淺析市政管線規(guī)劃審批管理的難點(diǎn)與對(duì)策

程瑩

摘 要：隨著社會(huì)的快速發(fā)展，城市對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益增加。作為通常敷設(shè)在市政道路下方的市政管線，其對(duì)地下空間資源的爭(zhēng)奪利用矛盾日益突出。在規(guī)劃審批階段對(duì)市政管線的統(tǒng)籌考慮已經(jīng)成為城市規(guī)劃管理部門(mén)的重點(diǎn)課題之一。本文結(jié)合天津市工作實(shí)踐，簡(jiǎn)要介紹現(xiàn)行市政管線規(guī)劃審批流程，并就審批過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的難點(diǎn)，分析其原因及影響。最終提出提高數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度、統(tǒng)一審批各階段技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、合理布局綜合管廊等相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：市政管線；規(guī)劃審批；城市管理

1 前言

城市地下空間作為城市不可再生資源之一，其重要性正在日益得到學(xué)界和社會(huì)的重視。如何節(jié)約集約利用城市地下空間資源，是市政管線規(guī)劃審批部門(mén)的核心課題之一。由于敷設(shè)在城市道路下，市政管線的建設(shè)往往需要占路施工，影響路面人流車流通行，并為城市居民帶來(lái)不好的直觀感受，甚至影響城市整體形象。此類問(wèn)題從根源上講，需要在規(guī)劃階段統(tǒng)籌安排，因此市政管線的審批管理核心在規(guī)劃，但目前規(guī)劃審批管理過(guò)程中也有一些不足的地方。本文試結(jié)合工作中的實(shí)際，以天津市為例，就市政管線規(guī)劃審批管理中的難點(diǎn)進(jìn)行分析，并初步提出相應(yīng)建議。

2 管線審批現(xiàn)狀

現(xiàn)狀市政管線規(guī)劃審批分為線性與非線性兩大類。其中非線性為道路、軌道交通等涉及到供地的工程，而出于管線本身線性性質(zhì)的實(shí)際，日常工作中線性審批占到絕大部分。若管線涉及到較小規(guī)模地上附屬物，如電力電纜開(kāi)閉站、通信光纜交接箱等，則通常不在管線審批范圍之內(nèi)。

目前市政管線從設(shè)計(jì)到施工，在規(guī)劃審批環(huán)節(jié)需取得的許可為規(guī)劃范疇“兩證一書(shū)”中的選址意見(jiàn)書(shū)及建設(shè)工程規(guī)劃許可證，涉及到用地的還需建設(shè)用地規(guī)劃許可證。典型的線性規(guī)劃審批步驟為（1）審批選址意見(jiàn)書(shū)（部分地方為規(guī)劃條件），（2）審批規(guī)劃方案，（3）審批設(shè)計(jì)方案，（4）審批規(guī)劃許可證。建設(shè)單位取得規(guī)劃許可證后方可進(jìn)行建設(shè)。

相較于放眼未來(lái)的總體規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃，市政工程類管線線性規(guī)劃審批更偏重于當(dāng)下，但審批部門(mén)也需要統(tǒng)籌安排，因?yàn)槭姓芫€通常敷設(shè)于市政道路下，而道路下方的地下空間，其可開(kāi)發(fā)深度受到技術(shù)及成本等方面的限制，因此，各類市政管線在有限的道路下空間形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。而規(guī)劃審批部門(mén)的主要任務(wù)之一，即是對(duì)此類作為公共物品的地下空間進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

3 難點(diǎn)及原因分析

3.1 缺少工作依據(jù)

與總體規(guī)劃相似，管線類建設(shè)工程的規(guī)劃同樣需要上位規(guī)劃的支撐。以天津市為例，通常工作中使用到的上位規(guī)劃為市區(qū)管線綜合規(guī)劃和管線所在道路的管線綜合規(guī)劃，若為地塊開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，還需該地塊的市政工程修建性詳細(xì)規(guī)劃。

作為工作直接依據(jù)的上位規(guī)劃，其對(duì)現(xiàn)狀情況的描述與實(shí)際不符將導(dǎo)致以此為依據(jù)進(jìn)行的審批無(wú)法進(jìn)行。如建設(shè)單位計(jì)劃在某區(qū)域內(nèi)新建一根高壓燃?xì)夤芫€，該區(qū)域內(nèi)上位規(guī)劃為某燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃，在該規(guī)劃中此區(qū)域內(nèi)規(guī)劃保留一根現(xiàn)狀高壓燃?xì)夤芫€，而實(shí)際情況是并無(wú)此現(xiàn)狀管線，因此導(dǎo)致審批部門(mén)無(wú)法按照上位規(guī)劃審批該管線，建設(shè)單位無(wú)法取得規(guī)劃許可，工程停滯。

另一種情況是市區(qū)內(nèi)道路下的管線敷設(shè)，若該道路批復(fù)過(guò)道路管線綜合，則應(yīng)作為審批依據(jù)。但當(dāng)審批單根管線時(shí)，常常發(fā)現(xiàn)前期埋設(shè)的管線未按照道路管綜預(yù)留的位置施工，或者管綜規(guī)劃時(shí)要求切改當(dāng)時(shí)現(xiàn)狀管線但并未實(shí)施，因而導(dǎo)致待審批管線無(wú)法符合上位規(guī)劃即該道路管綜要求。缺少了工作依據(jù)的規(guī)劃審批，會(huì)在后期成為審批部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)源。

3.2 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)或不全

審批過(guò)程中所依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，主要指地下實(shí)測(cè)管線圖（以下簡(jiǎn)稱實(shí)測(cè)圖）和現(xiàn)勢(shì)地形圖?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的不精準(zhǔn)，直接導(dǎo)致在此基礎(chǔ)上做出的規(guī)劃方案及設(shè)計(jì)方案無(wú)法滿足現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況需要。如實(shí)際為220kV等級(jí)的電力排管，在實(shí)測(cè)圖里顯示為35kV，則按圖審批會(huì)帶來(lái)無(wú)法施工等一系列后續(xù)問(wèn)題。

數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)的原因較多，如未完全按照審批過(guò)的施工圖進(jìn)行施工，以及手續(xù)周期較長(zhǎng)，通常市區(qū)內(nèi)管線項(xiàng)目在完整的流程下大致需要幾個(gè)月甚至半年以上的規(guī)劃審批周期，之后還需辦理道路管理等部門(mén)手續(xù)方可進(jìn)入施工階段，如果線位途經(jīng)遇拆遷地塊或開(kāi)發(fā)中地塊，待正式施工時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)管線及周邊情況可能已經(jīng)發(fā)生變化，無(wú)法完全按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證所審批線位進(jìn)行施工。

3.3 規(guī)劃方案與設(shè)計(jì)方案有較大變化

如前文所描述，一個(gè)典型項(xiàng)目的審批過(guò)程包括規(guī)劃方案與設(shè)計(jì)方案，而前者是后者的設(shè)計(jì)依據(jù)。實(shí)際工作中經(jīng)常遇到的情況是設(shè)計(jì)方案中的線位與規(guī)劃方案有較大變化。

規(guī)劃方案通常是以相關(guān)規(guī)劃及紙面資料為依據(jù)，給出待建管線的平面位置及下一步設(shè)計(jì)要求，僅研究管線線位本身；而設(shè)計(jì)方案則需落實(shí)到施工深度，充分考慮管井的位置及施工空間，以及管線及周邊設(shè)施的豎向布局。由于城市內(nèi)部道路下方管線密集，規(guī)劃方案中給出的管線線位并不能滿足節(jié)點(diǎn)處施工井的凈距需要，此外，規(guī)劃及設(shè)計(jì)方案使用的規(guī)范對(duì)于安全距離的要求并不完全一致，如規(guī)劃方案階段時(shí)常用到的《城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范》（GB 50289-98）中對(duì)于電纜與建筑物基礎(chǔ)的安全距離要求是0.5米，而設(shè)計(jì)方案階段慣用的《城市配電網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50613-2010）中對(duì)此的要求是0.6米。為了滿足“設(shè)計(jì)方案以規(guī)劃方案為依據(jù)”這個(gè)原則，個(gè)別情況下可能導(dǎo)致已審批完成的路徑規(guī)劃方案需要進(jìn)行調(diào)整。

4 建議

如上所述，審批過(guò)程中的問(wèn)題，會(huì)帶來(lái)如下負(fù)面影響：（1）地下空間資源未被整合利用，造成浪費(fèi)；（2）市政道路重復(fù)開(kāi)挖，不僅造成人力、財(cái)力及物力的浪費(fèi)，而且影響城市居民生活便利度以及城市面貌；（3）按照不準(zhǔn)確基礎(chǔ)數(shù)據(jù)審批的管線線位施工，有可能對(duì)現(xiàn)狀管線造成產(chǎn)生影響甚至造成破壞；（4）審批過(guò)程無(wú)法順利進(jìn)行，過(guò)程反復(fù)，周期延長(zhǎng)，進(jìn)而使項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度產(chǎn)生滯后，影響下游用戶使用。

綜合分析其原因，可大致歸納為以下三個(gè)方面：缺少工作依據(jù)，缺少精準(zhǔn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，缺少各階段相統(tǒng)一的審批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，本文試提出如下建議：

一是高度重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度，完善竣工驗(yàn)收程序?？⒐を?yàn)收程序是規(guī)劃實(shí)施流程中重要的一項(xiàng)，其完成度的高低對(duì)規(guī)劃方案的實(shí)施有著直接的約束作用。對(duì)于未能完全按建設(shè)工程規(guī)劃許可證實(shí)施的項(xiàng)目，完善的竣工驗(yàn)收手續(xù)也能及時(shí)對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行更新，減少未按規(guī)劃實(shí)施造成的負(fù)面影響。強(qiáng)調(diào)規(guī)劃嚴(yán)肅性

二是統(tǒng)一審批各階段使用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮通盤(pán)規(guī)劃。將規(guī)劃方案、設(shè)計(jì)方案、施工圖等規(guī)劃審批內(nèi)不同階段參照的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)做成統(tǒng)一名錄使用，或在不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)同一事項(xiàng)的要求發(fā)生矛盾時(shí)排出優(yōu)先級(jí)。另外一個(gè)可以參考的方式是在審批第一階段即統(tǒng)籌考慮其后各階段的要求，充分預(yù)留，通盤(pán)設(shè)計(jì)，減少返工。

三是合理布局綜合管廊，減少道路開(kāi)挖建設(shè)。相比于普通管線建設(shè)，城市地下綜合管廊具有建設(shè)周期長(zhǎng)、前期投資大、論證過(guò)程長(zhǎng)等不利條件，但其通過(guò)對(duì)各類管線入廊的統(tǒng)籌安排和合理分析，可以大大提高地下空間資源的有效利用，減少道路重復(fù)開(kāi)挖建設(shè)，提高道路通行效率，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合面貌水平。

5 結(jié)語(yǔ)

市政管線審批關(guān)系到地下空間這一城市不可再生資源的集約節(jié)約利用，也關(guān)系到城市的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)規(guī)劃管理中的難點(diǎn)進(jìn)行有針對(duì)性地解決，逐個(gè)突破，可以使市政管線審批在規(guī)劃層面開(kāi)始進(jìn)行源頭管控，統(tǒng)籌考慮，能夠有效遏制資源浪費(fèi)，改善城市居民出行便利，提升城市生活舒適度，提高城市軟硬實(shí)力，促進(jìn)城市更快、更好、綠色發(fā)展。