從《殘疾人教育條例》淺析中國(guó)特殊教育立法現(xiàn)狀與建議

孫丹陽

摘要：有效的促進(jìn)特殊教育的蓬勃發(fā)展和保障殘疾人接受適當(dāng)?shù)慕逃?，不僅對(duì)我國(guó)來說，甚至對(duì)全世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)來說都是應(yīng)該深刻思考的問題。而解決這個(gè)問題，特殊教育立法是關(guān)鍵所在。本文以《殘疾人教育條例》作為基本參考進(jìn)行分析，獲得啟示，并根據(jù)相關(guān)問題提出見解，以此為構(gòu)建有中國(guó)特色的社會(huì)主義特殊教育立法探尋道路。

關(guān)鍵詞：殘疾人教育；特殊教育；立法

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，“殘疾人權(quán)益”作為一個(gè)概念逐漸出現(xiàn)在全世界人民的面前，“殘疾人權(quán)益”具體可以有很多內(nèi)容，例如：生存權(quán)、受教育權(quán)、公平就業(yè)權(quán)等等。教育作為國(guó)之根本，對(duì)殘疾人的意義同樣非常重大，因此我國(guó)將為殘疾人受教育提供便利寫進(jìn)了憲法中，并頒布了《中華人民共和國(guó)殘疾人教育條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），以法律法規(guī)的形式來保障殘疾人的合法受教育權(quán)利不受侵害。但受各種因素的影響，《條例》還具有種種缺陷，在某些層面上限制了特殊教育的發(fā)展。

一、中國(guó)特殊教育立法的缺陷

（一）缺乏核心《特殊教育法》

我國(guó)的特殊教育法律體系，可以理解為以《中華人民共和國(guó)憲法》為根基，以各類教育法律為主干，以部門規(guī)章、各級(jí)行政法規(guī)為依托，地方性法規(guī)為枝葉。各類法律有《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》

《職業(yè)教育法》《殘疾人保障法》《未成年人保護(hù)法》等等。這六部重要的法律在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)起了綱領(lǐng)性作用，尤其是《殘疾人保障法》中關(guān)于教育的內(nèi)容比其他幾部法律更加詳細(xì)與實(shí)用，是發(fā)展加強(qiáng)特殊教育法律體系的重要依據(jù)?！稐l例》作為中國(guó)第一部殘疾人教育的專項(xiàng)法規(guī)，其頒布標(biāo)志著特殊教育立法即將進(jìn)入專項(xiàng)立法的階段，并開始出從普通教育中分離出來自成一套體系，一直備受特教人的重視。

但不論橫縱來看，我國(guó)的特殊教育法律體系卻缺乏核心的《特殊教育法》，這種缺乏直接導(dǎo)致了特殊教育的立法層次偏低，立法體系不完善。我國(guó)現(xiàn)有的特殊教育法律法規(guī)普遍都是傳達(dá)憲法精神，并沒有將其細(xì)化，缺少可操作性，這嚴(yán)重限制了特殊教育在新時(shí)代的發(fā)展。鄧猛、周洪宇教授最先倡議制定《特殊教育法》，并將草案提交至全國(guó)人民代表大會(huì)，他們認(rèn)為通過立法實(shí)施特殊教育是衡量一個(gè)國(guó)家殘疾人特殊教育需要是否得到滿足、參與機(jī)會(huì)是否平等、是否享受平等人權(quán)的基本尺度。

（二）地方性立法不足

我國(guó)幅員遼闊，《教育法》《條例》等法律法規(guī)都是針對(duì)全國(guó)性的一般情況，所以難免會(huì)有一些偏遠(yuǎn)地區(qū)因?yàn)槲镔|(zhì)條件不足等原因無法保障殘疾人的受教育權(quán)利。制定執(zhí)行國(guó)家殘疾人教育法律的地方配套法規(guī)工作還較薄弱，為在“十三五”期間使各地殘疾人教育有一個(gè)更快的發(fā)展，必須充分加強(qiáng)地方殘疾人教育立法工作。

（三）立法建設(shè)性不高

1994年頒布的《條例》是我國(guó)第一部以殘疾人教育為立法對(duì)象的專項(xiàng)法規(guī)，在這之前，都是依靠《教育法》《義務(wù)教育法》《殘疾人保障法》等各類教育法律法規(guī)來保障特殊教育的進(jìn)行。但《條例》的效力低于法律，客觀性不足。其余教育法律法規(guī)針對(duì)性差，實(shí)用性差，參差不齊，所以特殊教育立法建設(shè)性不高，法律地位也得不到應(yīng)有的重視。2017年2月23日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第674號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布修訂后的《殘疾人教育條例》，自2017年5月1日起施行，但仍然解決不了《條例》立法地位低的問題。

（四）立法缺陷較大

以使用最廣泛的《條例》為例。

第一，立法對(duì)象偏窄。如今特殊教育已經(jīng)不僅僅包括盲教育、聾教育和培智教育了，還包括占大量比例的自閉癥兒童教育、多動(dòng)癥兒童教育、腦癱兒童教育、言語障礙兒童教育、學(xué)習(xí)障礙兒童教育、情緒與行為障礙兒童教育等更多不包括在“殘疾”范疇內(nèi)的教育對(duì)象。《條例》并沒有將這些教育納入立法范疇。

第二，用詞不嚴(yán)謹(jǐn)。缺少對(duì)相關(guān)詞匯的解釋與定義，如殘疾兒童的具體年齡線，殘疾程度多少才需要就讀特殊學(xué)校等，沒有固定的數(shù)據(jù)要求，而是僅僅以一些含糊不清的詞語來做規(guī)定，使法律看起來嚴(yán)重缺少嚴(yán)謹(jǐn)性與執(zhí)行力。

第三，執(zhí)行性差。條款多出現(xiàn)類似“適當(dāng)”“酌情”“根據(jù)需要”等詞，沒有固定的執(zhí)行點(diǎn)，所以給日常操作帶來了麻煩，什么樣的情況才算“適當(dāng)”？即便是對(duì)峙公堂，也缺少有力的支持，很容易被人鉆法律空白。

二、立法應(yīng)遵循的原則與建議

（一）貫徹以人為本的思想

以人為本的意義在于把人放在第一位，主張以人作為出發(fā)點(diǎn)，順應(yīng)人的意愿，提升人的潛能，完整而全面的關(guān)照人的發(fā)展。立法需要跟隨客觀實(shí)際的腳步，給予殘疾人更多的教育選擇，更多的體現(xiàn)自我價(jià)值的機(jī)會(huì)，更高的放飛空間，這樣才能代表法律與時(shí)代精神的進(jìn)步。

（二）積極開展立法研究

我國(guó)對(duì)特殊教育立法的研究，多是從專家、學(xué)者、教授等開展，且存在著法律專家不清楚特殊教育和特殊教育專家不清楚法律的情況，很少有精于兩方面的專家。同時(shí)，兩方面的專家都缺乏特殊教育的行政經(jīng)驗(yàn)，特殊教育行政人員又沒有專家的高水準(zhǔn)，所以在矛盾之下，特殊教育立法與特殊教育發(fā)展現(xiàn)實(shí)部分脫節(jié)。

（三）制訂《特殊教育法》

在特殊教育界，制訂《特殊教育法》的呼聲越來越高，人們?cè)絹碓角宄狈诵牡摹短厥饨逃ā穼?duì)于特殊教育的發(fā)展是多么關(guān)鍵的問題，但制訂《特殊教育法》也需要注意一些問題。首先，是教學(xué)機(jī)構(gòu)的自主。機(jī)構(gòu)應(yīng)有獨(dú)立的選拔人才、配置人員、進(jìn)行科研等的權(quán)利。這樣才能保證教師的穩(wěn)定和高質(zhì)量。第二，是教育質(zhì)量的保障?！短厥饨逃ā分袘?yīng)該有一套完整的教學(xué)質(zhì)量的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，才能充分發(fā)揮師資的力量，全面提高教學(xué)質(zhì)量。第三，是教育投入的保障。應(yīng)該規(guī)定政府對(duì)特殊教育的專項(xiàng)投入占國(guó)民收入的比例，這樣才能無后顧之憂，加快速度發(fā)展特殊教育。第四，是民辦教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展。有公辦就有民辦，民辦特殊教育機(jī)構(gòu)在很大的程度上緩解了公辦機(jī)構(gòu)的壓力，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)更強(qiáng)，但有很多民辦機(jī)構(gòu)由于缺少資金、師資、場(chǎng)地等，無法維持下去。所以，應(yīng)該適當(dāng)對(duì)民辦特殊教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行扶助，獲得教育收益最大化的效果。第五，是全納教育的納入。殘疾人的教育，其中一個(gè)重要的目的即是能讓他們順利的融入社會(huì)，而全納教育的方式和理念都為這個(gè)目的提供了方便。最后，是高等教育細(xì)則的納入。高校擴(kuò)招曾經(jīng)開啟了中國(guó)的全民教育時(shí)代，把高等教育相關(guān)的條款也納入特殊教育法的范疇，多開辦適合殘疾人學(xué)習(xí)的專業(yè)，必然會(huì)讓特殊教育水平又上升一個(gè)臺(tái)階。

（四）加強(qiáng)特殊教育立法的可操作性

現(xiàn)有特殊教育法規(guī)《條例》的部分條款過于空泛，多為倡導(dǎo)性，缺乏可操作性，不利于殘疾人教育的實(shí)踐。加強(qiáng)其可操作性，可以增加并細(xì)化其內(nèi)容，含糊不清的規(guī)定要盡量量化，如融合教育的實(shí)施、特殊教育教師的培養(yǎng)和聘任、教育經(jīng)費(fèi)的保障以及特殊教育兒童的鑒別與分類等。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)各地特殊教育法律法規(guī)的頒布于修訂，推動(dòng)各地特殊教育的良好發(fā)展。

三、結(jié)語

法律的健全是衡量社會(huì)文明程度的一個(gè)重要尺度。完善當(dāng)前狀態(tài)下的特殊教育，需要對(duì)特殊教育立法進(jìn)行研究，但還需要構(gòu)建起適合中國(guó)國(guó)情的特殊教育法制。樹立重視特殊教育的法律意識(shí)、制定良好的法律、嚴(yán)肅有效的執(zhí)法都是其中重要的環(huán)節(jié)，在全球趨向一體化的背景下，中國(guó)一定能構(gòu)建出有中國(guó)特色的特殊教育法律體系。

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