“技術(shù)—政治—人”：三維職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建

孫翠香

摘 要 職業(yè)教育政策執(zhí)行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)判職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程及效果的依據(jù)和尺度。通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)“技術(shù)”的“3Es+1A”政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的審視和反思，基于“技術(shù)-政治-人”三維構(gòu)建了職業(yè)教育政策執(zhí)行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：一維是職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估的“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，包括政策投入、政策執(zhí)行過(guò)程、政策效果、政策效率；一維是職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估的“政治標(biāo)準(zhǔn)”，包括公平性、回應(yīng)性；一維是職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估的“人的標(biāo)準(zhǔn)”，包括以“人”為出發(fā)點(diǎn)、評(píng)估過(guò)程中要堅(jiān)持“人的在場(chǎng)”、評(píng)估最終要以是否有利于“人的發(fā)展”為最終歸依。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育政策；政策執(zhí)行；評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；“技術(shù)-政治-人”

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2018）09-0021-07

職業(yè)教育政策執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的、不確定的、充滿利益博弈的過(guò)程，職業(yè)教育政策執(zhí)行的有效性直接關(guān)系著職業(yè)教育政策的成功與失敗。職業(yè)教育政策的執(zhí)行過(guò)程是否科學(xué)、規(guī)范？職業(yè)教育政策執(zhí)行結(jié)果是否符合政策預(yù)期？諸如此類的問(wèn)題都需要通過(guò)職業(yè)教育政策執(zhí)行的評(píng)估來(lái)予以解釋和回答。而職業(yè)教育政策執(zhí)行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)則是對(duì)職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行評(píng)估時(shí)應(yīng)堅(jiān)持和遵循的客觀價(jià)值尺度，是判定職業(yè)教育政策執(zhí)行行為及效果的一系列準(zhǔn)則，也是進(jìn)行職業(yè)教育政策評(píng)估的重要依據(jù)。

目前，學(xué)界對(duì)職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的探討較少，已有相關(guān)的研究多是關(guān)于教育政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的探討。相對(duì)照而言，關(guān)于職業(yè)教育政策執(zhí)行，特別是關(guān)于職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的研究，尚不多見(jiàn)。隨著近些年我國(guó)職業(yè)教育政策數(shù)量日益增加，提高教育政策執(zhí)行效益和效率問(wèn)題日益迫切，因此，構(gòu)建我國(guó)職業(yè)教育政策執(zhí)行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于提高我國(guó)職業(yè)教育政策執(zhí)行效果具有重要意義和價(jià)值。

一、對(duì)強(qiáng)調(diào)“技術(shù)”的“3Es+1A”政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的審視與反思

在政策評(píng)估領(lǐng)域，早期比較有代表性的觀點(diǎn)是“3Es+1A”政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，即政策評(píng)估就是嚴(yán)格按照“投入-產(chǎn)出”分析模型，以公共政策效果、效率、效能及其充分性[1]為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估公共政策?？陀^看，強(qiáng)調(diào)“技術(shù)”的“3Es+1A”政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)深受邏輯實(shí)證主義的“事實(shí)與價(jià)值兩分”觀點(diǎn)的影響，“價(jià)值判斷只是情感的表達(dá)，它無(wú)真假可言，因而不可能得到理性的辯護(hù)和證明。”[2]因此，持“3Es+1A”政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)觀點(diǎn)的擁護(hù)者們反對(duì)將“價(jià)值分析”標(biāo)準(zhǔn)作為政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)之一，認(rèn)為政策評(píng)估應(yīng)當(dāng)是“價(jià)值中立”的，政策評(píng)估應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在對(duì)政策效果的實(shí)證測(cè)量上，而不是進(jìn)行主觀性的“價(jià)值判斷”，也就是說(shuō)，政策評(píng)估是處理關(guān)于“是”的“技術(shù)”問(wèn)題，而不處理關(guān)于“應(yīng)當(dāng)是”的價(jià)值問(wèn)題。

但正如政策學(xué)者白瑞與雷伊所言，“如果僅僅使用單一的“技術(shù)”標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)估公共政策，忽視政策評(píng)估的規(guī)范分析與價(jià)值判斷，那么，政策評(píng)估必然會(huì)陷于技術(shù)操作的泥潭中無(wú)法自拔；如果忽視政策評(píng)估中的政治原則，那么政策評(píng)估在講求效率、效能的同時(shí)會(huì)迷失方向，而迷失方向的政策評(píng)估所導(dǎo)致的后果很可能是災(zāi)難性的。”[3]白瑞和雷伊的觀點(diǎn)不無(wú)道理，“3Es+1A”政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)實(shí)中也遭遇了“尷尬”：只關(guān)注政策效能、效率，卻忽視了政策本身是否是真正民意的表達(dá)（也就是說(shuō)政策目標(biāo)是否恰當(dāng)?shù)膯?wèn)題）；只關(guān)注政策效率和效能，可能對(duì)政策帶來(lái)的社會(huì)公正問(wèn)題有所忽視，甚至可能還會(huì)進(jìn)一步加劇不公平、帶來(lái)更為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，從而引發(fā)人們對(duì)“3Es+1A”政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的反思。

對(duì)強(qiáng)調(diào)“技術(shù)”的“3Es+1A”政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的反思，也促成了政策評(píng)估理論和實(shí)踐的重大轉(zhuǎn)向。無(wú)論評(píng)估政策結(jié)果，還是評(píng)估政策執(zhí)行過(guò)程，都無(wú)法回避一個(gè)根本性的問(wèn)題：評(píng)估是為誰(shuí)服務(wù)？也就是說(shuō)，政策評(píng)估是為政策制定者服務(wù)，還是為政策執(zhí)行者服務(wù)，還是為公眾服務(wù)？政策評(píng)估是為了滿足政策主體的利益需求，還是為了滿足公眾利益需求、增進(jìn)公共利益？答案似乎是無(wú)可爭(zhēng)議的，即政策評(píng)估要為公眾服務(wù)、要滿足公眾利益需求，換句話說(shuō)，政策評(píng)估不是在“科學(xué)”的外衣下為決策者“唱贊歌”，而是要關(guān)照到政策的公共價(jià)值維度、要明晰政策的“正當(dāng)性”和“公平性”等問(wèn)題，基于此，關(guān)注政策評(píng)估中的“政治”性就成為政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)重要選擇。

政策學(xué)者豪斯（E. R. House）明確地表達(dá)了政策評(píng)估的“政治”特性，“政策評(píng)估基本上是一種政治活動(dòng)。其在為決策者提供服務(wù)的同時(shí)，主要目的是推動(dòng)資源與利益的再分配。評(píng)估不應(yīng)當(dāng)只是真實(shí)的，它應(yīng)當(dāng)是正義的，目前的評(píng)估架構(gòu)不論其真實(shí)價(jià)值如何，都應(yīng)在不同的程度上回應(yīng)正義，更何況，正義本身就是政策評(píng)估應(yīng)該考慮的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)?！盵4]另外，羅森布魯姆也提出了“代表性”“反應(yīng)度”和“責(zé)任”三個(gè)政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，其中“代表性”強(qiáng)調(diào)民眾（特別是利益相關(guān)者）在政策執(zhí)行決策上的參與；“反應(yīng)度”則注重政府對(duì)民眾需求的反應(yīng)究竟是靈敏的還是遲鈍的；“責(zé)任”是要明確政府部門(mén)對(duì)該政策所應(yīng)負(fù)的責(zé)任，顯然，這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都明顯強(qiáng)調(diào)政策評(píng)估的“政治性”。

政策評(píng)估的整個(gè)過(guò)程處處都體現(xiàn)一定的“政治性”，一方面，參與政策評(píng)估的各方主體的期望，決定了政策評(píng)估者優(yōu)先選擇哪些政策信息、優(yōu)先關(guān)注哪些必須予以關(guān)注的問(wèn)題，而這些“期望”和“關(guān)注”本身都會(huì)帶有一定的價(jià)值偏好；另一方面，對(duì)搜集的政策信息和資源的“解釋”與“應(yīng)用”，更體現(xiàn)了評(píng)估主體所帶有的某種政治傾向性，即使是面對(duì)同樣的政策信息，不同的評(píng)估者基于不同的立場(chǎng)可能會(huì)得出完全相反或差異較大的“解釋”。正如1997年《21世紀(jì)的教育評(píng)價(jià)》一書(shū)中提出的，評(píng)估之所以具有政治含義，主要原因有三：第一，接受評(píng)價(jià)的政策和政策系統(tǒng)都是政治過(guò)程的產(chǎn)物；第二，評(píng)估報(bào)告影響著政治領(lǐng)域發(fā)生的一切，包括一項(xiàng)政策是否應(yīng)該持續(xù)，應(yīng)該獲得多少撥款；最后，許多人的職業(yè)生涯、專業(yè)聲望和教育利益取決于評(píng)估結(jié)果[5]。因此，政策評(píng)估中的“政治性”無(wú)法規(guī)避。

二、職業(yè)教育政策執(zhí)行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：必要性與復(fù)雜性

客觀上，職業(yè)教育政策評(píng)估屬于政策評(píng)估的下位概念，因此，職業(yè)教育政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)兼具“技術(shù)”與“政治”兩種特性。在現(xiàn)實(shí)中，導(dǎo)致職業(yè)教育政策結(jié)果的因素非常復(fù)雜，一項(xiàng)職業(yè)教育政策執(zhí)行的效率高低、效果好壞、效能充分與否，往往與職業(yè)教育政策執(zhí)行主體及其執(zhí)行態(tài)度和行為關(guān)系密切，“如果政策評(píng)估不衡量執(zhí)行過(guò)程，那么就無(wú)法了解政策的實(shí)際運(yùn)作動(dòng)態(tài)，也就談不上政策評(píng)估結(jié)果有被接受和使用的可能。因而，政策評(píng)估結(jié)果要想被決策者接受，并進(jìn)而用以改善政策制定，就應(yīng)當(dāng)致力于政策執(zhí)行過(guò)程評(píng)估?！盵6]如果職業(yè)教育政策評(píng)估只關(guān)注政策結(jié)果，那么，這樣的評(píng)估結(jié)果將無(wú)法揭示職業(yè)教育政策的作用機(jī)制。因此，關(guān)注職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程及執(zhí)行效果的評(píng)估成為必須。

一項(xiàng)職業(yè)教育政策在執(zhí)行過(guò)程中是否得到嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行，職業(yè)教育政策是否已作用于特定的職業(yè)教育目標(biāo)群體，職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中的人、財(cái)、物等資源的配套是否到位，職業(yè)教育政策執(zhí)行的效果如何，職業(yè)教育政策執(zhí)行的環(huán)境是否發(fā)生了變化？諸如此類的問(wèn)題都需要職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估來(lái)回答。而要回答上述問(wèn)題，特別是要明晰一項(xiàng)職業(yè)教育政策的效果如何、是否達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，必須首先建立一套評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估的評(píng)判尺度，包括事實(shí)判斷和價(jià)值判斷的尺度，這是評(píng)估者據(jù)以對(duì)職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程及效果進(jìn)行優(yōu)劣判斷的準(zhǔn)則。由此，職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)職業(yè)教育政策執(zhí)行情況進(jìn)行測(cè)量、評(píng)定的參照尺度，選擇什么樣的政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，不僅取決于職業(yè)教育政策評(píng)估者及其設(shè)定的評(píng)估目標(biāo)，而且還取決于職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估的技術(shù)與方法。

職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施均體現(xiàn)了“復(fù)雜性”這一特征。職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并不是評(píng)估者隨意設(shè)定的，它具有一定的客觀性，必須反映社會(huì)對(duì)職業(yè)教育政策及其執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果的要求。但是，在實(shí)踐中，由于職業(yè)教育政策涉及的利益相關(guān)者眾多、影響因素非常復(fù)雜，首先，職業(yè)教育政策目標(biāo)影響著職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定，但有時(shí)候某些職業(yè)教育政策目標(biāo)是非常模糊的、政策目標(biāo)群體比較寬泛，從而導(dǎo)致職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)難以根據(jù)政策目標(biāo)來(lái)確定。其次，職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程是一個(gè)極其復(fù)雜的過(guò)程，影響因素眾多，這種復(fù)雜性不僅在于政策執(zhí)行者是多元行動(dòng)主體、多元行動(dòng)主體的動(dòng)機(jī)與利益關(guān)注存在差異，而且還在于政策執(zhí)行過(guò)程結(jié)構(gòu)本身存在“自上而下”“自下而上”“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”等多種樣態(tài)，職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程的復(fù)雜性也恰恰是由多維度影響因素之間這種縱橫交錯(cuò)的復(fù)雜作用過(guò)程所導(dǎo)致。再次，職業(yè)教育政策效果有預(yù)期效果、附帶效果、意外效果、潛在效果、象征性效果等多種，有時(shí)政策的潛在效果可能是積極的，但在短時(shí)期內(nèi)不能被人們所覺(jué)察，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)才會(huì)表現(xiàn)出來(lái)，甚至?xí)霈F(xiàn)“某些職業(yè)教育政策實(shí)施了卻毫無(wú)效果、但該政策的投入沉淀到另一項(xiàng)職業(yè)教育政策的運(yùn)行中，在另一種情境中起到一定的作用、解決了一定的職業(yè)教育問(wèn)題”的情況，因此，這種政策潛在效果會(huì)給職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估帶來(lái)挑戰(zhàn)。最后，職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)本身，也是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，這些政策效果有時(shí)很難設(shè)定客觀、量化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。嘗試從系統(tǒng)論的視角，盡力考量職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的整體性、層次性、綜合性，是構(gòu)建職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的必然選擇。

三、基于“技術(shù)-政治-人”三維的職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建

與其他公共政策執(zhí)行不同的是，職業(yè)教育政策的執(zhí)行要兼顧“教育性”屬性，即職業(yè)教育政策執(zhí)行最終要面向職業(yè)教育領(lǐng)域中的“人”，要解決的也是職業(yè)教育領(lǐng)域的“人”的公共性問(wèn)題，基于此，我們嘗試從“技術(shù)-政治-人”三維來(lái)構(gòu)建職業(yè)教育政策執(zhí)行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，見(jiàn)表1。

（一）職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估的“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”

“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”主要用于評(píng)估“執(zhí)行過(guò)程中”或“政策執(zhí)行結(jié)束后”的職業(yè)教育政策，即對(duì)職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中的資源投入和使用情況、職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中采取的行動(dòng)及適切性、職業(yè)教育政策效果、職業(yè)教育政策效率等進(jìn)行的衡量和評(píng)估。

1.職業(yè)教育政策執(zhí)行的“投入”標(biāo)準(zhǔn)

所謂職業(yè)教育政策執(zhí)行投入就是職業(yè)教育政策執(zhí)行中投入的人員、資金、物等公共資源。之所以要設(shè)置該標(biāo)準(zhǔn)，主要原因在于職業(yè)教育政策執(zhí)行的投入是實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育政策目標(biāo)、產(chǎn)生政策效果的前提和基礎(chǔ)，職業(yè)教育政策執(zhí)行投入與職業(yè)教育政策產(chǎn)出之間有著直接關(guān)聯(lián)性，如果沒(méi)有必要的政策執(zhí)行資源的投入，政策目標(biāo)就不可能達(dá)成，正如薩茨曼所言，“如果政策資源投入量相當(dāng)微薄，呈現(xiàn)消極狀況，那么可以合理地推論，在達(dá)到政策目標(biāo)的進(jìn)程上，執(zhí)行就會(huì)顯得軟弱無(wú)力，無(wú)成就可言?！盵7]

職業(yè)教育政策執(zhí)行的投入標(biāo)準(zhǔn)主要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是執(zhí)行職業(yè)教育政策時(shí)，整體上資源投入情況是怎樣的，包括人員、資金等的整體情況；另外，這些政策執(zhí)行資源是如何分配和使用的，例如，在執(zhí)行中央政府職業(yè)教育政策時(shí)，地方政府配備的人員、配套資金等情況如何。二是職業(yè)教育政策執(zhí)行中的各種資源投入及資源分配和使用是否符合政策規(guī)劃的要求。具體而言，主要涉及：職業(yè)教育政策執(zhí)行整體上投入的資源是否與政策規(guī)劃要求相一致；職業(yè)教育政策執(zhí)行了一段時(shí)間后，資源耗費(fèi)情況與政策規(guī)劃要求是否相符；職業(yè)教育政策執(zhí)行動(dòng)用的資金、器材和設(shè)備、配備的政策執(zhí)行人員以及政策執(zhí)行人員的時(shí)間、精力的安排等是否符合政策規(guī)劃要求；政策執(zhí)行耗費(fèi)的資源是否符合法定程序；等等。

2.職業(yè)教育政策執(zhí)行的“過(guò)程”標(biāo)準(zhǔn)

職業(yè)教育政策執(zhí)行的過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)是指衡量整個(gè)職業(yè)教育政策執(zhí)行的過(guò)程，即從職業(yè)教育政策執(zhí)行資源的投入，到產(chǎn)生政策效果（或政策產(chǎn)出）的整個(gè)過(guò)程，是否體現(xiàn)了規(guī)范性、科學(xué)性，以及執(zhí)行主體的積極性和能力水平。之所以設(shè)置該標(biāo)準(zhǔn)，主要是用來(lái)衡量職業(yè)教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否健全、職業(yè)教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和政策執(zhí)行者的工作態(tài)度、政策執(zhí)行人員對(duì)職業(yè)教育政策的理解和措施貫徹是否符合政策精神及政策要求，職業(yè)教育政策執(zhí)行者是否存在違反政策原則、濫用行政自由裁量權(quán)或其他導(dǎo)致職業(yè)教育政策執(zhí)行扭曲的現(xiàn)象。

職業(yè)教育政策執(zhí)行的過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)主要涉及如下三方面：首先，職業(yè)教育政策執(zhí)行的組織機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，包括是否成立或委托專門(mén)的職業(yè)教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)或組織、職業(yè)教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人員配備是否合理、各種權(quán)力運(yùn)用是否適當(dāng)、執(zhí)行人員的態(tài)度和行為是否符合政策要求及是否合法等；其次，職業(yè)教育政策執(zhí)行的過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)，包括職業(yè)教育政策執(zhí)行是否按預(yù)期計(jì)劃進(jìn)行、政策執(zhí)行的指令是否明確、對(duì)政策目標(biāo)群體的了解和掌握是否充分、職業(yè)教育政策的宣傳是否達(dá)到了最大覆蓋面、職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)測(cè)與調(diào)控機(jī)制是否適當(dāng)、組織協(xié)調(diào)是否順暢、信息反饋與偶發(fā)情況的應(yīng)變是否及時(shí)等；最后，職業(yè)教育政策執(zhí)行的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，包括職業(yè)教育政策執(zhí)行的時(shí)間起點(diǎn)是否恰當(dāng)、政策效果與政策執(zhí)行時(shí)間的選擇之間有何關(guān)聯(lián)性等。

3.職業(yè)教育政策執(zhí)行的“效益”標(biāo)準(zhǔn)

職業(yè)教育政策執(zhí)行效益主要是指職業(yè)教育政策能否實(shí)現(xiàn)所期望的政策結(jié)果，或者說(shuō)，政策結(jié)果是否有價(jià)值?！靶б媸侵改骋惶囟ǖ姆桨改芊駥?shí)現(xiàn)有價(jià)值的行動(dòng)結(jié)果，即目標(biāo)。效益常常按產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量或它們的貨幣價(jià)值來(lái)計(jì)算。”[8]職業(yè)教育政策執(zhí)行效益主要用來(lái)衡量職業(yè)教育政策執(zhí)行投入資源之后所取得的政策效果，一般通過(guò)比較職業(yè)教育政策執(zhí)行的“實(shí)際效果”與政策規(guī)劃的“預(yù)期目標(biāo)”之間的差異，來(lái)評(píng)判職業(yè)教育政策目標(biāo)的完成程度，通常意義上，職業(yè)教育政策執(zhí)行效益往往用提供的職業(yè)教育公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（例如職業(yè)教育培訓(xùn)、技術(shù)技能型人才等）的數(shù)量或它們的貨幣價(jià)值進(jìn)行說(shuō)明。

一般來(lái)講，職業(yè)教育政策效益標(biāo)準(zhǔn)包含兩個(gè)層面含義：

（1）職業(yè)教育政策執(zhí)行的實(shí)際效果

職業(yè)教育政策執(zhí)行的實(shí)際效果一般是指職業(yè)教育政策執(zhí)行后對(duì)政策目標(biāo)群體（諸如各級(jí)各類職業(yè)院校、職校師生等）及環(huán)境所產(chǎn)生的影響和效果，其所描述的是職業(yè)教育政策執(zhí)行行為或活動(dòng)對(duì)相關(guān)的各種環(huán)境或政治系統(tǒng)所引起的變化，包括職業(yè)教育政策對(duì)目標(biāo)群體的影響、對(duì)目前和未來(lái)職業(yè)教育發(fā)展的影響、職業(yè)教育政策執(zhí)行所投入的各種直接或間接成本等。任何職業(yè)教育政策執(zhí)行，必然會(huì)引起政策目標(biāo)群體及社會(huì)環(huán)境狀態(tài)發(fā)生某些變化，通過(guò)對(duì)這些變化的分析，可以確定一項(xiàng)職業(yè)教育政策所產(chǎn)生的效果，例如，我國(guó)職業(yè)教育培訓(xùn)相關(guān)政策降低了勞動(dòng)力市場(chǎng)中低技能或無(wú)技能勞動(dòng)者的數(shù)量；中職免費(fèi)教育政策降低了中職生流失率等。

需說(shuō)明的有兩點(diǎn)：首先，職業(yè)教育政策執(zhí)行效果不能等同于職業(yè)教育政策輸出，職業(yè)教育政策輸出泛指職業(yè)教育政策從事的工作或已經(jīng)做過(guò)的事情，以及與此相關(guān)聯(lián)的一系列統(tǒng)計(jì)或經(jīng)濟(jì)數(shù)字。例如，中職生均教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，中職學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等，這些只能向人們描述政府做過(guò)什么，而不能告訴人們政府的政策行為產(chǎn)生了什么結(jié)果或影響，因此，屬于職業(yè)教育政策產(chǎn)出，而不屬于職業(yè)教育政策執(zhí)行效果。其次，職業(yè)教育政策執(zhí)行的效果具有多樣性，與職業(yè)教育政策目標(biāo)不完全相同，因此，不能將職業(yè)教育政策執(zhí)行效果等同于職業(yè)教育政策目標(biāo)。職業(yè)教育政策效果具有多樣性，包括預(yù)期、非預(yù)期效果，長(zhǎng)期、短期效果，顯性、隱形效果，積極、消極效果等，而任何一項(xiàng)職業(yè)教育政策都不可能把所有的可能效果都納入職業(yè)教育政策預(yù)期目標(biāo)，但我們?cè)诤饬柯殬I(yè)教育政策執(zhí)行效果時(shí)，不能因?yàn)槁殬I(yè)教育政策目標(biāo)不包含某些政策效果就不予考慮。基于上述分析，在對(duì)職業(yè)教育政策執(zhí)行的實(shí)際效果進(jìn)行判斷時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮如下問(wèn)題：職業(yè)教育政策執(zhí)行是否產(chǎn)生了政策效果？如果產(chǎn)生了政策效果，那么這些政策效果表現(xiàn)領(lǐng)域有哪些？在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析政策效果的性質(zhì)：這些政策效果中，哪些是職業(yè)教育政策預(yù)期的效果，哪些不是預(yù)期的效果，哪些是主要的政策效果，哪些是次要的政策效果，哪些是積極的政策效果，哪些是消極的政策效果。

（2）職業(yè)教育政策效果的“充分性”

職業(yè)教育政策效果的“充分性”是政策效果在多大程度上解決了需要解決的公共職業(yè)教育問(wèn)題?！俺浞中允侵柑囟ǖ恼咝б鎸?duì)該政策問(wèn)題、政策訴求及其目標(biāo)人群的需要、價(jià)值和機(jī)會(huì)的契合與滿足情況，它明確了對(duì)政策方案和有價(jià)值的結(jié)果之間關(guān)系強(qiáng)度的期望?！盵9]換句話說(shuō)，通過(guò)職業(yè)教育政策執(zhí)行解決職業(yè)教育政策問(wèn)題的程度是否達(dá)到了該職業(yè)教育政策設(shè)計(jì)的要求。

評(píng)估職業(yè)教育政策效果的“充分性”一般按照如下程序：首先，厘清職業(yè)教育政策目標(biāo)。厘清和明晰職業(yè)教育政策目標(biāo)是衡量職業(yè)教育政策執(zhí)行效益的前提和基礎(chǔ)，因而，這也就要求被衡量的職業(yè)教育政策必須首先要有明確的政策目標(biāo)，如果職業(yè)教育政策目標(biāo)模糊或模棱兩可，就極易使評(píng)估者對(duì)政策目標(biāo)的理解出現(xiàn)偏差，也就無(wú)法衡量政策執(zhí)行效果。例如，中職示范校政策的目標(biāo)是建成一批具有引領(lǐng)和示范作用的創(chuàng)新型中職學(xué)校，或是建成一批學(xué)校重點(diǎn)專業(yè)和特色項(xiàng)目，抑或是從一所中職學(xué)校角度來(lái)說(shuō)獲得高達(dá)1000萬(wàn)元的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入。對(duì)政策目標(biāo)理解的不同，會(huì)直接決定在評(píng)估時(shí)對(duì)政策效果的判斷。其次，對(duì)比職業(yè)教育政策目標(biāo)與職業(yè)教育政策效果，主要評(píng)估政策效果是否達(dá)到了政策目標(biāo)要求。例如，中職示范校政策確實(shí)取得了某些效果，但在“引領(lǐng)和示范”方面的效果相對(duì)來(lái)說(shuō)仍不夠凸顯，說(shuō)明政策執(zhí)行過(guò)程可能存在一定的問(wèn)題。最后，評(píng)估職業(yè)教育政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，能夠在多大程度上解決需要解決的職業(yè)教育政策問(wèn)題。例如，中職生免費(fèi)教育政策的實(shí)施，是否真的解決了經(jīng)濟(jì)困難家庭孩子上中職的問(wèn)題？或者說(shuō)是否解決了中職學(xué)校招生難的問(wèn)題？這都需要結(jié)合政策目標(biāo)群體的需求進(jìn)行評(píng)估和判斷。

4.職業(yè)教育政策執(zhí)行的“效率”標(biāo)準(zhǔn)

“效率是指為產(chǎn)生特定水平的效益所要付出的努力的數(shù)量。效率是指效益和努力之間的關(guān)系，后者通常用貨幣成本計(jì)算。效率通常用單位產(chǎn)品或服務(wù)的成本，或者單位成本能提供的產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量來(lái)計(jì)算。用最低成本獲得最大效益的政策被稱為是有效率的”[10]。職業(yè)教育政策執(zhí)行的效率標(biāo)準(zhǔn)是指職業(yè)教育政策執(zhí)行的資源投入與職業(yè)教育政策執(zhí)行的效益產(chǎn)出之間的比例，這一標(biāo)準(zhǔn)主要用來(lái)衡量產(chǎn)生一定政策績(jī)效的政策執(zhí)行的情況，以及政策執(zhí)行投入和資源使用情況是否恰到好處。換句話說(shuō)，職業(yè)教育政策執(zhí)行的效率標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注的是一項(xiàng)職業(yè)教育政策執(zhí)行取得某種政策效果時(shí)其所必須消耗的政策執(zhí)行資源的數(shù)量。因此，在多數(shù)情況下，效率指標(biāo)是一組比值或比例指標(biāo)，并可通過(guò)單位成本來(lái)衡量。當(dāng)然，一般意義上，職業(yè)教育政策執(zhí)行的效率標(biāo)準(zhǔn)比較關(guān)注“手段”問(wèn)題，并且這種“手段”往往以“貨幣”的形式來(lái)加以表述和比較，例如，一項(xiàng)職業(yè)教育政策執(zhí)行需要花費(fèi)10億元，幫助100所中職學(xué)校進(jìn)行整體性學(xué)校質(zhì)量提升與發(fā)展改革，另外一項(xiàng)職業(yè)教育政策執(zhí)行需要花費(fèi)20億元，幫助100所中職學(xué)校進(jìn)行整體性學(xué)校質(zhì)量提升與發(fā)展改革，顯然，前者比后者政策執(zhí)行的“效率”更高。

基于上述分析，職業(yè)教育政策執(zhí)行的效率標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注如下問(wèn)題：每單位職業(yè)教育政策資源的使用究竟能產(chǎn)生多大政策效益？每單位政策效益的產(chǎn)生最低需要多少職業(yè)教育政策執(zhí)行資源的投入？當(dāng)職業(yè)教育政策效益達(dá)到一定程度后，能否合理地降低所需的政策成本？有沒(méi)有其他更好的方式或途徑取得相同的政策效益？如果降低職業(yè)教育政策執(zhí)行的成本，是否還能取得相同或類似的職業(yè)教育政策效益？

（二）職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估的“政治標(biāo)準(zhǔn)”

職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估的“政治標(biāo)準(zhǔn)”主要涉及如下問(wèn)題：職業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中的權(quán)利、資源等配置是否公平和公正？職業(yè)教育政策效果究竟能夠說(shuō)明什么樣的問(wèn)題？職業(yè)教育政策效果到底體現(xiàn)了誰(shuí)的利益需求？職業(yè)教育政策（包括執(zhí)行）到底是成功的還是失敗的？職業(yè)教育政策（包括執(zhí)行）成功或失敗的原因是什么？職業(yè)教育政策執(zhí)行存在什么問(wèn)題，這些問(wèn)題是由于職業(yè)教育政策執(zhí)行本身的問(wèn)題，還是職業(yè)教育政策系統(tǒng)的問(wèn)題？如果職業(yè)教育政策是失敗的，那么失敗的責(zé)任應(yīng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？

1.公平標(biāo)準(zhǔn)

“公平標(biāo)準(zhǔn)和法律與社會(huì)理性密切相關(guān)，是指效果和努力在社會(huì)不同群體中的分配。一項(xiàng)公平的政策是指效果（如服務(wù)的數(shù)量或貨幣化的收益）或努力（如貨幣成本）能被公平或公正的分配?！盵11]也就是說(shuō)，公平標(biāo)準(zhǔn)更多的關(guān)注“獲益到底是為了誰(shuí)？”

公平問(wèn)題一直是哲學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、倫理學(xué)等關(guān)注的核心問(wèn)題之一，也是一個(gè)敏感而復(fù)雜的問(wèn)題。關(guān)于公平，觀點(diǎn)諸多，其中，功利主義公平觀和約翰·羅爾斯主義的公平觀是比較具有代表性的。功利主義是一種把“功利”或“效用”作為人的行為原則的倫理學(xué)說(shuō)，所謂“效用”就是人們從其生活環(huán)境中得到的幸福或滿足程度，是人的主觀心理作用，而“效用最大化”就是最大化由所有可能的位置所產(chǎn)生的期望效用，也即社會(huì)中所有位置的平均效用，在人數(shù)固定的情況下，這也相當(dāng)于最大化所有社會(huì)成員的效用之和，從這個(gè)意義上，這一標(biāo)準(zhǔn)與帕累托最優(yōu)在本質(zhì)上沒(méi)有太大區(qū)別。顯然，按照此理論，政府施政的落腳點(diǎn)是“最大多數(shù)人的最大幸?！?，也就是說(shuō)，任何公共政策（包括職業(yè)教育政策）的應(yīng)然目標(biāo)是社會(huì)每一個(gè)人效用總和的最大化。與功利主義的“個(gè)人效用總和的最大化”不同，羅爾斯提出了“合乎最少受惠者的最大利益”理論，其理論是從最少受惠者的地位來(lái)看待和衡量任何一種不平等，反映了一種對(duì)最少受惠者的偏愛(ài)。

盡管無(wú)法對(duì)“公平觀”這一復(fù)雜問(wèn)題進(jìn)行透徹的分析，但是，可以得出如下結(jié)論：依據(jù)不同的“公平觀”，政策，特別是最優(yōu)政策的選擇會(huì)面臨不同的選擇。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，幾乎所有的教育政策（包括職業(yè)教育政策）都會(huì)涉及“公平”問(wèn)題，如職業(yè)教育資源投入、資源分配、入學(xué)機(jī)會(huì)、招生政策、免學(xué)費(fèi)政策、招聘政策、就業(yè)政策等?；诖?，設(shè)置公平評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的目的在于，衡量由于特定的職業(yè)教育政策執(zhí)行而引起的權(quán)利、機(jī)會(huì)、資源、價(jià)值、收益與成本等在不同社會(huì)群體中的分配和配置是否符合公平、正義的原則。一般而言，如果職業(yè)教育政策執(zhí)行存在如下情況，則說(shuō)明存在不公平性：那些最需要的人并沒(méi)有得到與他們的人數(shù)成比例的服務(wù)；最沒(méi)有支付能力的人卻要超出比例地分擔(dān)成本，或者得益者并未支付成本。依據(jù)公平標(biāo)準(zhǔn)，如果一項(xiàng)職業(yè)教育政策在實(shí)施后，即使達(dá)到了當(dāng)初設(shè)定的政策目標(biāo)，且符合執(zhí)行過(guò)程、政策效益和政策效率等標(biāo)準(zhǔn)，但卻造成了不公平的職業(yè)教育資源和利益分配，甚至加劇了人們?cè)谌雽W(xué)機(jī)會(huì)、享受權(quán)利和利益等方面的差距，那么，這一職業(yè)教育政策就是不可取的。例如，近些年一直實(shí)施的關(guān)于職業(yè)教育國(guó)家級(jí)重點(diǎn)校政策、中職示范校政策以及高職示范校政策等，這些政策在解決了職業(yè)教育辦學(xué)和人才培養(yǎng)的效率、效益等問(wèn)題的同時(shí)，也導(dǎo)致“不公平性”問(wèn)題日益凸顯，值得政策制定者及公眾關(guān)注。

2.回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)

回應(yīng)性是指職業(yè)教育政策執(zhí)行結(jié)果滿足特定群體的需要、偏好或價(jià)值觀的程度?；貞?yīng)性標(biāo)準(zhǔn)主要用來(lái)考察職業(yè)教育政策對(duì)其特定受益目標(biāo)群體需要的滿足程度。這一標(biāo)準(zhǔn)的重要性在于，一項(xiàng)職業(yè)教育政策的執(zhí)行結(jié)果可能能滿足其他所有的標(biāo)準(zhǔn)——效益、效率、充分性、公平，但卻仍不能對(duì)可能從職業(yè)教育政策中獲益的某個(gè)群體的實(shí)際需要做出回應(yīng)，從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，回應(yīng)性其實(shí)也從側(cè)面反映了效益、效率、充分性和公平等標(biāo)準(zhǔn)是否真的反映了特定目標(biāo)群體的需要、偏好和價(jià)值觀。

舉例說(shuō)明，2009年12月，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、教育部、人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)費(fèi)工作的意見(jiàn)》，該政策的目標(biāo)群體主要是農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生，預(yù)設(shè)政策目標(biāo)是希望通過(guò)實(shí)施該政策能對(duì)減輕政策目標(biāo)群體的教育負(fù)擔(dān)，提高中職教育吸引力。但是，這樣的政策目標(biāo)是否真正滿足了目標(biāo)群體的需要、偏好和價(jià)值觀呢？有調(diào)查顯示，農(nóng)村中職免費(fèi)政策可能在實(shí)施過(guò)程中有效達(dá)成了“資助涉農(nóng)專業(yè)”的中職學(xué)生的政策目標(biāo)，但卻在“促進(jìn)中職招生”和“資助貧困學(xué)生”兩個(gè)政策目標(biāo)維度上存在嚴(yán)重失靈[12]，并未真正滿足目標(biāo)群體的需求、利益和偏好。也就是說(shuō)，對(duì)于農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，其真正的需要和偏好是什么？是到中等職業(yè)學(xué)校接受教育，抑或其他？另一項(xiàng)針對(duì)該政策實(shí)施效果的調(diào)查也顯示，在被調(diào)查的280位中職在校生中，“除2位學(xué)生未表態(tài)，共有 127 位學(xué)生表示不愿意因?yàn)橹新殐?yōu)惠政策而放棄進(jìn)入普通高中的機(jī)會(huì)，占有效樣本總量的 45.7%；99 位學(xué)生在兩者間很難做出選擇，占有效樣本總量的 35.6%；28 位學(xué)生表示愿意放棄普通高中，僅占 10.1%；另有 24 位（8.6%）學(xué)生對(duì)兩者皆不在乎?！盵13]顯然，該調(diào)查結(jié)果提醒我們要關(guān)注政策目標(biāo)群體的需求和價(jià)值偏好，否則，過(guò)低的政策回應(yīng)度，難以激發(fā)政策目標(biāo)群體的熱情和積極性，也就無(wú)從談起達(dá)成政策目標(biāo)的問(wèn)題。

（三）“人”的標(biāo)準(zhǔn)

“人”是職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估的邏輯起點(diǎn)，同時(shí)也是職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估的最終落腳點(diǎn)，在職業(yè)教育政策執(zhí)行評(píng)估活動(dòng)中，以“人”為出發(fā)點(diǎn)、評(píng)估過(guò)程中要堅(jiān)持“人”的在場(chǎng)，并且評(píng)估最終要以是否有利于“人的發(fā)展”為最終歸依。需說(shuō)明的是，這里的“人”主要是職業(yè)教育的利益相關(guān)者，包括職業(yè)教育領(lǐng)域的學(xué)生、教師、學(xué)校管理者、教育行政部門(mén)、行業(yè)（企業(yè)）以及其他與職業(yè)教育直接或間接相關(guān)的公眾。

從職業(yè)教育政策邏輯起點(diǎn)來(lái)看，任何的職業(yè)教育政策都是基于要解決職業(yè)教育中的“人”的問(wèn)題，特別是關(guān)于“人的受教育和人的發(fā)展”的公共職業(yè)教育問(wèn)題，并通過(guò)“人的受教育和人的發(fā)展”問(wèn)題的解決來(lái)促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。“教育政策具有‘促進(jìn)人的發(fā)展這一獨(dú)特宗旨，以‘人而非‘營(yíng)利為目的，其對(duì)公共教育資源的分配是無(wú)償?shù)暮头菭I(yíng)利的。”[14]因此，任何的職業(yè)教育政策執(zhí)行都不能違背職業(yè)教育政策這一獨(dú)特宗旨。

從職業(yè)教育政策的執(zhí)行過(guò)程來(lái)看，其涉及的利益主體較之其他教育政策類型更為復(fù)雜和多樣，包括職業(yè)教育領(lǐng)域涉及學(xué)生、教師、學(xué)校管理者、教育行政部門(mén)、行業(yè)（企業(yè)）及其他與職業(yè)教育直接或間接相關(guān)的公眾等利益主體，主體的多樣性帶來(lái)的利益需求、利益分配就更為復(fù)雜，因此，需要職業(yè)教育政策執(zhí)行要關(guān)照到“人”的利益需求和利益分配問(wèn)題，更要以政策執(zhí)行過(guò)程是否有利于職業(yè)教育中的“人”的發(fā)展為根本標(biāo)準(zhǔn)和尺度。除此之外，“人”的在場(chǎng)還意味著在職業(yè)教育政策執(zhí)行中要極力規(guī)避“見(jiàn)物不見(jiàn)人”的政策執(zhí)行理念，任何的政策內(nèi)容和措施的制定與實(shí)施都要考慮職業(yè)教育領(lǐng)域中“人”的存在。

從職業(yè)教育政策的執(zhí)行效果或政策結(jié)果來(lái)看，“人是目的”應(yīng)該成為職業(yè)教育政策執(zhí)行的最終追求結(jié)果，尤其是，“人的全面、個(gè)性化和可持續(xù)發(fā)展”應(yīng)成為職業(yè)教育政策執(zhí)行的最終目標(biāo)和應(yīng)然狀態(tài)。

需說(shuō)明的是，職業(yè)教育政策評(píng)估的“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“政治標(biāo)準(zhǔn)”與“人的標(biāo)準(zhǔn)”三者之間并不是截然分開(kāi)的，三者之間是一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系。首先，“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“政治標(biāo)準(zhǔn)”與“人的標(biāo)準(zhǔn)”三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)各自相互獨(dú)立，三者在內(nèi)容、作用方面各不相同，三者之間也不存在必然的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。其次，三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間又相互聯(lián)系、相互制約，也就是說(shuō)，“政治標(biāo)準(zhǔn)”一定程度上決定“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，即“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的設(shè)置要體現(xiàn)、服從和服務(wù)于“政治標(biāo)準(zhǔn)”，另外，“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”會(huì)影響“政治標(biāo)準(zhǔn)”，即“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)置是否科學(xué)、合理，直接關(guān)系到政治標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置及其合理性問(wèn)題。最后，“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”和“政治標(biāo)準(zhǔn)”最終皆落腳于“人的標(biāo)準(zhǔn)”。

參 考 文 獻(xiàn)

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