職業(yè)教育校企合作的運行風險與法律防范

曾瑜?劉楊

摘 要 校企合作是職業(yè)教育人才培養(yǎng)的有效手段，受到國家與地方政府的高度重視。近年來，隨著地方職業(yè)教育校企合作立法步伐加快，各地政府出臺了一系列條例、辦法、意見等規(guī)范性文件鼓勵本地企業(yè)參與校企合作。通過對31個省、自治區(qū)、直轄市校企合作法規(guī)文本的梳理和分析發(fā)現(xiàn)，存在立法與執(zhí)法主體相悖、保障獎懲措施不夠明確具體、合作目標存在分歧等問題。應提升法律保障水平、建立成本分擔機制；著眼持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建領(lǐng)導協(xié)調(diào)小組；完善利益分配機制、保障校企合法權(quán)益；突出地方立法特色、營造良好環(huán)境，以期在多元主體的校企合作中提供制度保障。

關(guān)鍵詞 校企合作；地方立法；運行風險；法律防范困境

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）09-0028-05

一、職業(yè)教育校企合作地方立法背景

《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“制定促進校企合作辦學法規(guī)、推進校企合作制度化”。目前，我國實行國家與地方立法的兩種立法體制，地方教育立法是指享有立法權(quán)的地方權(quán)力機關(guān)和政府，制定、修改和廢止效力于本行政區(qū)域范圍內(nèi)的教育規(guī)范性法律文件的活動。地方教育立法具有區(qū)域性、從屬性、多樣性等特點。近年來，企業(yè)和職業(yè)院校校企合作需求旺盛，形成了多種校企合作模式，但由于政策不夠完善，導致校企合作處于淺層水平[1]。調(diào)查表明，“企業(yè)對校企合作依賴性不高，90%的樣本院校都采用校企合作的辦學方式，但大約67%的樣本企業(yè)每年新招聘員工來自職業(yè)院校的比例低于20%，大約60%的樣本企業(yè)所委托職業(yè)院校培訓的員工數(shù)量占全員的比例在5%以下[2]。為推動職業(yè)教育發(fā)展，國家及各級政府出臺了一系列政策，保障職業(yè)教育校企合作。然而，近20年來，校企合作地方立法滯后，“校熱企冷”現(xiàn)象普遍存在，校企合作存在諸多問題。在此背景下，研究省市職業(yè)教育校企合作地方法規(guī)的制定情況，可以宏觀把握地方配套政策的改革走向，為政府部門提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和經(jīng)驗借鑒。

二、職業(yè)教育校企合作地方立法基本情況

（一）立法現(xiàn)狀

本文以全國22個省、5個自治區(qū)、4個直轄市，共31個省（市、區(qū)）（港澳臺除外）2009年以后頒布的校企合作地方性法規(guī)文本為研究對象，統(tǒng)計截止時間為2018年1月。目前，我國31個省區(qū)中共有20個?。ㄊ?、區(qū)）出臺了40件地方性校企合作法規(guī)，見表1。出臺的地方校企合作法規(guī)，可從屬性上作以下分類：

1.名稱分類

在40件法規(guī)中，名稱為XX?。ㄊ?、區(qū)）校企合作“辦法”的為24件，分布在浙江、河南、江蘇、河北等省份，占總數(shù)的60%；名稱為XX?。ㄊ小^(qū)）校企合作“意見”的為11件，分布在湖北、江蘇、湖南等省份，占總數(shù)的27.5%；名稱為XX?。ㄊ?、區(qū)）校企合作“條例”的為4件，分布在河北、廣東等省份，占總數(shù)的10%；名稱為XX?。ㄊ?、區(qū)）校企合作“規(guī)定”的為1件，如《吉林市促進中等職業(yè)教育校企合作若干規(guī)定》，占總數(shù)的2.5%。

2.立法形式分類

頒布主體。地方校企合作立法頒布主體包括地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)、地方行業(yè)規(guī)章三類；其中33項校企合作地方法規(guī)由政府部門頒布，占總數(shù)的82.5%；由多部門聯(lián)合頒布的有《湖南省關(guān)于深入推進企業(yè)與職業(yè)院校合作辦學的若干意見》等3項，占總數(shù)的7.5%；以教育局為主體頒布的有《南通市進一步加強職業(yè)教育校企合作辦學的意見》等3項，占總數(shù)的7.5%；由行業(yè)協(xié)會聯(lián)合教育部門為主體頒布的有《北京市交通行業(yè)職業(yè)教育校企合作暫行辦法》1項，占總數(shù)的2.5%。

結(jié)構(gòu)體例。立法結(jié)構(gòu)是法律文件的最直觀形式[3]，現(xiàn)行40件校企合作地方性法規(guī)的文件結(jié)構(gòu)體例呈現(xiàn)出如下三種模式[4]：一是分章制。即具有文件色彩的章節(jié)條款型，如《江西省職業(yè)教育校企合作促進辦法》由總則、運行機制、保障機制、責任追究四章組成，上虞市、長興縣等皆為此種類型。二是章節(jié)條款制?！逗贾菔腥嗣裾k公廳關(guān)于促進中等職業(yè)校企合作的若干意見》由指導思想、合作內(nèi)容、加強宣傳等六部分組成，廣州市、合肥市皆為此種類型。三是單一法條型。即沒有章節(jié)，直接由若干法條組成，體例結(jié)構(gòu)較為簡單，如《成都市職業(yè)教育校企合作鼓勵辦法》分為十八條對校企合作進行規(guī)范，沈陽市、北京市等皆為此種類型。

3.文本類型

現(xiàn)行40件校企合作地方立法中以“意見”“辦法”命名的有36件，占總數(shù)的90%，以“條例”命名的有山東省、邯鄲市等4件，僅占總數(shù)的10%。從法律術(shù)語角度看，“條例”是法的代表形式，須人人遵守，違法必究，而“辦法”“意見”是法規(guī)性公文，與“條例”相比，法律效力較低。

（二）內(nèi)容分析

通過對40件校企合作地方立法文本分析，發(fā)現(xiàn)各地根據(jù)本地實際，加強對校企合作的宏觀規(guī)劃和管理，以法規(guī)形式明確了企業(yè)、行業(yè)等相關(guān)主體的責任和義務，基本涵蓋了立法目的、校企職責、扶持與保障、法律責任等，各地在制定校企合作地方立法時亮點頻出。一是因地制宜開展校企合作法規(guī)建設(shè)工作。各地充分考慮本地的經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展水平，立足本地實際，確定立法內(nèi)容，如福建省地處沿海地區(qū)，對外交流頻繁，《福建省職業(yè)教育校企合作促進辦法》中結(jié)合本地實際，提出探索發(fā)展股份制、混合所有制合作辦學，發(fā)揮企業(yè)辦學主體作用。二是與時俱進，體現(xiàn)創(chuàng)新性。部分省份在信息化社會的時代背景下，建設(shè)了專門的校企合作培訓網(wǎng)站，實施網(wǎng)絡(luò)培訓，如《南昌市加強校企合作促進高質(zhì)量就業(yè)的實施意見》中指出，完善就業(yè)信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)，進一步做好用工就業(yè)信息的網(wǎng)上數(shù)據(jù)采集和就業(yè)信息動態(tài)發(fā)布工作。

但各地在制定校企合作地方立法時，也存在明顯不足。首先，經(jīng)費保障不明確不具體。我國對企業(yè)參與職業(yè)教育應當給予的經(jīng)費支持和政策鼓勵沒有進行明確規(guī)定，如《廣西職業(yè)教育校企合作促進辦法（試行）》中第二十四條指出，“財政、稅務等部門應當加大職業(yè)教育校企合作經(jīng)費統(tǒng)籌力度、落實稅收優(yōu)惠政策”，對經(jīng)費構(gòu)成、所占財政收入比例、如何使用等沒有進行明確規(guī)定。其次，法律責任相對空泛偏軟?，F(xiàn)行校企合作地方立法中存在立法剛性不足，較多規(guī)定為柔性規(guī)范，校企雙方無法明確法律責任。據(jù)統(tǒng)計，珠海市、深圳市等10個省份未在法律條文中提及校企合作責任追究體系；部分涉及校企合作地方立法中所采用的法律責任規(guī)范詞主要包括批評教育、行政處分、責令改正、取消資格等。

總體而言，雖然校企合作地方立法的文本結(jié)構(gòu)體例、名稱及內(nèi)容各不相同，但有一點是共同的，即相對單一和封閉，受單一的問題導向政策制定范式影響，校企合作內(nèi)容設(shè)定上往往局限于一種就事論事、針對特定問題形成分散對策的境地，由于缺乏對政策自身利益訴求的分析，往往導致政策的效應不高，可執(zhí)行性不強[5]。

三、職業(yè)教育校企合作地方立法控制的關(guān)鍵風險

（一）立法與執(zhí)法主體相悖，操作困難

現(xiàn)行法律背景下，校企合作地方立法存在立法與執(zhí)法主體相悖、操作困難等諸多障礙。一是立法與執(zhí)法主體相悖。校企合作管理主體和執(zhí)法主體不一致，比如《南通市關(guān)于進一步加強職業(yè)教育校企合作辦學的意見》指出，“縣（市、區(qū)）人民政府應當對校企合作發(fā)展專項資金的使用情況進行績效評價，并根據(jù)評價結(jié)果對資金使用進行調(diào)整”，立法主體是南通市教育局，執(zhí)法主體則為南通市人民政府，立法主體和管理主體相悖，管理機構(gòu)為教育部門，教育部門有管理職責而無執(zhí)法權(quán)，導致校企合作地方立法執(zhí)行力與強制力不足。二是校企合作地方法規(guī)操作性不強?，F(xiàn)行地方校企合作法規(guī)中，大多是概括性或原則性規(guī)定，對校企合作各方的責、權(quán)、利沒有明確，缺乏對企業(yè)參與職業(yè)教育的剛性規(guī)定，更沒有激勵機制，政策文件內(nèi)容停留在號召層面，如《蘇州市職業(yè)教育校企合作促進辦法》指出，“企業(yè)應當接納職業(yè)院校學生實習和教師實踐”，對學生實習人數(shù)、時間等詳細操作性比例并未提及，政府及其職能部門職責履行也無明確規(guī)定，導致校企合作操作性不強，只能成為學校單方意愿。

（二）促進校企合作的保障、獎懲措施不夠明確具體

一是企業(yè)參與校企合作保障機制落實困難。地方法規(guī)中對推動校企合作的實質(zhì)性支持力度不夠，參與企業(yè)在校企合作過程中沒有得到必要的成本補償，也沒有提高社會聲譽的表彰，如《湖南省關(guān)于深入推進企業(yè)與職業(yè)院校合作辦學的若干意見》中提出“加大對校企合作的政策支持中側(cè)重點在于保障職業(yè)院校校企合作的權(quán)益”，這些法規(guī)中針對企業(yè)權(quán)利保障方面僅有取得所得稅優(yōu)惠的提議，但對優(yōu)惠力度、份額并未明確指出。二是缺乏有效的激勵、問責機制。在校企合作地方性法規(guī)中，不止一次強調(diào)“政府主導”的方針；校企合作中，政府承擔著重要的管理職責，成為校企合作過程中唯一的激勵主體，但在具體實踐中，政府部門對于校企合作的參與度較差，大多數(shù)地方政府主管部門未對校企雙方權(quán)利、經(jīng)費、保障措施等做出明確而有力的規(guī)定，如《十堰市政府關(guān)于進一步加強職業(yè)教育校企合作的意見》中指出，“市政府設(shè)立人力資源建設(shè)突出貢獻獎，對校企合作取得成效的企業(yè)法人給予獎勵”，但針對如何獎勵以及獎勵形式、內(nèi)容并未作出明確規(guī)定，僅有原則性表述不利于激發(fā)企業(yè)參與校企合作的積極性，也不利于職業(yè)教育發(fā)展良好環(huán)境的形成。

（三）校企合作目標存在分歧，利益關(guān)系混亂

校企雙方利益訴求分歧，制約雙方合作。一是目標存在分歧。校企合作過程中，學校希望企業(yè)為學生提供實習條件，加強技能應用等，企業(yè)希望獲得技術(shù)支持、贏得社會聲譽，但人才培養(yǎng)需要一個較長的時間周期，其產(chǎn)出很難在較短時間內(nèi)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，以營利為目的的企業(yè)在校企合作過程中，將擠占企業(yè)投放在經(jīng)營事業(yè)上的寶貴時間與其他資源，短期內(nèi)看不到可能得到的回報，也就大大降低了參加合作培養(yǎng)的動力和積極性。二是利益關(guān)系混亂。校企合作本質(zhì)上來講是一種資源交換，需要公共政策的引導和公共財政的支持，必須遵循政府主導的原則，但在實際操作過程中缺乏法律監(jiān)督機構(gòu)、責任主體不一。我國的職業(yè)院校與企業(yè)分別歸屬于教育行政部門和行業(yè)主管部門管理，而學校工作中的“人”“財”“物”又分別屬于不同的行政部門管理[6]，必然導致較大的合作風險。

四、職業(yè)教育校企合作風險防范的對策

以法律方式確定、規(guī)范教育領(lǐng)域內(nèi)的各種關(guān)系，是建立完善教育體制、推動教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的有效途徑[7]。應通過立法及時規(guī)避校企合作潛在風險，通過法律手段為校企合作可持續(xù)發(fā)展保駕護航。

（一）提升法律保障水平，建立成本分擔機制

實現(xiàn)職業(yè)教育良性發(fā)展，需要多方面的支撐。一是提升校企合作的法律保障。校企合作是一項多方參與的公共事務，單靠制定校企合作單行法律法規(guī)無法解決問題，需要建立一個完整的校企合作法律體系。應明確校企合作中相關(guān)利益主體的法定身份，規(guī)范辦學行為，對校企合作的實習時間、效果等進行明確規(guī)定，形成規(guī)范性制度，建立完善的評估體系，對校企雙方實習基地、辦學標準等進行法制化監(jiān)管與監(jiān)督，落實責任追究制度，消除校企合作立法目的難以達到的窘境。二是建立成本分擔制度。校企雙方的行為規(guī)則和利益訴求不同，兩者是否能進行合作，取決于是否具有確保它們實現(xiàn)共贏的制度和法律保障。校企合作過程中，政府、學校、企業(yè)等作為多重參與主體，利益訴求不同，在利益博弈過程中，部分企業(yè)存在“搭順風車”的消極行為，傾向于將參與人才培養(yǎng)的成本和風險轉(zhuǎn)嫁至其他企業(yè)。因此，應建立成本分擔機制，從法律制度層面上規(guī)范企業(yè)參與行為，可借鑒《蕪湖市職業(yè)教育校企合作促進辦法（試行）》，“企業(yè)支持職業(yè)教育事業(yè)的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除；超過年度利潤中12%的部分，準予結(jié)轉(zhuǎn)以后3年內(nèi)在計算應納稅所得額時扣除”，以明確校企合作經(jīng)費保障。

（二）著眼持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建領(lǐng)導協(xié)調(diào)小組

應強化制度保障，搭建校企合作平臺，著眼持續(xù)發(fā)展。一是完善法規(guī)體系。校企合作地方立法和監(jiān)管體系應適應時代發(fā)展的新形式，在針對性、前瞻性上下功夫，立法與改革有機結(jié)合，根據(jù)職業(yè)教育自身發(fā)展規(guī)律，落實校企合作法制建設(shè)的配套性制度，并借鑒國外立法實踐與立法體系建設(shè)經(jīng)驗，建立健全立法、執(zhí)法和監(jiān)督的法律運行體系，共同推進政府部門和行業(yè)、企業(yè)等利益相關(guān)方的參與，適應現(xiàn)實需要。二是政府主導，建立領(lǐng)導協(xié)調(diào)小組。應發(fā)揮政府主導作用，由政府牽頭成立校企合作領(lǐng)導小組，領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室，教育主管部門分管領(lǐng)導任辦公室主任，政府牽頭對學校、企業(yè)、行業(yè)等利益相關(guān)方定期召開聯(lián)席會議，及時處理校企合作出現(xiàn)的難點與問題。此外，政府除在稅收方面加大優(yōu)惠力度，還要在政策上給合作企業(yè)以支持，在合作企業(yè)的選擇和培養(yǎng)上，應更多著眼于有較強綜合實力、管理完善、技術(shù)成熟的企業(yè)，對其進行相關(guān)政策宣傳和動員，使其率先步入職業(yè)教育校企合作人才培養(yǎng)的隊伍中，引領(lǐng)其他企業(yè)并與之形成協(xié)同效應，促進校企合作發(fā)展。

（三）完善利益分配機制，保障校企合法權(quán)益

合理的利益分配機制是校企合作的基礎(chǔ)，應構(gòu)建利益分配機制，保障校企合作權(quán)益。一是找準專業(yè)與企業(yè)的利益共同點，創(chuàng)新利益分配機制。應放開視野，擴大覆蓋面，盡可能涵蓋校、企雙方目標，使社會共同利益得到維護；出臺對校企合作辦學和基地建設(shè)的獎勵、讓利、服務、扶持等優(yōu)惠政策，建立市場化運行機制，形成校企合作辦學利益共同體；明確企業(yè)參與職業(yè)教育形式以及承擔的義務和不盡義務的企業(yè)所承擔的后果；立法中吸納學校、企業(yè)等各方利益主體的價值訴求。借鑒國外經(jīng)驗，如德國用法律形式規(guī)定了“企業(yè)必須履行校企合作義務，否則，企業(yè)要支付相應數(shù)額款項給行業(yè)協(xié)會，由行業(yè)協(xié)會用于促進其他企業(yè)與職業(yè)院校的合作”。二是從制度層面上，保障校企合作權(quán)益。各級地方政府應根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展情況、校企分布、合作需求等情況，明確政府、企業(yè)、行業(yè)對校企合作的投入責任，加速產(chǎn)學研一體化發(fā)展，助推企業(yè)持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，進一步完善“政府統(tǒng)籌、企業(yè)主導、職校融入”的現(xiàn)代校企合作模式，明確企業(yè)應當承擔職業(yè)教育費用的具體規(guī)定，提高執(zhí)法力度，使企業(yè)成為職業(yè)教育實施的主要承擔者。此外，以政府購買服務的形式，引進第三方評價機制，以第三方介入的形式，強化行業(yè)監(jiān)督職能等，制定約束性條款，加強各行業(yè)組織協(xié)調(diào)作用，完善法規(guī)政策，降低企業(yè)參與成本，推動校內(nèi)生產(chǎn)實訓。

（四）突出地方立法特色，營造良好環(huán)境

在不違背上位法規(guī)定的基礎(chǔ)上，著力體現(xiàn)地方校企合作法的特點，將那些優(yōu)秀的、成熟的地方經(jīng)驗納入本地立法，切實解決地方校企合作中遇到的實際問題，提高立法針對性和可執(zhí)行性。一是校企合作地方立法應具備特色性與行業(yè)性。我國幅員遼闊，各省市的省情、市情有別，在一個省域內(nèi)的各地方情況也不完全相同，立法機構(gòu)在制定校企合作地方性法律體系時應做好規(guī)劃、調(diào)研，緊密結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟、文化、風俗，深入到開展校企合作的學校中。此外，鑒于職業(yè)教育鮮明的行業(yè)屬性，可參照《北京市交通行業(yè)職業(yè)教育企業(yè)合作暫行辦法》，考慮將專業(yè)大類的相關(guān)行業(yè)主管部門作為校企合作的主要管理機構(gòu)，對校企合作的各個方面進行統(tǒng)籌規(guī)定，并由其進行校企合作的督導、評估[8]。二是校企合作地方立法應與時俱進，營造良好環(huán)境。教育行政部門應轉(zhuǎn)變管理方式，嚴格根據(jù)法定的權(quán)限和程序辦事，實現(xiàn)政務公開，面向民眾，完善社會協(xié)同考核機制，實現(xiàn)社會參與自治，回應和科學民主決策群眾利益訴求表達機制等，制定出臺職業(yè)院校人才培養(yǎng)方案指導意見，推行現(xiàn)代學徒制，推行集團化辦學模式、改進產(chǎn)教融合、校企合作的辦學模式，與現(xiàn)代科技緊密相連，融入人工智能，推行智能化職業(yè)教育校企合作項目，與時俱進制定出臺促進產(chǎn)教融合意見和校企合作促進辦法，為校企合作營造良好環(huán)境。

參 考 文 獻

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