建設(shè)支撐一流大學(xué)成長(zhǎng)的章程制度體系

李玲玲 蔡三發(fā)

只有構(gòu)建一流的制度支撐體系，才能創(chuàng)建世界一流大學(xué)。章程結(jié)合高校辦學(xué)歷史和文化積淀等，在內(nèi)容上凸顯特色。制度權(quán)威的真正確立不僅在于其完善程度，而且需要敬畏之心。

2015年10月，國(guó)務(wù)院《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》提出，建立健全高校章程落實(shí)機(jī)制，加快形成以章程為統(tǒng)領(lǐng)的完善、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系。2016年1月，教育部《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020年）》亦強(qiáng)調(diào)“健全章程核準(zhǔn)后的執(zhí)行和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)，督促學(xué)校以章程為統(tǒng)領(lǐng)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度”。目前，我國(guó)高校已制定大學(xué)章程并通過相關(guān)部門核準(zhǔn)，當(dāng)務(wù)之急是設(shè)計(jì)建設(shè)配套的較為完善、全面的內(nèi)部制度體系，將法治的精神滲透于學(xué)校制度和運(yùn)行各方面，加強(qiáng)依法治校。發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，制度的建設(shè)是根本性的問題，只有構(gòu)建一流的制度支撐體系，才能創(chuàng)建世界一流大學(xué)。

世界一流大學(xué)的章程制度體系的主要特征

大學(xué)章程伴隨中世紀(jì)大學(xué)的誕生而產(chǎn)生，是大學(xué)為獨(dú)立生存和自由而不懈努力的結(jié)晶，在世界一流大學(xué)發(fā)展過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。深入分析這些國(guó)家世界一流大學(xué)的章程制度體系，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)以下主要特征：

1.制度建設(shè)系統(tǒng)全面，可操作性較強(qiáng)

章程在體例上通常分為單一型和復(fù)合型兩類，英美法系國(guó)家的大學(xué)章程多為復(fù)合型，即以總綱性的章程和相關(guān)實(shí)施細(xì)則共同組成章程配套制度體系，更突出操作性。世界一流大學(xué)章程制度體系不僅是詳盡的、全面的，更具有比較強(qiáng)的可操作性，章程所配套的規(guī)章、條例及其他文件的詳細(xì)規(guī)定無(wú)不彰顯“程序法治”的精神，每個(gè)規(guī)則都有配套的程序規(guī)定，大學(xué)各方面事務(wù)的程序性規(guī)定在章程中無(wú)處不在。以倫敦大學(xué)帝國(guó)理工學(xué)院章程為例，與《學(xué)院紀(jì)律行為指南》配套的《E2學(xué)生紀(jì)律處分程序》詳細(xì)規(guī)定了學(xué)生違紀(jì)行為審查的啟動(dòng)條件、調(diào)查要求、調(diào)查全程記錄、被指控學(xué)生的權(quán)利、綜合程序、申訴程序、記錄保存、年度報(bào)告等內(nèi)容。這種詳盡、具體的制度設(shè)計(jì)不僅富有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)效用，而且具有高度可操作性，是確保大學(xué)章程在實(shí)踐中得到切實(shí)有效貫徹落實(shí)的重要前提和保障。

2.治理理念深度滲透，職權(quán)具體明確

將學(xué)術(shù)本位、學(xué)者治校、民主管理理念充分融入章程制度體系建設(shè)，是世界一流大學(xué)的共性特征?！皩W(xué)術(shù)自治”被譽(yù)為大學(xué)外部治理的黃金準(zhǔn)則。大學(xué)評(píng)議會(huì)是西方國(guó)家大學(xué)普遍存在的學(xué)術(shù)決策機(jī)構(gòu)，對(duì)校務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)學(xué)術(shù)力量與行政力量的相互制衡。世界一流大學(xué)通過大學(xué)章程及相應(yīng)的規(guī)章制度明確了學(xué)術(shù)治理機(jī)構(gòu)的具體職權(quán)，以此保障學(xué)者反映學(xué)術(shù)意愿和表達(dá)訴求的權(quán)利。

世界一流大學(xué)制度體系的另一個(gè)重要特征就是有明確的制度保障民主管理。有不少世界一流大學(xué)的章程和制度明確規(guī)定了最高決策機(jī)構(gòu)中師生的人數(shù)和比例，或者通過“教師手冊(cè)”“學(xué)生手冊(cè)”等專門條例明確師生的權(quán)利和義務(wù)。世界一流大學(xué)不僅把學(xué)術(shù)自治、民主管理理念充分內(nèi)化為章程內(nèi)容，而且就機(jī)構(gòu)職責(zé)和人員職權(quán)方面的事項(xiàng)作了幾乎沒有模糊和變通空間的規(guī)定。

3.制度執(zhí)行監(jiān)督到位，富有特色傳統(tǒng)

世界一流大學(xué)之所以能夠躋身世界前列，得益于其完善的制度體系，更依賴于其制度的執(zhí)行效果。而監(jiān)督機(jī)制是章程制度體系執(zhí)行有效性的重要影響因素。研究發(fā)現(xiàn)，世界一流大學(xué)通常建立了嚴(yán)格完備的內(nèi)部制度執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。各國(guó)高校章程均依據(jù)不同政治體制、民族習(xí)俗以及文化差異，結(jié)合本校所處的地理環(huán)境、學(xué)科建設(shè)、辦學(xué)歷史和文化積淀等，在具體內(nèi)容上凸顯自己的特色，并通過個(gè)性化的特殊條款規(guī)定本校特有的辦學(xué)理念和優(yōu)秀傳統(tǒng)，凝練大學(xué)精神。

我國(guó)章程制度體系建設(shè)現(xiàn)狀

2017年教育部、財(cái)政部、發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法（暫行）》，要求完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，破除體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)突破，加快建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度。大學(xué)章程是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體，大學(xué)章程建設(shè)是高校完善治理結(jié)構(gòu)和構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。截至目前，教育部已完成全部“一流大學(xué)”建設(shè)高校章程核準(zhǔn)，通過分析章程配套體系制度建設(shè)，以點(diǎn)窺面，可對(duì)我國(guó)高水平大學(xué)內(nèi)部治理和制度體系建設(shè)情況進(jìn)行梳理。

1.大學(xué)章程與具體規(guī)章制度銜接不足

大學(xué)章程既要與教育法律法規(guī)相統(tǒng)一，也要與學(xué)校具體的規(guī)章制度相銜接。章程以高?！盎痉ā钡牡匚幻鞔_了學(xué)校內(nèi)部治理體系，確立了黨委的政治權(quán)力、校長(zhǎng)的行政權(quán)力、學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)權(quán)力以及師生參與民主管理的權(quán)力。然而，要使大學(xué)章程真正發(fā)揮作用，還需要圍繞章程制定一系列與之配套的規(guī)章制度，具體細(xì)化章程的操作層面，對(duì)章程內(nèi)容做逐一闡釋和補(bǔ)充，形成完備的制度體系。2014年教育部公布《高等學(xué)校信息公開事項(xiàng)清單》，提出高校應(yīng)當(dāng)在學(xué)校門戶網(wǎng)站開設(shè)信息公開專欄，統(tǒng)一公布清單各項(xiàng)內(nèi)容，其中就包括學(xué)校章程及制定的各項(xiàng)規(guī)章制度。以41所“一流大學(xué)”建設(shè)高校（不含國(guó)防科技大學(xué)）為對(duì)象，以學(xué)校章程文本及其公開的各項(xiàng)規(guī)章制度為內(nèi)容進(jìn)行梳理，不難發(fā)現(xiàn)：我國(guó)高校章程文本在對(duì)涉及學(xué)校治理體制及重要性實(shí)體工作的規(guī)范上點(diǎn)到為止，對(duì)于機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則和行為準(zhǔn)則等本應(yīng)詳細(xì)規(guī)定的重要內(nèi)容，大學(xué)章程多以委任的形式交由其他下位規(guī)程“另行規(guī)定”。然而，除了學(xué)術(shù)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)外，高校信息網(wǎng)公開的相關(guān)其他機(jī)構(gòu)的組織、職權(quán)和運(yùn)行等制度規(guī)章并不多見。其中，只有北京師范大學(xué)等12所高校在章程中明確黨委會(huì)會(huì)議制度及議事規(guī)則，只有浙江大學(xué)等7所高校在信息公開網(wǎng)公開具體的規(guī)章制度（見表1）?？梢?，多數(shù)高校對(duì)制度制定尚缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和整體銜接。

2.章程制度體系制定或管理不夠規(guī)范

我國(guó)高校章程制度體系建設(shè)存在文本制定和操作程序不夠規(guī)范等問題。究其原因，在于制度管理辦法的普遍缺失。目前大多數(shù)高校均未出臺(tái)相應(yīng)的制度制定及管理辦法，因而制度設(shè)計(jì)過程中往往遵循自上而下的治理邏輯，操作上缺乏充分調(diào)研、民主決策、廣泛論證、合法性審核等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，導(dǎo)致制定的制度文本良莠不齊，存在職責(zé)權(quán)限規(guī)定不清晰、程序法治精神滲透不足、章程特色不夠鮮明等現(xiàn)象。以《學(xué)生申訴管理辦法》為例，盡管我國(guó)一流大學(xué)建設(shè)高校均在信息公開網(wǎng)上公布了學(xué)生申訴管理相關(guān)規(guī)定，成立了學(xué)生申訴處理委員會(huì)，明確了學(xué)生申訴處理的程序和辦法，然而，除北京師范大學(xué)、山東大學(xué)等少數(shù)高校外，絕大部分高校對(duì)申訴調(diào)查、聽證、審查程序的規(guī)定并不規(guī)范，學(xué)生權(quán)益得不到充分保障。

首先，申訴受理期限過短。2017年教育部令第41號(hào)第60條明確提出學(xué)生申訴期限為“在接到學(xué)校處理或者處分決定書之日起10日內(nèi)”，比2005年教育部令第21號(hào)第61條規(guī)定的“5個(gè)工作日內(nèi)”延長(zhǎng)了5天，但目前一半以上的樣本高校所規(guī)定的申訴受理期限仍為5個(gè)工作日，與新的規(guī)定難以契合。其次，申訴受理范圍過窄。新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》將申訴受理的范圍定為“學(xué)校給予的處理或者處分”以及“學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為”，而從樣本高校門戶網(wǎng)站上公布的申訴文件來(lái)看，只有山東大學(xué)在附則中明確提出“學(xué)生雖未受學(xué)校處理或處分，但學(xué)生認(rèn)為學(xué)校、教職工的其他行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，可以提出申訴”，同時(shí)，只有同濟(jì)大學(xué)等少數(shù)高校增加了“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以提出申訴的決定”這一條款，其余高校均僅將申訴范圍限定在“紀(jì)律處分”“取消入學(xué)資格、退學(xué)處理決定”等。第三，申訴處理規(guī)程不明確。大部分樣本高校都沒確立申訴處理的具體原則和規(guī)則，只有部分高校對(duì)學(xué)生申訴的審查程序做了具體規(guī)定。

3.章程制度體系應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督和反饋機(jī)制

大學(xué)章程制度體系建設(shè)過程中，制定、實(shí)施、監(jiān)督和反饋四個(gè)環(huán)節(jié)缺一不可，而目前我國(guó)高校尚未能建立起完善的制度執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督和優(yōu)化機(jī)制。教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》明確規(guī)定，“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對(duì)違反章程的管理行為、辦學(xué)活動(dòng)的舉報(bào)和投訴”。而樣本高校中大部分高校（28所）都把監(jiān)督章程落實(shí)情況的職權(quán)賦予教職工代表大會(huì)，其中只有3所高校設(shè)立章程委員會(huì)等專門機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督章程執(zhí)行情況的職責(zé)，但遺憾的是，其職責(zé)也僅限于受理舉報(bào)和投訴，沒有任何高校就監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為提出具體可行的懲處辦法和監(jiān)督細(xì)則，這種沒有明確法律依據(jù)的監(jiān)督規(guī)定根本不可能使對(duì)章程執(zhí)行的監(jiān)督落到實(shí)處。

只有構(gòu)建一流的制度支撐體系才能創(chuàng)建世界一流大學(xué)

我國(guó)高校要想建設(shè)世界一流大學(xué)，無(wú)疑要在制度建設(shè)層面多下功夫，學(xué)習(xí)借鑒世界一流大學(xué)的有益經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)出能夠支撐一流大學(xué)成長(zhǎng)的章程制度體系。當(dāng)前，需要在以下幾方面多做努力：

1.做好章程與具體規(guī)章的有效銜接

通過章程核準(zhǔn)的大學(xué)應(yīng)高度重視章程核準(zhǔn)后的執(zhí)行機(jī)制建設(shè)，而以章程為核心的制度體系建設(shè)則是保障章程在高校管理和辦學(xué)實(shí)踐中真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵。因此，高校應(yīng)圍繞章程對(duì)學(xué)校內(nèi)部具體的規(guī)章進(jìn)行全面清理，對(duì)不符合章程或在章程中沒有依據(jù)的規(guī)章制度及時(shí)廢止或修正，確保整個(gè)章程制度體系協(xié)調(diào)一致。同時(shí)，高校內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)能否有效運(yùn)行及持久推進(jìn)，很大程度上取決于是否擁有完善的長(zhǎng)效機(jī)制，這也是章程制度體系建設(shè)能否具有持續(xù)生命力的關(guān)鍵所在。

2.確保章程制度體系建設(shè)科學(xué)規(guī)范

綜觀世界一流大學(xué)的章程制度體系，多數(shù)是以統(tǒng)一編排的目錄和正文結(jié)合的方式呈現(xiàn)，不僅完整、系統(tǒng)，而且統(tǒng)一、規(guī)范。同時(shí)，大部分世界一流大學(xué)都非常重視制度的沿革記載，并且在相應(yīng)的制度中予以呈現(xiàn)，相比之下，我國(guó)大學(xué)在制度建設(shè)方面起步較晚，多數(shù)制度沿革斷代，缺乏傳承延續(xù)。借鑒世界一流大學(xué)制度體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)高校也在逐步探索制定全方位的標(biāo)準(zhǔn)化制度目錄。

3.構(gòu)建制度執(zhí)行的監(jiān)管與反饋機(jī)制

章程制度的實(shí)施有賴于具體規(guī)章的執(zhí)行，而規(guī)章執(zhí)行的有效性需要全面的監(jiān)督機(jī)制來(lái)保證。為了確保章程制度體系得到全面落實(shí)，監(jiān)督主體具有獨(dú)立性是前提，只有獨(dú)立的主體，才能無(wú)后顧之憂，自主地發(fā)揮監(jiān)督職能。我國(guó)章程制度體系建設(shè)過程中應(yīng)進(jìn)一步健全學(xué)校決策合法性審查機(jī)制、申訴評(píng)議機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制，保障科學(xué)決策、民主決策和依法決策。不僅如此，也應(yīng)建立完善的問責(zé)機(jī)制，使監(jiān)督變得強(qiáng)硬有力。此外，還要探索切實(shí)可行的問責(zé)路徑，對(duì)制度執(zhí)行不力或不執(zhí)行制度的行為主體實(shí)行懲罰，通過完善問責(zé)制度，為章程制度體系構(gòu)建和有效落實(shí)保駕護(hù)航。

總體而言，世界一流大學(xué)章程制度體系的內(nèi)涵包括：一是遵循程序法治的精神;二是秉持學(xué)術(shù)自治的理念;三是融入民主管理的思維;四是彰顯歷史傳統(tǒng)與特色;五是注重制度執(zhí)行與監(jiān)督。就我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況看，世界一流大學(xué)制度體系是需要我們努力追趕的標(biāo)桿，當(dāng)然，由于大學(xué)章程制度體系建設(shè)是一項(xiàng)龐大、復(fù)雜且需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的系統(tǒng)工程，需要我們?cè)谥贫嚷鋵?shí)過程中不斷反饋、修訂、補(bǔ)充才能日趨成熟，而制度權(quán)威的真正確立不僅在于制度本身的完善程度，而且需要我們從上到下對(duì)其保持敬畏之心。

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