人口流入城市突發(fā)事件政府危機公關(guān)芻議

李志紅

摘 要：中國自古就經(jīng)歷著人口流動，闖關(guān)東、走西口等大規(guī)模的人口遷徙在歷史上出現(xiàn)。在改革開放后，中國更是經(jīng)歷了勞動力市場打開的“進(jìn)城打工潮”，近幾十年流動人口在補充勞動力、加速城市發(fā)展上起了關(guān)鍵作用，但同時也面臨著與城市人口競爭工作機會、加劇城市交通擁堵和擠壓城市生活空間等質(zhì)疑。而在大興火災(zāi)發(fā)生后更是引起全國各地討論，政府在處理突發(fā)危機事件時怎樣做才能更有效，這些都考驗著政府的城市治理智慧。

關(guān)鍵詞：大興火災(zāi)；人口流入城市；突發(fā)事件；危機公關(guān)

一、相關(guān)概念理解

（一）流動人口及人口流入城市

流動人口是指相對于城市戶籍人口而言，以非當(dāng)?shù)貞艏矸菰谀车厣畛^半年的人口。流動人口以外出經(jīng)商、外出務(wù)工的人口為主，也包含隨遷流入城市的家屬，流動人口實際上包含本國公民和他國公民，但本研究所說的非戶籍流動人口僅指本國公民。人口流入城市指流動人口的遷入城市，也是流入地城市，當(dāng)某個城市的流動人口占城市常住人口的百分之三十以上，通常把它稱為人口流入城市。

2015年，北京年末常住總?cè)丝?170.5萬人，其中戶籍人口529.2萬人，流動人口739.1萬人，流動人口占常住人口的34.05%，超過30%，因此北京屬于本研究所界定的人口流入城市。[1] 依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計，從2016年人口流入城市排名前30的中國城市看，北京人口凈流入量超過700萬，排名第三，屬于流動人口較多的市。

流動人口可以為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供勞動力，為遷入地帶來活力，還能夠帶動當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)的發(fā)展。但同時，也加大了人口流入城市在管理人口、城市交通、城市住房等方面的困難?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》提出了有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)等重要內(nèi)容。[2] 而這些內(nèi)容的核心仍是流動人口，尤其人口流動是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化、推動城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。但人口城鎮(zhèn)化大幅擴(kuò)張的人口流入城市也成為重要的流動人口承擔(dān)者：他們在規(guī)模、分布、硬件、素質(zhì)、應(yīng)急準(zhǔn)備等方面與遷入地城市人口有較大差距，因此他們往往在突發(fā)事件危機發(fā)生時的應(yīng)對的無力狀態(tài)。在應(yīng)對突發(fā)公共事件方面，人口流入城市怎樣幫助流入地人口更好地應(yīng)對，減流入地人口生命、財產(chǎn)損失，怎樣使本地人口和流入人口公平享受本地公共設(shè)施和公共服務(wù)時，減少突發(fā)事件后人民的抱怨，將會使政府面臨突發(fā)的危機事件的處理更艱難。

（二）突發(fā)事件

突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，可能造成或者已經(jīng)造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。[3] 突發(fā)事件在人口流入城市的特征表現(xiàn)為：公共性，在人口流入城市，突發(fā)事件的發(fā)生涉及到流入人口、本地人口，涉及面較廣，因此當(dāng)其發(fā)生和發(fā)展中若處理不當(dāng)還會引起廣泛公眾的言論影響；突發(fā)性，突發(fā)事件的爆發(fā)往往爆發(fā)的突然，決策者提前考慮不到其發(fā)生的可能性；危害性，在人口流入城市的突發(fā)事件給原本較有序的生產(chǎn)生活帶來不便，聚集區(qū)由于突發(fā)事件的發(fā)生而加劇了民眾恐慌。在人口流入城市發(fā)生的突發(fā)事件，例如北京大興火災(zāi)、上海外灘踩踏事故、廈門PX項目事件等，往往在當(dāng)?shù)厝罕姷牟粷M和發(fā)酵作用下，演變?yōu)槟芤鸶蟮纳鐣错懙臒嶙h事件。

（三）政府危機公關(guān)

政府危機公關(guān)是指當(dāng)政府與社會某主體即將或已經(jīng)發(fā)生突發(fā)事件，為了減少公共輿論和防止政府組織形象下降，而實施的以政府為危機管理主體，通過各種方式預(yù)防、預(yù)警、預(yù)控來防止事件傳播的一種行為。[4 ]人口流出城市不像其他城市，它受到獨有的來自流入人口和其家庭、流入人口流出地的關(guān)注，往往更易引起社會轟動效應(yīng)。突發(fā)事件政府公關(guān)，應(yīng)當(dāng)符合第一時間辟謠、依法有序處理、最大限度地保護(hù)生命安全、慎用武力權(quán)利等原則。突發(fā)事件的應(yīng)對不僅要考慮到上級的懲處，還要考慮到公眾的正常生活秩序，妥善維穩(wěn)后才能進(jìn)行對其他事故涉及公眾的處理。所以人口流入地政府怎樣處理公共事件，更易構(gòu)成對政府形象、合法性直接的威脅。在現(xiàn)實生活中，人口流入地城市在處理手段上更加多樣，能夠第一時間處理好與危機相關(guān)的各方利益，但同時在處理這類事件上又存在一些問題。

二、政府危機公關(guān)失效的原因分析

（一）政府公關(guān)意識較弱，公關(guān)能力缺乏

1.突發(fā)事件前，“11.18火災(zāi)”發(fā)生地點是北京大興的群租房，作為流入人口城市主要的住宅區(qū)，這里聚集著較多外來遷移人口。在任何情況下大規(guī)模人群聚集地都是存在較大風(fēng)險隱患的，以前，在人口聚集的地方發(fā)生火災(zāi)、踩踏等事故時有發(fā)生，給人民的生命、財產(chǎn)造成了嚴(yán)重的損害。所以，政府本應(yīng)認(rèn)識到人口聚集較多的地方都必須作為重大風(fēng)險區(qū)域。

2.突發(fā)事件發(fā)生的時候，政府既沒有向公眾解釋，也沒有與其他社會組織合作處理危機事件，而是抱著本部門掌控和解決的思想，一方面承擔(dān)責(zé)任，但另一方面又顯示出對事件的掩蔽。在大興火災(zāi)時，政府并沒有迅速向公眾解釋火災(zāi)原因，不允許媒體去觀看火災(zāi)現(xiàn)場。并沒有采取維穩(wěn)行動卻搞了“大整頓”活動，在恐慌狀態(tài)下，關(guān)于驅(qū)趕“低端人口”的言論迅速傳播。

3.突發(fā)事件后，公眾認(rèn)為政府是“借火災(zāi)之名整治北京‘低端人口”的輿情影響下，政府不是采取及時辟謠的方式，而是用簡單粗暴的刪帖、抑制網(wǎng)絡(luò)平臺關(guān)鍵字輸入等方式來控制公眾言論，這不僅使事情沒有得到解決，還使公眾對政府的公信力和合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。

（二）突發(fā)事件公關(guān)協(xié)調(diào)和溝通不暢

1.在政府公關(guān)時并沒有常設(shè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，使公關(guān)活動協(xié)調(diào)不順暢。人口流入城市人口多、管理難度大，設(shè)計到的親友關(guān)系范圍廣，所以人口流入城市的公關(guān)能力強弱取決于公關(guān)協(xié)調(diào)機構(gòu)和制度是否健全。從11月18日到28日，北京市就突發(fā)事件的處理一直是市委、市政府在出面答記者問，并無相關(guān)的危機公關(guān)組織來處理此問題。政府公共關(guān)系組織可以在日常充當(dāng)人口流入城市的政府-公眾是交流平臺，但在大興火災(zāi)的突發(fā)事件中，處理機構(gòu)具有臨時性而不具有專業(yè)性。當(dāng)北京大興區(qū)出動專業(yè)的武警、公安去應(yīng)對此類突發(fā)事件時，往往又由于突發(fā)事件的影響范圍大而使得單一的機關(guān)難以應(yīng)對復(fù)雜的突發(fā)問題。例如，大興火災(zāi)的處理，不僅牽涉到群眾恐慌等群眾維穩(wěn)問題，還有人身健康、財產(chǎn)安全、生活住房保障和生產(chǎn)經(jīng)營保障，甚至關(guān)系到流入人口子女的在該地的繼續(xù)教育問題。

2.在政府公關(guān)時沒有常設(shè)的專職的溝通機構(gòu)，使公關(guān)活動協(xié)調(diào)不順暢。在傳統(tǒng)的官僚制影響下，政府單純靠簡單粗暴的網(wǎng)絡(luò)禁言、網(wǎng)絡(luò)刪帖等方式減少政府不利言論的傳播，但在網(wǎng)絡(luò)普及的當(dāng)代，這種方式已經(jīng)制止不了公眾的輿論。在人口流入城市政府往往注重對本地戶籍人口的管理，而在動態(tài)的流動人口中缺少對流入人口的管理意識和技能。當(dāng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型來臨，政府顯然會對平時缺少的利益表達(dá)機制和訴求溝通機制感到無力，在應(yīng)對突發(fā)的新問題時處理就會更艱難。

（三）政府公關(guān)方式落后、公關(guān)主體單一無力。

1.政府公關(guān)的方式陳舊?！?1.18大興火災(zāi)”突發(fā)事件中，政府沒有考慮社會效應(yīng)的“集體驅(qū)趕”，沒有就大興西紅門鎮(zhèn)火災(zāi)做出合理妥善安置，也沒有就火災(zāi)情況給予公眾合理的解釋，而是將整頓、清查一以貫之。不免讓公眾質(zhì)疑公職人員不關(guān)心民眾而只關(guān)心后續(xù)上級對自己的懲處，用后續(xù)的大整治來彌補火災(zāi)前對突發(fā)事件監(jiān)控不嚴(yán)的過失。

2.政府公關(guān)的主體較為單一?！肚嗄陥蟆?、《央視新聞》等媒體在20-24日在文章中都發(fā)表了關(guān)于政府驅(qū)趕“低端人口”的新聞，主張對群租房的外來流入人口要給予更多人性保護(hù)，而政府在謠言傳播上卻沒有合理解釋和安排，只有答記者問中只言片語的澄清“其驅(qū)趕了低端人口等的不負(fù)責(zé)任言論”，在與媒體播報和公眾親身經(jīng)歷的網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)發(fā)相比，顯得極其不可信。發(fā)表了突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展、平息涉及到政府、媒體和公民，不僅是政府。流入人口城市若發(fā)生突發(fā)事件且不利用好媒體和公眾等其他參與主體，政府只能對言論進(jìn)行解釋或緊急時采取刪除網(wǎng)絡(luò)言論的處理方式，會使政府公信力隨謠言擴(kuò)散而急劇下降，政府處于被動不利地位。

三、人口流入城市突發(fā)事件政府進(jìn)行危機公關(guān)的建議

（一）樹立公關(guān)意識，培養(yǎng)公關(guān)能力

1.政府應(yīng)樹立公關(guān)意識。在城市人口統(tǒng)計中，大量的外來人口流入，給人口管理帶來了很大的不便，提升了人口管理的復(fù)雜度，公務(wù)員在公關(guān)意識方面更應(yīng)該注意和提升，從形象、溝通、效益等多個方面樹立良好的政府形象。公關(guān)要有形象意識，是指政府公職人員在履行公職時要擺脫傳統(tǒng)的官僚主義作風(fēng)，要維護(hù)政府形象。公關(guān)要有溝通意識，在關(guān)系到公眾安危和公眾反應(yīng)強烈的問題上足夠重視溝通、重視人民發(fā)聲和公眾發(fā)聲。對于社會公眾間的摩擦、對立、矛盾、沖突有良好的緩解、解決作用。公關(guān)要有效益意識，效率不單單體現(xiàn)在人口流入城市政府自身的行政和還有在GDP的指導(dǎo)下經(jīng)濟(jì)增長的速度，相比之下，社會效益更加重要，對于流動人口的人文關(guān)懷也是重中之重。

2.政府應(yīng)培養(yǎng)公關(guān)能力。應(yīng)加強對公職人員公關(guān)意識的培訓(xùn)、考核、獎懲。政府需要引導(dǎo)輿論的正確傳播，維護(hù)自身公信力。公務(wù)員就是政府與群眾、社會處理關(guān)系的直接人員，公共關(guān)系培訓(xùn)和實踐，對于面對人口流入城市導(dǎo)致的突發(fā)事件進(jìn)行調(diào)查、研究、咨詢、設(shè)計策劃等處理準(zhǔn)備，以及交際事務(wù)中公關(guān)的知識、技能，都是公務(wù)員需要掌握的必要素質(zhì)。

（二）建立成熟有效的公關(guān)機制。

1.建立政府公關(guān)協(xié)調(diào)機制。在信息傳遞快速，發(fā)言自由的現(xiàn)代，政府公關(guān)在管理中其職業(yè)特點會愈發(fā)突出和明顯，這就需要建立相對應(yīng)的管理組織機構(gòu)。發(fā)達(dá)國家在理論構(gòu)建及實踐過程中，已經(jīng)設(shè)立了相對成熟的統(tǒng)一的政府公關(guān)機構(gòu)。我國的政府公關(guān)，在各級政府的實踐中有所發(fā)展，但始終處于起步發(fā)展階段。相比于國外成熟的公關(guān)機構(gòu)而言，最明顯的差距是職能不一、設(shè)置分散、很難符合滿足現(xiàn)階段的現(xiàn)實需要。省級政府可在辦公廳設(shè)置獨立的、配置公關(guān)專家的政府公關(guān)機構(gòu)；市縣級可在辦公廳設(shè)置專門機構(gòu)或配置專職秘書，使政府能夠真正民主化參與、科學(xué)化決策。流入人口城市政府設(shè)立公關(guān)職能部門，意味著可以以政府公關(guān)的“智囊團(tuán)”、“信息庫”、“潤滑劑”的形式出現(xiàn)并得以發(fā)揮作用，使政府了解所有信息作為政府和公眾之間的紐帶。樹立良好的政府形象，使國家對各級政府的公關(guān)機構(gòu)設(shè)置以精簡、高效、統(tǒng)一這三個原則為核心，結(jié)合社會實情，適當(dāng)重構(gòu)和改造人口流入城市的公關(guān)部門職能。

2.完善信息公開制度。政府公關(guān)過程的效率直接決定了政府的公信力以及公關(guān)部門的可信度?！靶畔⒐_、行政開放、過程透明”是公關(guān)實踐中總結(jié)出最有效、最佳的原則。其中，公開信息的重要性在于隨著政府辦公透明化逐步完善。我國目前尚未頒布國家性的《信息公開法》，該法律的制定和完善將大大提高公關(guān)作用。這樣，我們面臨突發(fā)事件時，可以高效調(diào)用全社會智慧、力量化解危機。處理突發(fā)事件，信息發(fā)布的及時性、真實性、以及政府的公信力是危機公關(guān)的核心。如果信息滯后、缺失，導(dǎo)致輿論導(dǎo)向錯誤，會導(dǎo)致社會陷入更大的恐慌與動亂，使危機公關(guān)陷入被動。公開透明信息可以緩解公共恐慌，導(dǎo)向輿論，抑制謠言。只有政府對公眾負(fù)責(zé)，公布公眾想了解的信息，才能提高政府的公信力、塑造政府在群眾性突發(fā)事件上及時處理的良好形象，才能更快實現(xiàn)政府危機公關(guān)的目標(biāo)。

（三）整合新媒體和公眾的力量

1.整合新媒體力量。相對于平面媒體和廣播電視，網(wǎng)絡(luò)媒體顛覆了傳統(tǒng)意義上自上而下的傳播路徑，兼顧人機、大眾、網(wǎng)絡(luò)，給予橫向更大的自由度。這種消息傳遞形勢的前提下，人口流入城市的突發(fā)事件處理，可以作為一種機遇，但處理不好便給政府危機公關(guān)帶來了挑戰(zhàn)。公關(guān)機構(gòu)需要在有限的時間、人力、財力之下，直接與間接、二級與多級的有效整合各種新媒體，實現(xiàn)雙向的信息交互，讓危機的主體和客體利益最大化。

2.整合公眾力量。人口流入城市的政府危機公關(guān)環(huán)境極度復(fù)雜，流入人口與常住人口、大眾媒體與主管政府，還要摻雜競爭對手等一系列的影響下，公關(guān)難度很大。面對突發(fā)事件，不僅可以利用傳統(tǒng)媒體充分造勢，還能借助民眾的力量使為“大興火災(zāi)”中“驅(qū)逐低端人口”等突發(fā)事件的言論爭奪話語權(quán)，積極尋找意見領(lǐng)袖與第三方聯(lián)盟、進(jìn)行議題轉(zhuǎn)。通過以上介入、滲透方式逐一攻破各個危機要素，加大政府正面?zhèn)鞑パ哉摰挠绊懖⒆罱K達(dá)到公關(guān)目的。事后利用民眾認(rèn)同整合各個媒體進(jìn)行危機恢復(fù)，公關(guān)機構(gòu)利用新媒體及時發(fā)現(xiàn)和處理組織在危機中的巨大轉(zhuǎn)變機遇，不但能成功處理危機，更能實現(xiàn)危機之后促進(jìn)城市更好的發(fā)展以及建設(shè)的最佳的策略。

參考文獻(xiàn)

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[4]黃順康.公共危機管理與危機法制研究[M].北京：中國檢察出版社，2006：80.

（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）