上屬于一種“發(fā)展病”。即便是美國這樣的老牌資本主義國家也難以幸免，20世紀(jì)初，由于肉制品監(jiān)管松懈，出現(xiàn)了嚴(yán)重的食品安全危機(jī)，羅斯?？偨y(tǒng)“擲出窗外” 美國第26任總統(tǒng)西奧多·羅斯福吃早餐時(shí)讀到一本1906年作家厄普頓·辛克萊寫的有關(guān)芝加哥一家肉食加工廠生活體驗(yàn)的紀(jì)實(shí)小說《叢林》時(shí)，突然“大叫一聲，跳起來，把口中尚未嚼完的食品吐出來，又把盤中剩下的一截香腸用力拋出窗外”。羅斯福隨后推動(dòng)通過了《純凈食品與藥品法》，并創(chuàng)建了美國食品藥品監(jiān)督管理局的前身。的故事不僅是美國總統(tǒng)對(duì)食品不安全的憤怒表達(dá)，也代表了廣大美國民眾的心聲。

食品安全問題之所以成為發(fā)展中國家的“發(fā)展病”，與發(fā)展中國家尚未完成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型具有緊密聯(lián)系，是發(fā)展中國家發(fā)展不充分的必然產(chǎn)物。具體體現(xiàn)在以下方面：

首先，工業(yè)化對(duì)食品安全的影響。實(shí)現(xiàn)工業(yè)化是發(fā)展的重要路徑，通過工業(yè)化實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國之路是多數(shù)發(fā)展中國家的選擇。然而，由于經(jīng)濟(jì)和科技條件的限制，與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家的工業(yè)化總體上還處于初級(jí)階段，多數(shù)企業(yè)屬于勞動(dòng)密集型、技術(shù)含量不高且對(duì)環(huán)境侵害企業(yè)。由于企業(yè)對(duì)環(huán)境的侵害常常以排放工業(yè)廢液以及廢氣為途徑，其對(duì)水資源和土壤等的污染時(shí)有發(fā)生，這勢(shì)必直接或者間接危害農(nóng)產(chǎn)品的安全，并引發(fā)一系列食品安全問題。

其次，溫飽壓力與農(nóng)藥和殺蟲劑殘留超標(biāo)。盡管當(dāng)今世界的糧食總產(chǎn)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人類糧食需求總量，但是毋庸置疑的是，全球仍有許多人在挨餓。根據(jù)聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織的報(bào)告表明，2016年，世界上長期食物不足人口數(shù)有8.15億，糧食安全形勢(shì)在撒哈拉以南非洲、東南亞和西亞等地出現(xiàn)惡化現(xiàn)象。[6]正是由于發(fā)展中國家普遍存在的糧食不安全現(xiàn)象，對(duì)于大多數(shù)國家而言，提高糧食產(chǎn)量和解決人民溫飽問題常被視為政府首要任務(wù)。在缺乏足夠的科技指導(dǎo)下，濫用毒性農(nóng)藥消除病蟲害成為普遍性選擇，這必然帶來農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留，并危及食品安全。

最后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)家庭外食品需求的擴(kuò)張以及落后的食品加工業(yè)之間的矛盾。發(fā)展中國家的現(xiàn)代化進(jìn)程常常以城鎮(zhèn)化為重要手段，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)人口涌入城市。而隨著城市人口的增加及居民收入水平的提高，民眾對(duì)家庭外食品的需求也隨之?dāng)U張。這不僅會(huì)刺激食品加工業(yè)的泛濫，也會(huì)促進(jìn)食品攤販群體的產(chǎn)生。由于發(fā)展中國家的食品生產(chǎn)技術(shù)落后，食品安全標(biāo)準(zhǔn)較低，無論是食品加工企業(yè)還是食品攤販都可能成為食品安全問題的制造者，在缺乏自律和監(jiān)管不力的情況下，發(fā)展中國家也必然會(huì)進(jìn)入食品安全風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期。

2.食品安全法律治理的必要性：人權(quán)保障、社會(huì)安定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

發(fā)展中國家食品安全問題的嚴(yán)峻形勢(shì)，對(duì)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大的消極影響，妨礙了發(fā)展中國家人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》第11條規(guī)定，人人有獲得適足食物的權(quán)利。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利委員會(huì)第12號(hào)一般性意見明確指出，食物權(quán)的核心內(nèi)容包括食品的無毒無害性。[7]由此可見，獲得安全的食品顯然是國際人權(quán)法規(guī)定的食物權(quán)的核心內(nèi)容，食品安全保障是國家在食物權(quán)方面負(fù)有的義務(wù)。

食品安全不僅對(duì)食物權(quán)保障具有重要的意義，對(duì)健康權(quán)和生命權(quán)等人權(quán)也具有重大影響。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》第12條的規(guī)定，人人有獲得最高標(biāo)準(zhǔn)的健康的權(quán)利。由于食品安全問題的本質(zhì)是食物具有毒害性，對(duì)人體健康會(huì)帶來直接或者間接的影響，因此，食品安全保障對(duì)健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)無疑具有重要意義。更加重要的是，食品安全與人的生存和生命也有緊密聯(lián)系。一旦食品的毒害性危及人的生命，人的生命權(quán)無疑受到嚴(yán)重威脅。正因如此，食品安全的有效治理對(duì)生命權(quán)的實(shí)現(xiàn)也具有重要意義。

事實(shí)上，食品安全的治理不僅有利于人權(quán)保障，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也具有重要意義。首先，人的健康和生命的保障無疑會(huì)降低健康維護(hù)的成本，減少醫(yī)療方面的支出。另一方面，當(dāng)一國食品安全引起民眾不信任和恐慌時(shí)，不僅可能引起社會(huì)動(dòng)蕩，還會(huì)減少民眾對(duì)本國食品的消費(fèi)以及國外對(duì)該國食品的進(jìn)口，對(duì)該國食品加工業(yè)的發(fā)展帶來沉重打擊。

由于食品安全的維護(hù)對(duì)人權(quán)保障、社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要價(jià)值，加強(qiáng)食品安全的治理無疑是每個(gè)發(fā)展中國的重大任務(wù)。盡管社會(huì)控制工具和國家治理手段均具有多元性，但是由于道德、宗教和民間習(xí)慣等均不具有國家強(qiáng)制力，法律治理已經(jīng)成為最為重要的治理手段。對(duì)廣大發(fā)展中國家而言，加強(qiáng)食品安全的法律治理自然成為其解決食品安全問題的必然選擇。

二、發(fā)展中國家食品安全法律治理的現(xiàn)狀

由于法律治理已經(jīng)成為當(dāng)代國家治理食品安全問題的必然選擇，發(fā)展中國家大多自20世紀(jì)六七十年代左右就開始了食品安全的法律治理。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著食品安全問題的日益嚴(yán)重，一些國家還積極修改了本國的食品安全立法，并加強(qiáng)了食品安全法律的實(shí)施。具體體現(xiàn)在以下方面：

1.食品安全立法的體系化趨勢(shì)

立法是法律治理的起點(diǎn)。當(dāng)國內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重的食品安全問題時(shí)，絕大多數(shù)發(fā)展中國家會(huì)啟動(dòng)食品安全的立法工作，即便是發(fā)展中國家也一樣。以印度為例，早在1860年，印度就參考其宗主國英國的立法，在《刑法典》中設(shè)立了食品摻假罪。1954年，印度制定了《防止食品摻假法》，并出臺(tái)了《防止食品摻假法規(guī)》《水果產(chǎn)品法令》和《肉類食品產(chǎn)品法令》等6部配套法規(guī)。2006年，印度制定了《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》以取代《防止食品摻假法》，此后又制定了《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)條例》以及關(guān)于食品業(yè)許可、食品污染和毒素、食品添加劑和食品標(biāo)準(zhǔn)諸事項(xiàng)的行政規(guī)章，形成了一個(gè)完整的食品安全法律體系。[8]129-130

與印度一樣，中國改革開放之初就制定了《食品衛(wèi)生法》（試行）。隨著改革開放的深入，食品加工業(yè)的日益壯大，食品安全事故也日益增多。針對(duì)這一問題，1995年，中國制定了《食品衛(wèi)生法》。由于該法沒能有效解決食品安全問題，2009年，中國制定了《食品安全法》。該法2015年4月經(jīng)過大幅修改后在全國人大常委會(huì)上通過，2015年10月1日施行。迄今為止，中國食品安全方面的法律法規(guī)及部門規(guī)章主要有 《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中國人民共和國刑法》《食品經(jīng)營許可管理辦法》《食品生產(chǎn)許可管理辦法》《乳制品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》《食品召回管理辦法》《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》等，這些規(guī)定涵蓋了食品生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存以及銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)、安全檢驗(yàn)、具體標(biāo)識(shí)也進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定。

上文表明，中印食品安全立法都已形成了一個(gè)包括法律、法規(guī)和行政規(guī)章在內(nèi)的規(guī)范體系。其食品安全法律規(guī)范的數(shù)量已經(jīng)接近甚至超過歐美發(fā)達(dá)國家，其規(guī)制的內(nèi)容也包含了食品安全監(jiān)管原則和體制、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全法律責(zé)任等諸多事項(xiàng)。由此可見，發(fā)展中國家的食品安全立法已經(jīng)呈現(xiàn)出精細(xì)化和體系化的趨勢(shì)。

2.監(jiān)管機(jī)制的統(tǒng)一化趨勢(shì)

除了立法的精細(xì)化和體系化趨勢(shì)外，發(fā)展中國家食品安全監(jiān)管體制也呈現(xiàn)統(tǒng)一化趨勢(shì)。以印度為例，其1954年制定的《防止食品摻假法》及其配套法規(guī)確立了9個(gè)部門共同監(jiān)管的體制，[9]這種多門的多頭監(jiān)管體制事實(shí)上引發(fā)了相互推諉的局面，極不利于食品安全的維護(hù)?？紤]到這一問題，2006年，依據(jù)《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法案》建立了食品安全與標(biāo)準(zhǔn)局（FSSAI），實(shí)行食品安全的統(tǒng)一監(jiān)管。[8]130FSSAI的設(shè)立，使得以往不同的法律法規(guī)在統(tǒng)一框架下實(shí)施，減少了眾多法律法規(guī)的沖突幾率，從而促進(jìn)了印度食品安全法律法規(guī)高速有效的運(yùn)行。

與印度一樣，中國食品安全法原來實(shí)現(xiàn)多頭分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制，這一體制導(dǎo)致了“九龍治水水不治”、多個(gè)部門管不了一顆毒豆芽的怪相。正是考慮到食品安全分段多頭監(jiān)管的困境，2013年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革建立統(tǒng)一管理體制，由食品藥品監(jiān)管總局負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管，內(nèi)設(shè)食品安全監(jiān)管三司及特殊食品注冊(cè)管理司，在統(tǒng)一監(jiān)管的同時(shí)進(jìn)行了專業(yè)化分工。這一改革得到了2015年修改的食品安全法的確認(rèn)，并進(jìn)行了細(xì)致性規(guī)定。

3.監(jiān)管方式的科學(xué)化趨勢(shì)

發(fā)展中國家不僅大量移植歐美發(fā)達(dá)國家的立法，建立統(tǒng)一監(jiān)管體制，而且還借鑒其科學(xué)化的監(jiān)管方式，尤其是食品風(fēng)險(xiǎn)防控體系。印度食品安全法不僅規(guī)定在FSSAI內(nèi)設(shè)立科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)專家工作組，還設(shè)立了食品抽檢制度。為了加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，印度食品許可規(guī)章中還要求食品生產(chǎn)者執(zhí)行危害分析及關(guān)鍵點(diǎn)控制（HACCP）食品監(jiān)控機(jī)制，用科學(xué)化的方式防控食品安全風(fēng)險(xiǎn)。我國食品安全法要求建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)、評(píng)估制度，建立食品安全全程追溯制度以及食品生產(chǎn)召回制度等，對(duì)2002年《食品生產(chǎn)企業(yè)危害分析與關(guān)鍵點(diǎn)（HACCP）管理體系認(rèn)證管理規(guī)定》、2006年《良好農(nóng)業(yè)規(guī)范認(rèn)證實(shí)施規(guī)則》等規(guī)定中涉及的監(jiān)管方式進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，逐漸向科學(xué)且完善的食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)防制度靠攏。發(fā)展中國家使用標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范（SOP）、良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（GAP）、危害分析及關(guān)鍵點(diǎn)控制（HACCP）以及良好操作規(guī)范（GMP）等規(guī)范，凸顯了監(jiān)管方式的科學(xué)化進(jìn)程。同時(shí)，多數(shù)發(fā)展中國家也逐漸建立了監(jiān)管信息標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)庫，在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時(shí)代潮流中，通過捕獲大量食品安全數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，不僅將食品從農(nóng)田至餐桌進(jìn)行了更加全方位的監(jiān)控，而且將很多監(jiān)管方式進(jìn)行了點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的鏈接，這些舉措彰顯了發(fā)展中國家監(jiān)管方式的科學(xué)化趨勢(shì)。

三、發(fā)展中國家法律食品安全法律治理的制約因素

盡管發(fā)展中國家已普遍重視食品安全問題，并通過對(duì)發(fā)達(dá)國家食品安全法的法律移植，改善本國的法律治理。但當(dāng)前來看，發(fā)展中國家的食品安全水平與發(fā)達(dá)國家相比仍然存在較大差距，其對(duì)發(fā)達(dá)國家的法律移植并沒有產(chǎn)生立竿見影的效果，反而出現(xiàn)了南橘北枳的現(xiàn)象。以印度為例，其20世紀(jì)60年代開始移植英國的食品安全法律，雖然這些法律對(duì)于解決印度的食品安全問題起到了一定作用，但是由于印度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與英國存在較大差距，該法并未有效解決印度的食品安全問題。事實(shí)上，發(fā)展中國家的食品安全法律治理雖然使其食品安全問題的嚴(yán)峻形勢(shì)在一定程度上有所緩解，但并未能藥到病除，食品安全問題在一定時(shí)期仍將存在。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，根本的原因仍是其發(fā)展不充分導(dǎo)致的法律實(shí)施困境。具體體現(xiàn)在法治建設(shè)水平的落后、經(jīng)濟(jì)科技水平落后與監(jiān)管成本的差距，以及民眾食品安全意識(shí)的薄弱。

1.法治水平總體落后與腐敗問題制約了食品安全的發(fā)展

法治是當(dāng)今時(shí)代人類公認(rèn)的最佳治國理政方式，許多發(fā)展中國家也開始重視法治建設(shè)。但是由于多數(shù)發(fā)展中國家法治建設(shè)處于起步階段，缺乏法治建設(shè)的成熟經(jīng)驗(yàn)，其法治建設(shè)水平總體上落后于發(fā)達(dá)國家。從世界正義工程的法治指數(shù)（The Rule of Law Index）排名來看，一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與其法治指數(shù)總體上呈正相關(guān)關(guān)系，發(fā)展中國家法治指數(shù)大多落后于發(fā)達(dá)國家。比如，2016年德國法治指數(shù)為0.83，印度僅為0.51，中國為0.48。[10]21仔細(xì)分析法治指數(shù)的相關(guān)內(nèi)容，我們還可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在執(zhí)法與司法方面的差異更加懸殊，比如2016年，印度與德國的監(jiān)管執(zhí)法指數(shù)相差0.39，而其法治指數(shù)的總差異僅為0.32。[10]39這一現(xiàn)象表明，發(fā)展中國家的法律實(shí)施水平比其法治指數(shù)的總體水平更低，法律實(shí)施效果差是影響其法治水平的重要原因。

發(fā)展中國家法律實(shí)施效果差與權(quán)力腐敗有緊密聯(lián)系。有學(xué)者指出，腐敗具有“粘性”，腐敗一旦發(fā)展到特定程度，便會(huì)形成均衡，難以再打破，同樣一套制度，在腐敗的環(huán)境中，可能會(huì)自我調(diào)適成為腐敗的土壤，而在廉潔的環(huán)境中，則自我調(diào)適成為反腐敗的保障。[11]根據(jù)透明國際發(fā)布的世界清廉指數(shù)排名，發(fā)展中國家其政府清廉指數(shù)整體上低于發(fā)達(dá)國家。比如，印度2016年的清廉指數(shù)僅為0.44，位列世界第69名，比第1名丹麥王國低0.52。[10]31發(fā)展中國家清廉指數(shù)以及行政執(zhí)法方面存在的問題，對(duì)國家食品安全法律治理無疑具有消極作用，印度多年來的食品安全問題與印度政府程度較高的腐敗有緊密的關(guān)聯(lián)；[8]134中國食品安全領(lǐng)域中的部分事故與監(jiān)管機(jī)關(guān)的不作為甚至腐敗也具有一定的聯(lián)系，比如2011年東莞市病、死、殘豬豬肉生產(chǎn)臘腸及臘肉事件，同年云南豐瑞糧油工業(yè)有限公司違法生產(chǎn)地溝油事件，以及2012年深圳光明新區(qū)死豬病不法銷售事件等。

2.經(jīng)濟(jì)與科技水平的落后與監(jiān)管成本的差距

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，發(fā)展中國家食品也大多采納了以科技為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式。但由于以科學(xué)為基礎(chǔ)的食品安全監(jiān)管需要高額成本，比如建立充足的實(shí)驗(yàn)室，購買食品檢測(cè)儀器設(shè)備，招募負(fù)責(zé)科學(xué)檢測(cè)的成員，購買發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的食品檢測(cè)技術(shù)，因此，許多發(fā)展中國家無力支付科學(xué)監(jiān)管的成本。以印度為例，《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》將食品安全抽檢作為督促食品安全的重要手段，并要求在中央與各邦建立食品安全實(shí)驗(yàn)室，負(fù)責(zé)食品安全的檢測(cè)工作，但是由于各幫財(cái)力有限，這一制度并未得到有效推行。其要求建立監(jiān)管的教訓(xùn)表明，印度落后的經(jīng)濟(jì)水平根本無力支付其食品安全法要求建立充足的食品安全檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，這自然影響了其食品安全監(jiān)管的實(shí)際效果。印度問題并非個(gè)案，中國等廣大發(fā)展中國家大多面臨同樣問題。比如，我國《食品安全法》要求縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將食品安全工作列入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，但在實(shí)踐工作中，食品安全監(jiān)督的抽檢經(jīng)費(fèi)往往很難被列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。[12]

3.薄弱的食品安全意識(shí)妨礙了食品安全水平的提高

食品安全認(rèn)知程度在食品安全保障方面起著決定性的作用，自覺抵制不安全食品是食品安全保障的重要手段。由于文化和受教育水平的相對(duì)落后，發(fā)展中國家的公民在食品安全的認(rèn)知水平上與發(fā)達(dá)國家也有一定差距：一方面，一些食品生產(chǎn)者由于食品安全意識(shí)薄弱以及缺乏道德自律，將不安全食品投放到食品市場(chǎng)；另一方面，許多公民由于食品安全意識(shí)不強(qiáng)，也不能自覺抵制不安全食品。這兩方面原因無疑都會(huì)加大食品安全事故發(fā)生的比率，發(fā)展中國家絕大多數(shù)食品安全事故的主觀根源也都在此。

四、發(fā)展中國家食品安全法律治理的未來走向

上文分析表明，發(fā)展中國家在食品安全法律治理上呈現(xiàn)出立法體系化、監(jiān)管體制統(tǒng)一化及監(jiān)管方式科學(xué)化趨勢(shì)。但是由于發(fā)展中國家法治水平不高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后，廣大民眾的食品安全意識(shí)不強(qiáng)，發(fā)展中國家食品安全治理還沒有產(chǎn)生良好的效果。為了快速提高食品安全的法律治理，加強(qiáng)廣大民眾食品安全權(quán)益保障，發(fā)展中國家可采取以下完善措施。

1.提升食品安全法律治理水平

早在數(shù)千年前，亞里士多德就指出：“法治意味著已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！盵13]亞里士多德對(duì)法治的定義凸顯了良法與法律實(shí)施同等重要。對(duì)廣大發(fā)展中國家而言，要加強(qiáng)食品安全的法律治理，不僅要有良好的食品安全立法，也需要食品安全法的有效實(shí)施。就立法而言，中印等發(fā)展中國家的食品安全立法已大量借鑒了發(fā)達(dá)國家的食品安全立法經(jīng)驗(yàn)，需要完善之處在于在遵守食品安全一般標(biāo)準(zhǔn)及食品安全監(jiān)管普遍規(guī)則的前提下，充分考慮發(fā)達(dá)國家立法與本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的相容性，立足本國實(shí)際實(shí)現(xiàn)立法創(chuàng)新。在法律實(shí)施上，發(fā)展中國家尤其需要加強(qiáng)依法行政，提高食品安全監(jiān)管的效率，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的責(zé)任制，防止食品安全監(jiān)管的不作為和權(quán)力腐敗?！巴ㄟ^持續(xù)的制度創(chuàng)新改變?nèi)藗冃袨榈募?lì)機(jī)制，減少腐敗得以發(fā)生的機(jī)會(huì)，并強(qiáng)化對(duì)權(quán)力行使的約束機(jī)制才能有效地遏制腐敗?！盵14]

2.加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的財(cái)政支持

前文分析表明，當(dāng)前以科學(xué)為基礎(chǔ)的檢測(cè)監(jiān)管已成為食品安全監(jiān)管的重要手段，但中印食品安全監(jiān)管的教訓(xùn)表明，廣大發(fā)展中國家在實(shí)行食品抽檢時(shí)，普遍面臨經(jīng)費(fèi)、人員和技術(shù)方面的限制。盡管發(fā)展中國家落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平常常使其無力支付相應(yīng)成本，但是食品安全問題不僅關(guān)乎民眾的生命和健康，也影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。正因如此，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管和保障食品安全是發(fā)展中國家的重要任務(wù)，廣大發(fā)展中國家必須加大對(duì)食品安全監(jiān)管的財(cái)政投入，壯大食品安全監(jiān)管隊(duì)伍，改進(jìn)食品安全監(jiān)管技術(shù)，為食品安全監(jiān)管工作提供充分的人力和財(cái)力保障。在財(cái)政投入有限增加的情況下，重點(diǎn)加大食品安全項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)給，比如類似我國《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》推出的食用農(nóng)產(chǎn)品源頭治理工程、監(jiān)管能力建設(shè)項(xiàng)目、食品安全重點(diǎn)工作等項(xiàng)目。通過項(xiàng)目歸類完善支付標(biāo)準(zhǔn)，在加大財(cái)政投入的同時(shí)進(jìn)行專項(xiàng)化管理，使資金發(fā)揮最大的功效。

3.提高公民食品安全意識(shí)

保障食品安全問題的責(zé)任不僅限于政府，也需要千千萬萬的民眾，為了充分發(fā)揮民眾在食品安全保障方面的作用，全面提高民眾食品安全意識(shí)也是必須之舉。發(fā)展中國家首先要提高食品生產(chǎn)者和食品銷售者的食品安全意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)者食品安全知識(shí)和相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)，實(shí)行先培訓(xùn)再上崗的制度。在培訓(xùn)環(huán)節(jié)，有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)，制定相應(yīng)的培養(yǎng)大綱和教材，充分利用高校、科研院所等社會(huì)資源，在有限的資源環(huán)境下，最大程度地提高食品生產(chǎn)者和銷售者的食品安全認(rèn)知能力；其次，提高食品消費(fèi)者的食品安全意識(shí)，加強(qiáng)廣大消費(fèi)者的食品安全教育，提高消費(fèi)者食品安全認(rèn)知水平。在深入開展“雙安雙創(chuàng)”的行動(dòng)中，實(shí)施立體化科普宣傳計(jì)劃，推廣“兩微一端”新媒體平臺(tái)，使食品安全教育內(nèi)容快速傳達(dá)于消費(fèi)者，從而降低食品安全事故發(fā)生的幾率，提升本國食品安全的整體水平。

五、結(jié)語

發(fā)展中國家的食品安全問題是其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。發(fā)展中國家對(duì)糧食總產(chǎn)量提升的渴望及其對(duì)工業(yè)化尤其是食品加工業(yè)產(chǎn)值的追求，使食品安全問題成為其經(jīng)濟(jì)社會(huì)不充分發(fā)展的必然產(chǎn)物。即使發(fā)展中國家積極移植發(fā)達(dá)國家的立法，在依法行政水平不高和腐敗問題沒有有效解決的情況下，食品安全問題仍然是發(fā)展中國家面臨的重大難題。正因如此，對(duì)發(fā)展中國家而言，解決食品安全問題是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技以及法治發(fā)展的系統(tǒng)工程。其中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是解決食品安全的基礎(chǔ)，科技與法治是保障食品安全的重要手段，加強(qiáng)食品安全的法律治理是發(fā)展中國家解決食品安全的關(guān)鍵。在已實(shí)行食品安全立法現(xiàn)代化的大背景下，發(fā)展中國家理應(yīng)高度重視食品安全的執(zhí)法和司法，加強(qiáng)食品安全法的實(shí)施效果，使食品安全的法律治理走向法治化道路。

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（責(zé)任編輯：鐘昭會(huì)）