官民相得
——清王朝災荒賑濟的啟示

柏　樺　趙寧芳

(南開大學 周恩來政府學院，天津　300071)

清代災荒不斷，在給人民帶來沉痛災難的同時，也給王朝統(tǒng)治帶來了諸多挑戰(zhàn)。統(tǒng)治者為了維護江山社稷的穩(wěn)定，不但在防災方面未雨綢繆，在災害發(fā)生之后也有一定應對措施，并且根據(jù)賑災過程中出現(xiàn)的問題不斷修訂策略和程序，在救援災民及災后恢復生產(chǎn)、穩(wěn)定社會秩序等方面取得了一些效果。由于災荒發(fā)生頻繁、災情巨大、波及范圍廣、朝廷財力窘迫、官員腐敗等原因，在災荒賑濟方面也出現(xiàn)過許多問題，不但使救濟物資難以用于救災，而且滋生腐敗，受災百姓在難逃劫難的同時，也引起社會恐慌，乃至于動亂，曾經(jīng)出現(xiàn)哀鴻遍野、盜賊橫行的局面，不但人民飽受災荒之苦，社會也動蕩不安。值得注意的是，面對各種自然災害，朝廷并不是束手無策，人民也非麻木不仁，而且在構(gòu)建官民相得的救災體系方面也取得了一些經(jīng)驗教訓。

一

有關(guān)清代荒政的研究，一直是學者關(guān)注的重點，特別是近40年以來，學術(shù)界從廣泛的關(guān)注到細致的研究，形成了比較合理的研究體系。既有專項研究，又有工具書，還有資料匯編。以專項研究而言，有研究災荒本身的，也有研究災荒應對的，更有探討災荒社會影響的。不但關(guān)注到人與自然的和諧，而且注意到在自然災害面前國家與社會的應對措施?？v觀此前專項研究的成果，有對災荒成因及危害進行考察，試圖總結(jié)規(guī)律性的內(nèi)容；也有對救荒、備荒、防荒等方面的考察，從荒政的角度談救濟措施；還有探討災荒與政治、經(jīng)濟、文化和社會之間的關(guān)系者。所有研究都試圖在總結(jié)利弊得失的基礎(chǔ)上，提出經(jīng)驗教訓與啟示，其研究所及之深之廣，也是前所未有的。

清代自然災害頻發(fā)，受災面積大小不一，受災人口眾寡不同，以災害賑濟而言，當屬乾隆八年(1743)由官府主持的京畿大旱災賑濟，以及由社會力量參與的“丁戊奇荒”賑濟。前者是在王朝“盛世”條件下完成的，后者則是在王朝“末世”條件下形成的。官府主持是在皇帝監(jiān)督指導下，朝廷與地方官員通力合作，以救災及災后恢復為中心，采取平糶、蠲緩、賑濟、借貸、以工代賑等措施，“因為儒家專制主義學說在對待保護人民福利和生產(chǎn)力方面是很慷慨大度的”*[法]魏丕信：《十八世紀中國的官僚制度與荒政》，徐建青譯，江蘇人民出版社2006年版，第7頁。。在以救災為主要工作的當時，官僚制度也發(fā)揮著管理與治理的功效。在社會力量廣泛參與的情況下，即便是官府已經(jīng)起不到主導作用，也能夠積極協(xié)助。社會力量通過名人、富商、縉紳，乃至于洋人的影響，再加上輿論的導向，使更多人投入救助之中，并且自發(fā)組織起來，包括災民流動、人員安排、生命安全、物資安全以及全國各地的聯(lián)絡等工作有條不紊，并且物資錢糧和人員得到了部分地方豪紳的安全護送，最終使賑濟活動取得了顯著的成效。

值得注意的是，以官府為主導的災害賑濟，通過勸諭與褒獎的方式，盡可能地使社會力量參與到賑濟中，一定程度上緩解了財政的困難。在社會力量為主導的災害賑濟中，官府也不是袖手旁觀，在權(quán)力所及的情況下予以協(xié)助。無論是官府主導，還是社會力量主導，必須是在官民相得的基礎(chǔ)上，才能夠發(fā)揮應有的效能。故此，從國家和社會關(guān)系的視角，通過兩個典型賑災案例分析，以構(gòu)建官民相得的社會救災體系為基點，總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓，提出一些有益的啟示，則顯得尤為重要。

二

乾隆八年(1743)，京畿地區(qū)發(fā)生特大旱災，從是年六月到次年五月，歷時十一個月的干旱，經(jīng)過官府勘察，京城及畿南27州縣幾乎是顆粒無收。清代災荒的標準是按分計算的，八九十分為大荒，五六七分為中荒，四分為小荒，三分以下不為荒。凡是荒，按例都減免錢糧，僅直隸地區(qū)中荒以上就有97個州縣，而27個州縣被確定為大荒，按現(xiàn)代的說法就是重災區(qū)。除了直隸之外，山西、山東、河南、江蘇的部分州縣也遭受災害。

由于京畿普遍受災，以直隸自身的力量難以安撫賑濟，大量災民涌入京城。這種直接影響到京師安定的災荒，當然引起統(tǒng)治者的注意。乾隆帝按照傳統(tǒng)慣例，下《罪己詔》講此次災害，“明系上天垂象以示儆”，作為皇帝，在“夙夜憂惕”之時，要承擔主要責任，“皆因朕躬之闕失，與用人行政之失宜”。與此同時，廣開言路，要臣下“悉心思維，直陳毋隱”，提出對策，供皇帝采擇，倘若“見之施行，庶幾感召天和，潛消沴戾”*《清高宗實錄》卷194。。此后又多次發(fā)布諭旨，讓臣下提出應急對策。然后令禮部祭祀山川神祉、風雨雷神，請求上天保佑；令刑部恤刑，釋放輕罪，安撫罪囚，并令大小官員在各地祈雨。這些都是在災害發(fā)生以后的慣例，還不是實質(zhì)的工作。

實質(zhì)的工作是從安撫流民與賑濟開始，對于涌入京城的流民，當即發(fā)內(nèi)帑銀一萬兩，“預備冰水藥物，以防病暍”*《清高宗實錄》卷194。。首先想到的是控制時疫的傳播，因此要求地方官要善為撫恤，“有應動存公銀兩者，即行動用”*《清高宗實錄》卷194。。其次則是流民安撫遣送的問題。在乾隆帝看來：“近來京師流民甚多，多是滄州人，景州尤甚，資送盤費，每日六分，僅足抵家，嗣后如何過活？麥收須至明年五月，此數(shù)月又如何安頓？常平倉、社倉例應于青黃不接時減價平糶，但過荒歉之年，又不可一例而論。再，流民內(nèi)有懶于耕作，輕去其鄉(xiāng)，愚玩之輩，如何教導安插？諸事不可全靠州縣。州縣官之冒濫侵欺，下愚不移者，固非所論，即只知慎重錢糧，不能多方調(diào)劑，亦于地方無益，須委大員逐一妥協(xié)辦”*《清高宗實錄》卷194。。要求受災各省委派藩臬道府等大員專門負責流民安撫及災荒賑濟工作，道員方觀承受委辦理，之后寫有《賑紀》一書，將此次災荒賑濟記錄下來。該書分上諭、核賑、散賑、展賑、安撫流移、借糶蠲緩、蠲恤諭禁、雜記等八卷，詳細記載直隸在此次大旱災時救助的情況。以賑濟安撫而言，直隸得到賑濟的有664,890戶有奇，2,106,690口，此外還煮粥賑濟流民944,020口，共計用米谷1,100,720石有奇，銀1,105,476兩有奇，專門承辦賑濟事物的官員有245員*[清]方觀承：《中國荒政全書》(第二輯)，第617、564、567頁。，按一官十吏計，辦賑官吏至少有二三千人。

原本以為災害僅僅是一時，卻不想為時日久，而且有蔓延之勢，山東、河南、蘇北、淮北、山西的災情也日益嚴重，流民問題成為當務之急，大批流民涌向京城，是因為在天子腳下，“既設飯廠，又有資送盤費”，老百姓當然是“輕去其鄉(xiāng)而不顧，且有已去而復來者”，乾隆帝唯恐“京師飯廠聚人太多，春暖恐染時氣”，因此要地方官“設法安插，妥協(xié)辦理”*《清高宗實錄》卷204。，特別強調(diào)“不應存為國家惜費之小見也”*《清高宗實錄》卷205。。希望通過加大地方賑濟的力度，以使流民回鄉(xiāng)復業(yè)。地方官府采取措施，“凡遇流民過境，除有行裝腳力，投托親友，不愿回籍者聽便外，其有一家老幼，貿(mào)貿(mào)長途，轉(zhuǎn)徙靡定者，勸令急歸故土待賑，興工傭作，借牛借種，將來次第舉行，安全有望，勿致異地流離，自貽后悔”*[清]方觀承：《中國荒政全書》(第二輯)，第617、564、567頁。。對于愿意返回原籍者，但沒有能力返鄉(xiāng)者，“照乾隆元年之例，每口每程給銀六分”*[清]方觀承：《中國荒政全書》(第二輯)，第617、564、567頁。。這樣的辦法，在很大程度上緩解了流民問題，至少沒有發(fā)生社會動亂。

受災面積廣泛、人口眾多，流民問題仍然難以解決，在這種特殊的情況下，乾隆帝密令奉天將軍，對于前往東北耕種就食者，網(wǎng)開一面，“稍為變通，以救災黎”，雖然“山海關(guān)向經(jīng)禁止，但目今流民，不比尋常，若稽查過嚴，若輩恐無生路矣”*《清高宗實錄》卷208。。雖然沒有開放東北，但默許關(guān)內(nèi)民人“闖關(guān)東”，東北地區(qū)也逐漸得到開發(fā)。

根據(jù)朝廷的指令，地方官在賑濟災荒方面也做了大量的工作，一方面進行勘災，一方面進行賑濟，還要進行糧食價格的調(diào)控。在賑濟方面，采取煮賑、谷米賑、銀錢賑、以工代賑、設置流民廠等多種方法；在賑濟物資方面，除了朝廷的調(diào)撥之外，動用常平倉、社倉儲備，勸諭地方富戶捐助。大災之年，糧食價格必然上漲，統(tǒng)治者深明這個道理，所以在災害初見之時，就從各地調(diào)配糧食，以備平糶；在災害已成之時，采取免稅的辦法，鼓勵商人向災區(qū)販賣糧食。還允許外洋商人參與，“至于外洋商人，有航海運米至內(nèi)地者，尤當格外加恩”*《清高宗實錄》卷200。。在官府與商人共同努力下，災區(qū)的糧價基本上保持穩(wěn)定。

賑災不能夠僅僅關(guān)注眼前的困難，應該放眼于災后的重建，盡快地恢復生產(chǎn)，因此在賑災的同時，統(tǒng)治者特別強調(diào)備辦牛種，待雨水到來，能夠補種則補種，不能夠補種則期待來年收獲?！氨粸母魈幥锍蔁o望，全在廣種麥田”*[清]方觀承：《中國荒政全書》(第二輯)，第607頁。，卻不想旱災持續(xù)很長。到乾隆九年(1744)春天，眼見大麥、小麥沒有收成，朝廷在延長賑濟時間的同時，以“甘霖未降，二麥歉收，目下已屆布種大田之時，望恩尤切”*《清高宗實錄》卷215。，積極籌備秋糧的生產(chǎn)，直到五月中旬，普降大雨，由于準備充分，當年秋糧雖然不是大豐收，卻也使人們成功渡過災荒。

總之，乾隆八年(1743)波及五省大旱災的賑濟，乃是在最高統(tǒng)治者親自督導下進行，根據(jù)歷史經(jīng)驗，在災荒初見苗頭的時候就有所準備。正因為統(tǒng)治者的高度重視，地方官不得不以此為急務，也不敢有半點疏忽?！拔覀儧]有聽說任何侵占挪用錢糧的情況，可以猜想，如果這個問題很嚴重，肯定會有這方面的奏報和譴責，特別是在上級官員的嚴密監(jiān)督下”*[法]魏丕信：《十八世紀中國的官僚制度與荒政》，徐建青譯,江蘇人民出版社2006年版，第269、316頁。。在君主專制主義中央集權(quán)制度下，只要是統(tǒng)治者高度重視，官僚們也會重視，而具體落實又有前代成法可循。正如方觀承所言，在皇帝及總督的督促下，他們受命辦理賑濟，“戴星而馳，遍歷災所，心計口畫，十指布算，集古今賑饑成法而參觀之”。列舉了歷代的核戶口、委良才、賑米、賑銀、展賑、安流民、煮粥、平糶、貸牛種、種宿麥、興工作、省運耗、采芻薪、贖農(nóng)器、勸富民捐輸?shù)人^的“成法”，“皆次第仿而行之”*以上引文見[清]方觀承：《中國荒政全書》(第二輯)，第491頁。，最終形成獨特的體系?？梢哉f“清代統(tǒng)治者賑濟災荒的制度和措施不斷完善，到清中后期，形成包括平糶、蠲緩、賑濟、撫恤、借貸、除役、以工代賑等比較完備的體系，而這些在乾隆八年賑災中已經(jīng)基本形成，而且比較科學有效”*汪波：《乾隆八年京畿旱災應急體系初探》，《甘肅社會科學》2009年第6期。，但不應該認為這是清代的創(chuàng)舉，乃是歷代在荒政方面成功的經(jīng)驗得以用于實踐。

一場大災荒由朝廷統(tǒng)籌安排，在國庫充裕、官府自身有能力承擔的情況下，是能夠通過國家的力量抵御災荒的，但也不能夠忽略社會的參與。乾隆八年(1743)官府在展開賑濟的時候，勸諭富戶出力，并且出臺獎勵辦法，“如有樂于行善者，州縣官核其所糶若干，所減若干，量為嘉獎，或賚花紅，或給扁額。行善者多，或統(tǒng)作一碑志，以為鄉(xiāng)黨勸，富民益加鼓舞”*《清高宗實錄》卷230。。這乃是國家的行為，與此前官府勸諭不同，也凸顯王朝積極開展賑濟的一面?！霸谇宕⑵冢@種官僚制度在饑荒控制方面顯然起著最主要的、決定性的作用”*[法]魏丕信：《十八世紀中國的官僚制度與荒政》，徐建青譯,江蘇人民出版社2006年版，第269、316頁。。但也應該注意社會力量的參與所收到的效果，已經(jīng)引起統(tǒng)治者的關(guān)注，雖然這種勸諭富戶還帶有一定的強迫性，但很高的榮譽及人們的口碑，也使他們有了參與的積極性，那么在王朝控制能力減弱之時，社會力量自覺不自覺地要承擔起社會救災的責任。

三

丁戊奇荒，始于1876年，結(jié)束于1879年，持續(xù)四年多時間，天災加人禍，覆蓋多省和地區(qū)，災民近二億，約占當時全國人口半數(shù)，死亡約一千萬左右，流民則在二千萬以上。其慘絕人寰之狀、破壞力之強，堪稱中國歷史上最嚴重的災荒，故此引起學界持續(xù)關(guān)注，從不同的角度進行研究。在對災荒狀況進行描述的同時，分析災荒發(fā)生的原因、影響，特別關(guān)注災后的賑濟*參見夏明方：《也談“丁戊奇荒”》，《清史研究》1992年第4期；郝平：《山西“丁戊奇荒”述略》，《山西大學學報(哲學社會科學版)》1999年第1期；《山西“丁戊奇荒”并發(fā)災害述略》，《晉陽學刊》2003年第1期；《山西“丁戊奇荒”的人口亡失情況》，《山西大學學報(哲學社會科學版)》2001年第6期；《山西“丁戊奇荒”的時限和地域》，《中國農(nóng)史》2003年第2期；王金香：《山西“丁戊奇荒”略探》，《中國農(nóng)史》1988年第3期；趙矢元：《丁戊奇荒述略》，《學術(shù)月刊》1981年第2期；韓祥：《晚清災荒中的銀錢比價變動及其影響——以“丁戊奇荒”中的山西為例》，《史學月刊》2014年第5期；趙曉華：《“丁戊奇荒”中的社會秩序——以地方志為中心的考察》，《華南師范大學學報(社會科學版)》2008年第2期；《晚清饑荒中的婦女買賣——以光緒初年華北大旱災為中心》，《史學集刊》2008年第5期；王德碩：《山東丁戊奇荒中的博弈》，《齊魯學刊》2012年第6期；康沛竹：《清代倉儲制度的衰敗與饑荒》，《社會科學戰(zhàn)線》1996年第3期；李彥宏、陳雪平：《“丁戊奇荒”農(nóng)民運動低落原因探析》，《求索》2003年第3期等。；在新聞出版逐漸興起的當時，輿論導向?qū)幕牡膱蟮?，也有利于賑濟的開展*參見杜高飛：《從〈申報〉(1872—1875)看晚清時期的慈善演變》，《佳木斯大學社會科學學報》2014年第2期；劉亮：《近代西方人對“丁戊奇荒”的認識及其背景——〈紐約時報〉傳達的信息》，《古今農(nóng)業(yè)》2014年第3期；夏燕燕、刁愛蘭：《〈申報〉災荒報道的“民生關(guān)懷”意識——以對“丁戊奇荒”的報道為例》，《新聞世界》2010年第6期。；面對災荒，賑濟是必然要采取的措施，當然也是研究的重點*參見夏明方：《清季“丁戊奇荒”的賑濟及善后問題初探》，《近代史研究》1993年第2期；李晨：《關(guān)中地區(qū)的“丁戊奇荒”及應對措施》，《防災科技學院學報》2011年第2期；田麗：《“丁戊奇荒”中平陽府的災情和賑災工作——基于碑刻和地方志的研究》，《防災科技學院學報》2017年第1期；楊國強：《丁戊奇荒”：十九世紀后期中國的天災與賑濟》，《社會科學》2010年第3期；謝忠強：《“官賑”、“商賑”與“教賑”：近代救災主體的力量合流——以“丁戊奇荒”山西救災為例》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2010年第2期；楊劍利：《晚清社會災荒救治功能的演變──以“丁戊奇荒”的兩種賑濟方式為例》，《清史研究》2000年第4期；王鑫宏：《“丁戊奇荒”對河南的影響及各方賑災》，《農(nóng)業(yè)考古》2010年第3期；謝忠強等：《“丁戊奇荒”中山西的災荒與救濟》，《西南交通大學學報(社會科學版)》2010年第2期等；孫占元：《甲午戰(zhàn)爭與中華民族復興的歷程》，《河北學刊》2015年第4期。，有關(guān)注由官府為主導的官賑*參見郝幸艷：《試析曾國荃在山西“丁戊奇荒”期間的賑災措施》，《長沙大學學報》2010年第3期；孫淑松、黃益：《災異思想影響下的政府應對：以“丁戊奇荒”為例》，《蘭州學刊》2009年第12期；王海濤、劉和平：《傳統(tǒng)荒政在近代歷史行程中的實踐與變異——以清政府在“丁戊奇荒”中的應對政策為例》，《中國城市經(jīng)濟》2011年第12期；張艷麗：《“丁戊奇荒”之際晉南地方官員的善后措施——以解州知州馬丕瑤為例》，《晉陽學刊》2005年第6期；郝平：《“劫富濟貧”與“保富安貧”——光緒初年大饑荒中山西官員救荒思想的分歧與爭論》，《山西檔案》2011年第6期。，也有關(guān)注以士紳商人參與的民間義賑*參見清風：《“丁戊奇荒”中的晉商慈善活動》，《中國減災》2010年第1期；史雪峰：《“丁戊奇荒”中晉商的賑災活動》，《中國減災》2010年第17期；賴祥周、劉志鵬：《晚清“丁戊奇荒”中鄉(xiāng)村義賑慈善組織的政治整合功能探究》，《南方農(nóng)村》2014年第5期；王林：《論丁戊奇荒期間江南士紳對河南的義賑》，《洛陽師范學院學報》2014年第12期；周秋光、徐美輝：《晚清時期中國近代慈善事業(yè)的興起》，《西南交通大學學報(社會科學版)》2006年第4期；朱滸：《“丁戊奇荒”對江南的沖擊及地方社會之反應——兼論光緒二年江南士紳蘇北賑災行動的性質(zhì)》，《社會科學研究》2008年第1期；楊鳳鑾：《“丁戊奇荒”慈善救助的近代轉(zhuǎn)型探析》，《蘇州教育學院學報》2016年第5期。，更有關(guān)注以傳教士為首、以教會名義的洋賑*參見安特利亞·揚庫：《國際人道主義在中國：從20世紀初的災賑談起》，《史學月刊》2014年第4期；邸笑飛：《“丁戊奇荒”中賑災的洋人》，《中國減災》2008年第12期；高鵬程、池子華：《李提摩太在“丁戊奇荒”時期的賑災活動》，《社會科學》2006年第11期；郭少丹、孫寶根：《李提摩太與“丁戊奇荒”》，《重慶科技學院學報(社會科學版)》2011年第19期；王瓚瑋：《“丁戊奇荒”期間日本對華賑濟及其內(nèi)在動因初探》，《清史研究》2014年第2期；徐方：《論“丁戊奇荒”中晚清政府與傳教士間的關(guān)系》，《寧波教育學院學報》2010年第4期；許艷民：《“丁戊”賑災對李提摩太傳教方式的影響》，《汕頭大學學報(人文社會科學版)》2011年第1期；袁燦興：《李提摩太與“丁戊奇荒”》，《文史天地》2012年第3期；張大海：《互動與博弈—李提摩太“丁戊奇荒”青州賑災分析——以《萬國公報》為中心的考察》，《宗教學研究》2010年第1期；張德明：《西方新教傳教士與晚清山東賑災述論》，《古今農(nóng)業(yè)》2009年第4期；趙英霞：《“丁戊奇荒”與教會救災——以山西為中心》，《歷史檔案》2005年第3期；鄭亞紅：《融冰之旅——新教傳教士與“丁戊奇荒”》，《前沿》2011年第18期。。可以說研究的視角是多方面的，關(guān)注的重點也不盡相同，也試圖在展現(xiàn)真實的歷史情況下，從近代社會的大背景進行論述，但也有顧此失彼的感受，需要加深整體的認識。

丁戊奇荒是在清王朝內(nèi)外交困的時候發(fā)生的，在內(nèi)因太平天國、捻軍、回民起義剛剛平定，試圖恢復戰(zhàn)亂破壞的經(jīng)濟，而所謂的“同治中興”也僅僅是虛假的繁榮，經(jīng)濟非常脆弱。在外因列強爭先想得到在華利益，從政治、軍事、文化等方面不斷滲透，試圖瓜分中國。在這種內(nèi)憂外患的情況下，清王朝能夠動員的人力物力有限，雖然采取了減免賦稅、設廠放粥、散放錢糧、設局平糶等措施，在一些地方還設立慈幼堂，恤寒公所，針對瘟疫也采取一定的防治措施，但財政匱乏、倉儲空虛，再加上吏治腐敗、災情嚴重等原因，“晚清政府已無力負荷救濟災民的重任”*楊劍利：《晚清社會災荒救治功能的演變──以“丁戊奇荒”的兩種賑濟方式為例》，《清史研究》2000年第4期。。統(tǒng)治者深知災荒來勢迅猛，若不及時賑濟，社會大動蕩也是在所難免，而動員民間參與乃是解危之策，所以一方面讓大小官員捐養(yǎng)廉銀，賣官鬻銜，表彰急公好義之人；一方面“仍勸諭紳商富戶，不拘銀米，量力集捐”*《清德宗實錄》卷33。。朝廷多次下詔提倡和鼓勵“商賑”，并派出官員與富商合作勸募*《鄭觀應集》(下)，上海人民出版社1988年版，第1071頁。，還在海外進行勸募，如“巫來由國王捐銀千圓，以為華商之倡”；“香港駐埠之英國總督燕軒尼士約翰，捐賑銀五千圓，亦屬好義”*《清德宗實錄》卷71。。對于這些急公好義者，朝廷往往是賜予匾額，予以表彰，加賞一些虛銜，以為獎勸。

面對這場大災難，民間社會力量積極參與賑濟，也顯示出強大的力量，特別是出現(xiàn)了“民捐民辦”的“義賑”方式，“即由民間自行組織勸賑，自行募集經(jīng)費，并自行向災民直接散發(fā)救災物資的‘義賑’活動”*李文海：《晚清義賑的興起與發(fā)展》，《清史研究》1993年第3期。。這種義賑除了由一些士紳富商倡導并組織的籌賑公所、賑捐處、協(xié)賑處、賑捐收解處等機構(gòu)之外，利用新聞媒體進行宣傳，印制傳單及募捐冊以廣為傳播，不但使賑捐深入基層社會，而且影響到海外，收到連統(tǒng)治者都沒有想到的效果?！肮饩w初，山西、河南、陜西之災，撥帑截漕為數(shù)均巨，合官賑、義賑及捐輸?shù)茹y，不下千數(shù)百萬兩”*《清史稿》卷125。。這里特別提到了義賑及捐輸，因為僅上海協(xié)賑公所，在丁戊奇荒就向災區(qū)解送47萬余兩白銀，而廣東潮州一府，“已捐者業(yè)有二十余萬之多”*《清德宗實錄》卷71。。此外還有海外捐款，《清史稿》將義賑及捐輸與官賑并列，則可見民間社會在丁戊奇荒賑濟過程中所發(fā)揮的重要作用。

對于士紳富商的捐輸，朝廷還有鼓勵及獎勵政策，而基層民眾的參與，卻不是朝廷的政策使然，很大程度上是通過新聞媒體及士紳印發(fā)的傳單，使他們得知災荒的情況，喚起他們的同情心。如《萬國公報》有一篇題為“晉豫災略”的短文云：“天禍晉豫，一年不雨，兩年不雨，三年不雨，水泉涸，歲洊饑；無禾無麥，無梁菽黍稷，無蔬無果，官倉匱，民儲磬，市販絕，客糶阻；斗米千錢，斗米三千錢，斗米五千錢；貧者饑，賤者饑，富者饑，貴者饑，老者饑，壯者饑，婦女饑，兒童饑，六畜饑；賣田，賣屋，賣牛馬，賣車輛，賣農(nóng)具，賣衣服器具，賣妻，賣女，賣兒；食草根，食樹皮，食牛皮，食石粉，食泥，食紙，食絲絮，食死人肉，食人骨，路人相食，家人相食，食人者為人食，親友不敢相過；食人者死，忍饑致死，疫病死，自盡死，生子女不舉，餓殍載途，白骨盈野”*《萬國公報》第11冊，上海書店2014年版。。這里講九饑、八賣、十二食、四死，特別是人相食，勾畫出凄慘的景象，實際上就是要起到輿論宣傳的效果?？梢韵胂螅徽哔F者如何能夠饑？有的可賣如何能夠無食？但確實起到宣傳效用。不能否認新聞媒體對丁戊奇荒關(guān)注與報道，以及對各種善舉善事和勸捐的宣傳，的確有一種“民生關(guān)懷”*夏燕燕、刁愛蘭：《〈申報〉災荒報道的“民生關(guān)懷”意識——以對“丁戊奇荒”的報道為例》，《新聞世界》2010年第6期。。正是這種對民眾的呼吁，對官府的監(jiān)督，使一些貪官污吏曝光于世，不但喚起廣大民眾的同情心，也使民眾更加相信自己捐助的效果。雖然民眾捐助有限，但聚沙成塔，其數(shù)目也就相當可觀，只是董其事者得到朝廷的表彰，而出其錢者僅僅是得到良心上的慰藉而已。

翻閱《清德宗實錄》，可以看到不少捐賑巨款縉紳得到朝廷的獎勵的事例，但仔細研讀，就會發(fā)現(xiàn)是以他們?yōu)槭自谒诘貏窬?，最終獲得聲名的是他們，民眾只不過是他們獲取聲名的工具而已，所以“自義賑風起，或從事數(shù)年，由寒儒而致素豐。如民表之始終無染，歿無余貲者，蓋不數(shù)覯”*《清史稿》卷452。?？苛x賑發(fā)財者大有人在，盡心于賑務而始終無染者卻成為罕見。由此可見，無論是官府還是民眾，對義賑都缺乏監(jiān)督。募捐所得常常以“巨款”“巨萬”計，卻沒有明確的數(shù)額，官賑與義賑都是一筆糊涂賬，不但影響了賑濟效果，而且在官富紳豪的情況下，挫傷了民眾參與的積極性。

值得注意的是，在丁戊奇荒賑濟過程中，一些洋人的參與。如李提摩太，在傳教時遇到災荒，曾經(jīng)多方籌集賑款、建立孤兒院、主筆《申報》呼吁賑災，取得了一定效果?！袄钐崮μ阅軌驈V泛涉足中國政治，成為近代歷史舞臺上的關(guān)鍵人物，和他在賑災行動中所獲得的社會聲望密切關(guān)聯(lián)”*高鵬程、池子華：《李提摩太在“丁戊奇荒”時期的賑災活動》，《社會科學》2006年第11期。。日本人年澀澤榮一、益田孝等人在天津煮粥賑災，救助饑民七萬多口，在官府與民眾那里獲得良好聲譽，他們“對華賑災義舉也不過是日本國家為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展而采用的手段，無法掩蓋其背后經(jīng)濟擴張的目的”*王瓚瑋：《“丁戊奇荒”期間日本對華賑濟及其內(nèi)在動因初探》，《清史研究》2014年第2期。。洋人參與義賑，雖然帶有獲取政治、經(jīng)濟、文化等利益的目的，但也提供了一些賑災經(jīng)驗，如加強輿論監(jiān)督的作用，“在有關(guān)報紙上不定期地公布各項捐款的數(shù)目、來源及去向，以備公眾監(jiān)督，昭信中外，以求最大限度地發(fā)揮賑款的效益”*夏明方：《論1876至1879年間西方新教傳教士的對華賑濟事業(yè)》，《清史研究》1997年第2期。。即便是如此，也不應該忽略輿論導向往往不是與官府合作，反官府的取向明顯。不能夠否認，在賑濟過程中確實有一些貪官污吏，但對朝廷懲處貪腐的行為忽略不計，也不利于民眾積極參與賑濟。如山西吉州知州段鼎燿，因為扣留賑銀不發(fā)，就被“即行正法”；山西榮河縣知縣王性存，侵吞賑銀，除了追贓以外，還“從重發(fā)往黑龍江效力贖罪”*《清德宗實錄》卷87。。這些卻鮮見報刊報道，而揭露黑暗卻不遺余力。不應該反對揭露黑暗，但揭露黑暗卻不關(guān)注國家的對策，對民眾也會產(chǎn)生誤導。

丁戊奇荒賑濟采取了官賑、義賑、捐輸?shù)确椒?，有朝廷撥款、截留漕運、開倉放糧、關(guān)稅轉(zhuǎn)撥、洋貸、民貸、助賑、勸捐、勵捐、報捐等多種方式，與以往不同，義賑和捐輸?shù)谋壤艽?，而官賑采取民貸，都有利于社會的參與，具有近代轉(zhuǎn)型期的特點，可以總結(jié)的經(jīng)驗教訓也很多。

四

乾隆八年(1743)災荒賑濟是在官府主導下成功彌災的典型范例，丁戊奇荒災荒賑濟是在社會力量廣泛參與的情況下成功克服災荒的典型范例。無論是官府主導，還是社會力量參與，這對構(gòu)建官民相得的社會救災體系，都有著重要的經(jīng)驗教訓，值得予以總結(jié)。

首先，在社會救災體系中，不能夠忽略官府的作用?！?8世紀的集權(quán)化官僚政府能夠集聚和利用如此大量的資源，并能夠進行糧食和資金的區(qū)際調(diào)運，這使其有可能獨立承擔起大規(guī)模的、長期的救災活動”*[法]魏丕信：《十八世紀中國的官僚制度與荒政》，徐建青譯,江蘇人民出版社2006年版，第316頁。。即便是如此，官府也沒有忽略民間的力量，倡勸富民參與賑濟，要地方官“倡率富民，誠心勸諭，不可絲毫勒派”*[清]方觀承：《中國荒政全書》(第二輯)，第583頁。。丁戊奇荒，在朝廷財力不足的情況下，提倡捐輸助賑，官捐、民捐都予以一定的獎勵，特別鼓勵義賑，給予倡捐人士以官銜、修建牌坊、賜予匾額、立碑紀功，并且多次頒布諭旨褒獎急公好義之人，使義賑具有了合法性。

其次，出現(xiàn)災荒大都是自然災害，以人定勝天的理念，全社會都應該有救災的責任。顧炎武講：“國家興亡，匹夫有責”。所希望的是人人關(guān)注國家，而當大災荒降臨，無論是傳統(tǒng)的與人為善的思想，還是佛家“救人一命勝造七級浮屠”的理念，都印證著人有善良的一面，只要是發(fā)揚光大，人人參與救災也不是沒有可能。丁戊奇荒的義賑，則顯示出民眾的力量。

再次，官民相得能夠發(fā)揮最大的救災效用。在災荒面前，官府雖然是責無旁貸，但不能夠忽略民眾的力量，如果疏導合理，民眾的積極參與不但能夠減輕官府的負擔，而且能夠形成同心同德，最終使官民齊心合力抗災*王躍生：《制度對人口作用方式研究——基于中國歷史和現(xiàn)實》，《濟南大學學報(社會科學版)》2016年第4期。。然而，官民相得并不是一件容易的事情，其前提是彼此必須相互信任。在君主專制主義中央集權(quán)制度下，官與民的對立是在所難免的，官府不但缺乏對民眾的信任，而且有防范的心理，不愿意民眾積極參與，更兼官吏常常會因此禍害民眾。正如乾隆帝所講：“朕觀各直省捐助一事，或督撫欲博化民成俗之譽，授意屬員?；蛴兴居麆褫斝χ?，多方迎合。竟至抑勒誅求，計家資之豐約，定捐輸之多寡。甚且假公苛斂，中飽侵漁，名曰利民，而適以病民”*《清高宗實錄》卷5。。“由于捐輸，是商人蒙急公之賞，百姓受派累之苦”*《清高宗實錄》卷120。。不是民眾自愿參與，而是官府逼迫，或者一些希望獲得利益者的欺騙，更何況民眾并不知道所捐輸之款用于何處。丁戊奇荒時，報刊把義捐之款用途公之于眾，民眾也有了自愿參與之心。如今講政務公開，實際上就是彼此相互信任，這也是官民相得的根本所在。

此外，官府與民眾相互監(jiān)督的問題。君主專制主義中央集權(quán)制度所構(gòu)建的監(jiān)督體系，乃是一種制度內(nèi)自我監(jiān)督，設有專門的監(jiān)察官員，自上而下的進行監(jiān)察，而監(jiān)察人員也容易出現(xiàn)腐敗，監(jiān)察制度本身就具有局限性，再加上朝里有人好做官，以勢力形成的派別更左右著監(jiān)察，更因為皇帝信任私人，派遣欽差四出，也很難取得監(jiān)督的效用，因為地方“一聞欽差將至，惟恐有所駁詰，莫不力圖要結(jié)以悅之。行賄與否，姑置弗論，而飲食之費，已屬不少”；“不肖官員借端多斂，則又不堪言矣”*[清]賀長齡等：《清經(jīng)世文編》卷15,第385頁。。監(jiān)督體系的自身缺失，更沒有把民眾納入監(jiān)督體系，當然也就影響到監(jiān)督效果。丁戊奇荒時，報刊揭露一些情況，有些引起朝廷的重視，對相關(guān)人等進行懲處，實際上也是民眾參與監(jiān)督的一種方式，可以彌補監(jiān)督體系的不足。即便是如此，也不應該忽略官府的作用，若是報刊捕風捉影、無中生有，擾亂視聽，官府也應該有監(jiān)督的責任。只有官府與民眾能夠相互監(jiān)督，以事實為依據(jù)，以真理為準繩，才能夠達到官民相得的效果。

還有，國際社會參與災荒救助的問題。丁戊奇荒有洋人為主導的“洋賑”及官府借貸的“洋貸”，這乃是前所未有的事情。對于“洋賑”，在東西文明激烈沖突的當時，朝廷是不得已而為之，卻懷有很大的戒心，認為：“外國捐銀捐米助賑，名為善舉，實則流弊滋多”*《清德宗實錄》卷72。。事實上洋人在賑災以后，不但獲得了好名聲，也獲得了許多政治、經(jīng)濟、文化等方面的利益。應該承認洋人賑災采取了一些行之有效的辦法，在許多地方也有先進理念，如移民、建廠、修路等，但他們并不是以中國利益為目的，而是殖民心理占上風，這與現(xiàn)代社會的無私援助是有本質(zhì)區(qū)別的。洋貸則更有風險，“息借洋款銀兩，實為萬不得已之舉”*《清德宗實錄》卷64。。因為本息除了用關(guān)稅抵押，就是以土地質(zhì)押，使列強瓜分更具有理由，這是涉及主權(quán)的問題。特大自然災害來臨，僅憑本國的力量往往是難以應付，尋求國際社會的援助也是正常的，但這種援助絕不能夠以失去主權(quán)為代價，這是根本問題，也是分析丁戊奇荒洋賑及洋貸所必須注意的問題。

最后，在災荒賑濟過程中腐敗問題的處理。清王朝疆域遼闊，自然災害幾乎每年在局部或大部地區(qū)發(fā)生，因此也形成一整套名為“賑務”的制度，定有明確的則例和處分標準。除了官府要承擔賑濟的職責之外，也盡可能地利用社會力量，所以有“捐輸”制度。應該承認，在賑災過程中，無論是官府，還是民間，都存在不同程度的腐敗。如乾隆八年(1743)大災荒的時候，江蘇如皋知縣“或藉捐賑以肥己，或因事婪贓而枉法”，面對饑民萬人，不積極救助，“命閉縣門，以鞭擊之”；即便是煮粥賑濟，“廠中每人給粥一勺。吏胥見婦女少艾者，即倍給之，或出謔言”；捐助更是黑暗，“半月知縣已萬金，八俊聚斂爭狐媚。假公而濟私，因之以為利，草菅民命勘垂淚”*[清]冒國柱：《中國荒政全書》(第二輯)，第649-660頁。。連乾隆帝也不得不承認，“議蠲議賑，已非上策，而胥吏作奸，豪強侵蝕，種種弊端，不可枚舉。其百姓之狡猾者，又復捏虛領(lǐng)賑，欲無饜足”*《清高宗實錄》卷208。。這種情況在丁戊奇荒時更加明顯，在受災嚴重的山西省，“署交河縣知縣徐城，任令門丁，勾通村董，捏戶冒賑。元城縣知縣孫堃，于丁役索取規(guī)費，不為究辦，反將衿民責押”；“山西平陽府百姓，死者甚多，府城賑米堆積，延不散放”*《清德宗實錄》卷70。。官府如此，民間義賑過程中也有許多人發(fā)了國難財，以至于“聞災而喜，以賑為利；海上善士，萬貫解纏；以賑為名，其貴可卿”*[清]丘逢甲：《嶺云海日樓詩鈔》卷11，第262頁。。對于官府與民間在賑災過程中的腐敗行為，不得不予以重視，在統(tǒng)治者看來，“此輩乘機舞弊，任情操縱，甚或浮開詭名，侵冒帑項，倥傯之際，不可究詰”*[清]方觀承：《中國荒政全書》(第二輯)，第507頁。。以賑災為當務之急，即便是出現(xiàn)一些腐敗，也權(quán)且可以放過，但渡過困難時期以后，就不能夠再置之不理了。在大災荒之時，救災固然是刻不容緩的急務，但對于賑災過程中出現(xiàn)的腐敗不及時予以懲治，不但會影響到賑災效果，而且會失去民心，因為這些貪官污吏“克扣侵欺，罔顧民命，比貪婪更甚”*[清]姚碧：《中國荒政全書》(第二輯)，第765頁。。賑災與戰(zhàn)爭不同，戰(zhàn)爭中臨陣換將，往往會影響戰(zhàn)爭勝負，故此發(fā)現(xiàn)將領(lǐng)腐敗，暫時可以不問。賑災則不同，對于腐敗“不可究詰”，乃是錯誤的認識，因為這決定賑災的實際效果。

從清王朝兩次災荒賑濟過程，可以看到面對特大災荒，構(gòu)建官民相得救災體系的重要性。作為國家，面對自然災害，承擔起主要責任是毋庸置疑的*王躍生：《制度對人口作用方式研究——基于中國歷史和現(xiàn)實》，《濟南大學學報(社會科學版)》2016年第4期。，而廣大民眾參與更是救災不可忽略的力量，問題是官民如何相得。那種“官勸不如民勸，官辦不如民辦，民辦的效果又不及西人辦賑”*高鵬程、池子華：《李提摩太在“丁戊奇荒”時期的賑災活動》，《社會科學》2006年第11期。的看法未免偏頗；而“更有一種刁民，非農(nóng)非商，游手坐食，境內(nèi)小有水旱，輒倡先號召，指稱報災費用，挨戶斂錢，鄉(xiāng)愚希圖領(lǐng)賑蠲賦，聽其指揮，是愚民之脂膏，已飽奸民之囊橐矣”*《清高宗實錄》卷99。，更是對民眾的不信任。因此，要想官民相得，共同抵御災荒，就必須是相互信任，而要收到實際效果，還要相互監(jiān)督。無論是官賑，還是民賑，抑或是洋賑，其財務都必須公開，彼此都經(jīng)得起考驗，才能夠最大程度地發(fā)揮賑災的效力，真正形成同心同德，方能夠齊心合力。