PPP投融資模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用探究

李康

摘 要：本文以工程案例為依托，以筆者理論知識的學(xué)習(xí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為應(yīng)用，就PPP投融資模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用進(jìn)行簡要分析，以期完善應(yīng)用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)代化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)投融資；PPP模式

1 PPP模式的內(nèi)涵及其基本結(jié)構(gòu)

PPP模式也稱PPP融資，即為公私合作關(guān)系的表示，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，是指政府公共部門與私營部門合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種關(guān)系。在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

項(xiàng)目公司是PPP模型的核心組成部分之一，通常都是由民營部門獲得政府授權(quán)之后，成立的特許經(jīng)營公司，它是PPP模式的主體，承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)營與管理的責(zé)任。與項(xiàng)目公司有所聯(lián)系并參與PPP模式建設(shè)的組織機(jī)構(gòu)有政府公共部門、金融機(jī)構(gòu)、建設(shè)部門、民營部門以及項(xiàng)目經(jīng)營承包商等。其中政府公共部門代表政府對項(xiàng)目公司進(jìn)行授權(quán)，對PPP項(xiàng)目具有監(jiān)督管理職能；金融機(jī)構(gòu)的主要作用是為城市基建項(xiàng)目提供金融支持，具體負(fù)責(zé)中長期貸款的安排；建設(shè)部門的主要任務(wù)是確保PPP項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量與安全，其通常是以公開招標(biāo)的方式產(chǎn)生；民營部門是PPP項(xiàng)目的直接投資者，一般都是由股權(quán)或是投資協(xié)議的形式組織起來的；項(xiàng)目經(jīng)營承包商負(fù)責(zé)為PPP項(xiàng)目的經(jīng)營提供專業(yè)化的管理。

2 PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的選擇標(biāo)準(zhǔn)

2.1 合作項(xiàng)目為經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目

經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性與非經(jīng)營性3類項(xiàng)目可依據(jù)經(jīng)濟(jì)性與公益性特點(diǎn)實(shí)施區(qū)分，PPP模式的使用，其項(xiàng)目發(fā)起一般是由政府部門操作以此實(shí)現(xiàn)對社會資本的吸引，這就要求項(xiàng)目現(xiàn)金流穩(wěn)定，因此對于PPP模式的采用，經(jīng)營性與準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目更加合適。使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助及政府付費(fèi)為我國PPP項(xiàng)目資金回報(bào)的主要方式，該3種方式分別與經(jīng)營類項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營類項(xiàng)目及非經(jīng)營類項(xiàng)目相對應(yīng)，而在實(shí)際應(yīng)用中，基于市場化運(yùn)作機(jī)制的考慮，可行性缺口補(bǔ)助為PPP項(xiàng)目采用最多的回報(bào)機(jī)制。

PPP模式的采用前提為確定合作項(xiàng)目性質(zhì)，只有現(xiàn)金流具備穩(wěn)定條件，才能因?qū)φ?cái)政依賴的減少而提升社會資本自我運(yùn)營的獨(dú)立性。政府向社會資本購買公共服務(wù)為PPP模式本質(zhì)的體現(xiàn)，對于公共服務(wù)的購買，只有確?，F(xiàn)金流穩(wěn)定，才能在經(jīng)濟(jì)上具備購買能力，而不是以赤字方式增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.2 項(xiàng)目合作者具備一定的資質(zhì)條件

我國對于PPP模式的應(yīng)用范圍廣闊，其涉及領(lǐng)域包括水利、能源、環(huán)衛(wèi)、交通以及醫(yī)療衛(wèi)生等行業(yè)，這些行業(yè)項(xiàng)目均表現(xiàn)出穩(wěn)定的市場需求與較高的市場化程度等特征。與此同時(shí)，這些行業(yè)的發(fā)展在我國已初具規(guī)模為其采用PPP模式的另一重要原因，對于大型PPP項(xiàng)目具備承接能力，簡言之即為這些領(lǐng)域的社會資本具備提供公共服務(wù)的運(yùn)營能力與資本條件。

故此，項(xiàng)目合作者具備一定的資質(zhì)條件為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式的重要條件之一，以此確保其能承擔(dān)并保證PPP項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)。項(xiàng)目合作者的資質(zhì)條件主要有：（1）注冊資本規(guī)模。作為衡量企業(yè)資金運(yùn)作能力的第一指標(biāo)，其籠統(tǒng)體現(xiàn)了企業(yè)的發(fā)展規(guī)模與業(yè)務(wù)能力；（2）企業(yè)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)。其為企業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作能力的體現(xiàn)；（3）企業(yè)合作能力（與政府部門和金融行業(yè)等）。城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，其過程協(xié)調(diào)與配合機(jī)構(gòu)包括運(yùn)營公司、政府部門、咨詢與金融機(jī)構(gòu)等多方面，合作能力的需求與重要性表現(xiàn)突出。

2.3 項(xiàng)目符合物有所值評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

“物有所值”法為PPP項(xiàng)目定量與定性分析的常用評價(jià)法，為國際對PPP模式的普遍評價(jià)指標(biāo)，其具體含義為某組織通過對其可利用資源的運(yùn)用，以此使獲得收益長期化與最大化。VFM評價(jià)體系包括定量與定性評價(jià)兩方面內(nèi)容，其中定量評價(jià)體系是運(yùn)用PPP項(xiàng)目合作全生命周期內(nèi)通過對公共部門比較值（PSC）和政府支出限制（PPP值）的比較，進(jìn)而對公共服務(wù)供給效率是否通過PPP模式的應(yīng)用得到正真提升實(shí)施考量，其適用于項(xiàng)目合作的全周期；定性評價(jià)法則以專家獨(dú)立打分和專家組會議評審方式為主，其在項(xiàng)目識別階段運(yùn)用較多，評價(jià)要素含有18個(gè)，并擁有各自的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)性，在賦予一定的權(quán)重于每項(xiàng)評價(jià)要素后并對其實(shí)施打分，最后以權(quán)重為依據(jù)，將項(xiàng)目總體分值計(jì)算而出?！拔镉兴怠痹u價(jià)法為評判項(xiàng)目價(jià)值回報(bào)值得與否的標(biāo)準(zhǔn)，其體現(xiàn)了政府應(yīng)以多少錢向社會資本購買公共服務(wù)為合理現(xiàn)象。

除此之外，項(xiàng)目選用PPP模式還得符合財(cái)政承受能力驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)。

3 PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用案例

3.1 項(xiàng)目簡介

某地鐵線路全長28.65Km，總投資153億元，項(xiàng)目總體分為Ⅰ、Ⅱ兩大部分，其中第Ⅱ部分為通信、車輛、給排水、供電設(shè)備與控制設(shè)備等設(shè)施建設(shè)，由某聯(lián)合體中標(biāo)承建，采用PPP運(yùn)作方式，投資總額46億元，全部由項(xiàng)目公司籌集，其中資本金約18.4億元，債務(wù)資金約27.6億元，債務(wù)融資比例約為80%。項(xiàng)目建設(shè)完成后，聯(lián)合體單位取得該項(xiàng)目特許經(jīng)營30年，主要負(fù)責(zé)該線路的運(yùn)營管理與設(shè)施維護(hù)工作，地鐵票款收入為項(xiàng)目投資回收的主要方式。

3.2 PPP項(xiàng)目成功的原因

3.2.1 取得政府支持

項(xiàng)目所在地市政府明確提出軌道交通項(xiàng)目的社會與政府投資比例可按3：7實(shí)施建設(shè)，以政策支持的形式促進(jìn)了該項(xiàng)目PPP模式的實(shí)施。該地鐵線路途徑旅游景點(diǎn)較多，其建設(shè)目的在于緩解交通壓力，且項(xiàng)目預(yù)期收益保證良好，對投資吸引力較強(qiáng)。

3.2.2 項(xiàng)目可行性強(qiáng)

①PPP模式的應(yīng)用，對項(xiàng)目參與雙方可實(shí)現(xiàn)互利共贏，進(jìn)而可得到各方的積極響應(yīng)；②社會資本的參與因回報(bào)穩(wěn)定而使其參與積極性得到充分調(diào)動；③發(fā)揮社會資本方建設(shè)動力，可促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)；④大幅度降低項(xiàng)目生命周期成本，有利于項(xiàng)目整體運(yùn)營效率的提升。

3.2.3 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制合理

為了維護(hù)投資人與政府的權(quán)益，更加合理的分擔(dān)建設(shè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，該項(xiàng)目分別建立了終止補(bǔ)償與票價(jià)補(bǔ)償機(jī)制。例如，該項(xiàng)目約定，若在地鐵運(yùn)營期間因公共利益需求必須將《特許協(xié)議》終止時(shí)，此時(shí)政府必須以合理價(jià)格收購項(xiàng)目設(shè)施，以此合理補(bǔ)償聯(lián)合體單位；若聯(lián)合體單位在特許經(jīng)營期內(nèi)的投資收益未能達(dá)到預(yù)期，則政府必須調(diào)整票價(jià)機(jī)制或采取其他補(bǔ)貼措施保障聯(lián)合體單位的利益。

4 結(jié)束語

基于以上論述，筆者通過自身專業(yè)知識與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)用，以完善PPP模式的應(yīng)用體系為目的，提出以下三點(diǎn)建議：

（1）政策先行。政府以政策形式加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的扶持力度，加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、融資模式、回報(bào)機(jī)制、退出機(jī)制等的政策研究以及PPP項(xiàng)目相關(guān)文件的頒發(fā)，并發(fā)揮貨幣、監(jiān)管政策的引導(dǎo)作用，為PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、合法地運(yùn)作提供政策支持和理論依據(jù)。

（2）立法為綱。加快推進(jìn)PPP立法，做好與特許經(jīng)營條例法的有效銜接，明確政府和社會資本的權(quán)責(zé)利分配，保障社會資本的合法權(quán)益，創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

（3）創(chuàng)新為翼。除過以項(xiàng)目專項(xiàng)基金的設(shè)立來對PPP項(xiàng)目實(shí)施融資外，也可嘗試采用信貸擔(dān)保、資產(chǎn)證券化等方式融資，做到融資渠道多樣化、融資方式靈活化、融資成本合理化。

參考文獻(xiàn)：

[1] 曾黎黎.基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理信息化研究[D].重慶大學(xué)，2010.

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