市政城投基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理

丁振東

摘要：隨著城市發(fā)展速度的不斷加快，市政基礎(chǔ)配套設(shè)施的基本建設(shè)工作很大程度上已經(jīng)受到了資金與環(huán)境因素的雙重影響，在此基礎(chǔ)上衍生出來的全新城市基礎(chǔ)設(shè)施與工程的投資與建設(shè)模式不斷投入使用，本文就結(jié)合實(shí)際情況對市政城投基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理進(jìn)行簡析。

關(guān)鍵詞：市政城投；基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式

改革開放四十年，我國的城市建設(shè)發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是在當(dāng)?shù)氖舜筇岢鋈娼ㄔO(shè)小康社會之后，不僅城市發(fā)展實(shí)現(xiàn)了全面提速，而且新農(nóng)村建設(shè)工作也實(shí)現(xiàn)了量化性攻堅。在這個過程中，就給城市發(fā)展和規(guī)劃提出了全新的要求，市政基礎(chǔ)工程的建設(shè)工作必須全面符合市政發(fā)展的基本需要，才能夠有效滿足社會發(fā)展的剛性需求。

一、市政城投基礎(chǔ)設(shè)施的基本內(nèi)容

雖然在工程內(nèi)容上來說，市政城投工程與一般的建筑工程之間并沒有太大的差異，但是由于這些工程幾乎都和民眾的日常生活密切相關(guān)，尤其是很多工程都屬于最基礎(chǔ)的民生工程，因此在其設(shè)計規(guī)劃初期，就并沒有考慮商業(yè)因素，幾乎完全都是政府作為投資主體來建設(shè)與運(yùn)營。

但是隨著城市發(fā)展規(guī)模的不斷擴(kuò)大，特別是當(dāng)市政城投基礎(chǔ)設(shè)施工程與商業(yè)化項(xiàng)目之間產(chǎn)生沖突的時候，資本市場往往出于“趨利”因素的影響將明顯帶有公益性質(zhì)的市政城投基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作向商業(yè)化模式轉(zhuǎn)移，從而淡化了市政城投基礎(chǔ)項(xiàng)目的公益性質(zhì)，在一定程度上降低了政府的公信力和市政城投基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性。

二、PPP項(xiàng)目模式的有效分析

PPP項(xiàng)目模式完全是借鑒的國外市政運(yùn)作模式而來的一種工程項(xiàng)目建設(shè)模式，其操作程序是由政府和商業(yè)及民間資本進(jìn)行充分地合作，將統(tǒng)籌的市政工程采取“共管”或者“托管”的方式來運(yùn)行，從而有效降低政府作為投資主體的資金運(yùn)行壓力。

但是必須要強(qiáng)調(diào)的是，盡管這其中有商業(yè)資本的存在，但是PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作過程中，其所屬權(quán)是沒有產(chǎn)生本質(zhì)上的變化的，仍讓歸政府所有，商業(yè)資本只擁有其中的部分經(jīng)營權(quán)或者管理權(quán)。這樣一方面能夠有效降低因?yàn)樯虡I(yè)資本參與政府市政工程而容易產(chǎn)生的壟斷經(jīng)營行為；另一方面能夠緩解因?yàn)樯虡I(yè)資本的介入而導(dǎo)致的民生消費(fèi)成本增加，在一定層面上可以解讀為一種“雙贏”局面。

國內(nèi)的部分城市之所以引入這種PPP項(xiàng)目模式，很大程度上是因?yàn)槭姓鞘型顿Y項(xiàng)目的覆蓋面過大，地方財政負(fù)擔(dān)壓力較重所致。盡管PPP項(xiàng)目管理方式被引入的時間并不長，但是在各地城市投資項(xiàng)目，尤其是基礎(chǔ)民生項(xiàng)目中所發(fā)揮的作用卻絕對不容小覷。

三、市政城投基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險分析

盡管PPP項(xiàng)目運(yùn)行方式能夠直接或者間接的在執(zhí)政城投基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮巨大的作用，有效降低政府的資金管控壓力和運(yùn)行風(fēng)險，但是筆者對部分城市所運(yùn)行的PPP項(xiàng)目進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，其中的風(fēng)險也不能低估。

其一，政府決策失當(dāng)，過度解讀PPP項(xiàng)目運(yùn)行方式。雖然按照PPP項(xiàng)目運(yùn)行的基本規(guī)則來看，是政府和商業(yè)資本共同出資、協(xié)同管理，但是由于極少數(shù)城市雖然缺乏有效可支配資金，卻仍然處于鞏固政績的目的大興土木來興建一些市政基礎(chǔ)設(shè)施，因此只能采用套用或者借用資金的方式來開展相關(guān)工作。這樣就給PPP項(xiàng)目運(yùn)行造成了巨大的潛在壓力是，項(xiàng)目本身的所有投資資金完全來自于商業(yè)資本，這樣容易導(dǎo)致商業(yè)資本在直接參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的時候以虛增成本、虛開支出的方式變相增加投資預(yù)算，以達(dá)到延長管理時間的目的。這種行為雖然在表面上來看并沒有太大的影響，但是由于這些市政工程都是城市基礎(chǔ)投資項(xiàng)目，其商業(yè)資本傷害的是公共資源和民眾的共有利益。華北某省會城市主管城建工作的政府負(fù)責(zé)人多次被上級問責(zé)，原因就是因?yàn)槠湓谥苯訁⑴c市政基礎(chǔ)投資項(xiàng)目的過程中行為失當(dāng)，嚴(yán)重影響了市政項(xiàng)目的可持續(xù)性規(guī)劃建設(shè)工作。

其二，商業(yè)資本運(yùn)行過寬，完全混淆PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式。所謂PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式，其核心與根本在于必須要強(qiáng)調(diào)是政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這些項(xiàng)目不僅要具有可操作性，而且還必須完全在政府的有效掌控之內(nèi)，而且必須是強(qiáng)調(diào)所有權(quán)在政府，其提供的必須完全是一種公共產(chǎn)品或者服務(wù)。但是有些地方政府為了所謂的GDP效應(yīng)，盲目拔高PPP項(xiàng)目的運(yùn)行模式，放寬了PPP項(xiàng)目的參與內(nèi)容，完全違背了PPP項(xiàng)目運(yùn)行初衷，給市政工程項(xiàng)目，特別是民生基礎(chǔ)項(xiàng)目的資金有效利用造成了很嚴(yán)重的潛在危險。

四、優(yōu)化市政城投PPP項(xiàng)目運(yùn)行的措施

梳理市政城投PPP項(xiàng)目的運(yùn)行風(fēng)險可以發(fā)現(xiàn)，從表面上來看，是政府或者商業(yè)資本對于PPP項(xiàng)目在市政城投項(xiàng)目中的運(yùn)作方式不能了解所致，但是究其本質(zhì)就會發(fā)現(xiàn)，其核心在于政府相關(guān)決策人員沒有將PPP項(xiàng)目在市政城投項(xiàng)目的運(yùn)作上升到意識形態(tài)的高度上去重視。公共資源是民生資源，飲鴆止渴不能解決實(shí)際問題，必須合理利用PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式，才能真正的緩解其基本壓力。

一是，正確解讀“城投”項(xiàng)目的意義。城市投資項(xiàng)目，其投資主體雖然是政府，但是會澤的是廣大民眾，民生資源的利用，要基于充分聽證的基礎(chǔ)上展開，不能完全的遵循商業(yè)模式進(jìn)行，特別是在涉及到這種PPP項(xiàng)目模式的時候。在客觀條件具備的情況下，市政府全面放開城市投資項(xiàng)目中的PPP項(xiàng)目社會聽證是正確解讀城市投資工程PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式的關(guān)鍵所在。

二是，全面加強(qiáng)有效監(jiān)督與管理。審計和監(jiān)察部門在對政府工作進(jìn)行審議的過程中，應(yīng)當(dāng)將市政城投PPP項(xiàng)目的整體運(yùn)行情況作為一個重要參照指標(biāo)或者數(shù)值，全面分析PPP項(xiàng)目是否屬于公共投資項(xiàng)目，對于越權(quán)運(yùn)行PPP項(xiàng)目的行為，應(yīng)當(dāng)采取必要的問責(zé)機(jī)制加強(qiáng)監(jiān)督與管理，從而全面降低PPP項(xiàng)目在政府投資項(xiàng)目運(yùn)行過程中所產(chǎn)生的風(fēng)向，最大化的確保民眾的利益。

結(jié)束語

綜上所述，或許對于很多地方來說PPP項(xiàng)目運(yùn)行方式仍然是一種全新的方式，其中可以為政府節(jié)省很多閑置資源，但是其中的風(fēng)險也的確很尖銳的存在。因此政府在市政城投工程引入PPP項(xiàng)目的時候，必須以嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的態(tài)度來面對，最大化的確保民眾的公共利益不受到影響和侵害。

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