關(guān)于健全基層政府突發(fā)事件應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制的思考

張寅

【摘 要】近年來，基層政府對(duì)突發(fā)事件越來越重視，突發(fā)事件應(yīng)急建設(shè)管理工作越來越完善，但還是面臨著不少難題，尤其是新形勢(shì)下突發(fā)事件運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建。本文首先分析了突發(fā)事件的相關(guān)概述，介紹了目前我國(guó)基層政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的現(xiàn)狀，并提出系列解決對(duì)策，以期能夠不斷優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案管理，切實(shí)發(fā)揮基層政府應(yīng)急預(yù)案的功能功效。

【關(guān)鍵詞】基層政府；突發(fā)事件；應(yīng)急機(jī)制；應(yīng)急預(yù)案管理

近年來，政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力在不斷提升，應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制不斷完善，在具體操作實(shí)踐中發(fā)揮了重大作用，挽救了人們?nèi)罕姷纳?cái)產(chǎn)安全，幫助政府樹立了良好形象。然而面對(duì)變化莫測(cè)的世界局勢(shì)，和互聯(lián)網(wǎng)通訊技術(shù)發(fā)展的新情況，作為基層政府如何完善應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)急管理工作仍是需要不斷研究和完善的重要課題。

作為應(yīng)急管理最前沿的基層政府，縣、市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府，其應(yīng)急機(jī)制是否科學(xué)合理有效，是否能發(fā)揮應(yīng)有的功能作用，直接關(guān)乎突發(fā)事件應(yīng)急管理的成效乃至成敗。所以要認(rèn)真總結(jié)應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，完善并且用好應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步提高基層政府應(yīng)急管理能力[1]。

一、突發(fā)事件應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制

突發(fā)事件應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制是指在法律規(guī)定的范圍內(nèi)動(dòng)員社會(huì)力量共同參與、共同應(yīng)對(duì)，征調(diào)一切可用的人力、物力、財(cái)力等資源，以有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的一系列制度化體系的組成。運(yùn)行好應(yīng)急機(jī)制能夠?qū)σ呀?jīng)發(fā)生進(jìn)行合理控制，縮小突發(fā)事件破壞和影響的范圍，以減少損失的產(chǎn)生，或者對(duì)將要發(fā)生的突發(fā)事件做出預(yù)警，把危險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)，更好地維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制是應(yīng)急管理系統(tǒng)中的重要組成部分，與應(yīng)急運(yùn)行體制、法治等相輔相成，相互配合，共同組成了應(yīng)急管理系統(tǒng)。應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制為突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，可以促進(jìn)應(yīng)急管理系統(tǒng)的健全和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的發(fā)展與現(xiàn)狀

我國(guó)應(yīng)急預(yù)案編制工作開始于20世紀(jì)80年代。2003年的非典事件對(duì)我國(guó)應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)管理起到巨大推動(dòng)作用，之后我國(guó)快速推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案管理建設(shè)，編制各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案，涉及了自然災(zāi)害、安全事故、公關(guān)衛(wèi)生事件等各個(gè)領(lǐng)域。并且按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、動(dòng)態(tài)管理”的原則，在各級(jí)政府初步建立起以“總體—專項(xiàng)—部門案—企事業(yè)單位—重大活動(dòng)”為主線，具有橫向到邊、縱向到底特色的應(yīng)急預(yù)案體系，應(yīng)急預(yù)案管理進(jìn)一步強(qiáng)化，應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化[2]。而且廣大基層政府應(yīng)急預(yù)案不僅僅是實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的跨越，讓應(yīng)急預(yù)案覆蓋至企業(yè)、學(xué)校、農(nóng)村、社區(qū)等，更朝著從有到優(yōu)轉(zhuǎn)變，形成部門聯(lián)動(dòng)、快速反應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案管理系統(tǒng)，應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)效果正在逐步提高。

在應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制上，經(jīng)過多年的實(shí)踐努力，我國(guó)初步建立了應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、信息溝通機(jī)制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、城鄉(xiāng)社區(qū)管理機(jī)制、信息溝通披露機(jī)制、輿論應(yīng)對(duì)機(jī)制、國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制等應(yīng)急機(jī)制。比如信息溝通披露機(jī)制，以前多以電視、報(bào)紙和廣播等傳統(tǒng)媒體為主，但是很多別有用心的人在網(wǎng)絡(luò)上散布各種圖片視頻，催生各類輿情的產(chǎn)生。為了能讓公眾快速了解真實(shí)情況，政府除了利用記者招待會(huì)向社會(huì)發(fā)布災(zāi)情報(bào)告，同時(shí)還允許記者前往災(zāi)區(qū)進(jìn)行采訪和報(bào)道，而且也利用微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)新媒體快速傳播真實(shí)情況，披露真實(shí)信息。國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)與國(guó)際合作，正所謂人多力量大，也能借助國(guó)外的優(yōu)秀做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，汶川大地震中，就邀請(qǐng)有豐富經(jīng)驗(yàn)的外國(guó)和境外救援人員參與救災(zāi)，日本，韓國(guó)，俄羅斯，新加坡四國(guó)都來到汶川進(jìn)行救援。

同時(shí)，我國(guó)也通過建立評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等配合應(yīng)急管理機(jī)制的實(shí)行，重視建設(shè)應(yīng)急管理平臺(tái)，攻克預(yù)警報(bào)警、監(jiān)測(cè)監(jiān)控等技術(shù)難關(guān)，輔以應(yīng)急管理機(jī)制的建設(shè)，建立起由國(guó)家統(tǒng)一指揮、功能全面、反饋迅速、切實(shí)有效的應(yīng)急管理體系，為應(yīng)急管理工作系統(tǒng)提供堅(jiān)實(shí)支撐和保障。

三、目前基層政府突發(fā)事件應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制存在的問題

（一）地方政府與中央政府應(yīng)急主體錯(cuò)位

因?yàn)橥话l(fā)事件往往影響深大，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全的損失較大，所以十分考驗(yàn)政府部門處理事件的能力，處理不當(dāng)則會(huì)引發(fā)公眾對(duì)政府處理能力的質(zhì)疑，影響到政府的公信力，為了更好地解決和處理突發(fā)事件，維護(hù)政府形象，所以一般突發(fā)事件應(yīng)急處理中央政府會(huì)格外注重，干涉地方突發(fā)事件的處置，尤其是對(duì)大型事件，更是直接部署和安排，不僅僅地方政府的功能被削弱，地方政府主動(dòng)管理應(yīng)急事件的責(zé)任感和所以當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，地方政府會(huì)寄托于中央，希望中央政府能夠統(tǒng)攬全部，承擔(dān)全部管理責(zé)任，這樣地方政府就能減輕擔(dān)負(fù)。長(zhǎng)期以往，中央政府在地方突發(fā)事件中所占的地位越來越重，地方政府被逐漸忽視和忽略，地方政府參與管理的積極性和主動(dòng)性也不斷下降，處理能力也日漸得不到提高。中央政府過度參與，不僅造成對(duì)突發(fā)事件的過度動(dòng)員，多度丹櫻，還造成管理成本的浪費(fèi)，在一定程度上也助長(zhǎng)了地方政府過度依賴中央政府的傾向，導(dǎo)致“等、靠、要、看”思想嚴(yán)重，束縛了地方政府做好地方突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的手腳[3]。

（二）地方政府應(yīng)急機(jī)制逐漸軟化

有的地方政府面對(duì)突發(fā)事件處置畏首畏尾，即害怕上級(jí)政府的問責(zé)，又擔(dān)心媒體公眾的指責(zé)批評(píng)，所以部門不敢站出來面對(duì)媒體的采訪和公眾的質(zhì)疑。比如在信息披露制度上和輿情應(yīng)對(duì)機(jī)制上，有些地方官員在處理突發(fā)事件時(shí)不敢發(fā)聲、怕?lián)?zé)，對(duì)于可能涉及到其他官員責(zé)任的信息披露，也是小心翼翼怕踩過了線。如此一來，有的官員面對(duì)記者和群眾的質(zhì)問推脫要先商量還不是很清楚、不了解，有的甚至“一問三不知”。還有些地方官員過于考慮自身政績(jī)，把涉及到自己管轄內(nèi)的責(zé)任往外推，不想“蹚渾水”，還瞞報(bào)虛報(bào)遲報(bào)謊報(bào)相關(guān)信息，以規(guī)避和轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，這些行為往往導(dǎo)致地方政府錯(cuò)失最佳的應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī)。

四、完善基層政府應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策建議

（一）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)重視

基層政府要高度認(rèn)識(shí)應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制的重要性和緊迫性，使之納入基層政府公共管理的議事日程。要提高對(duì)應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制的重視程度，機(jī)制是應(yīng)急管理系統(tǒng)中的一項(xiàng)重要組成內(nèi)容。而且很多突發(fā)事件都是發(fā)生在基層，如果基層不能有效處理，會(huì)讓小事件演變成大事件，甚至發(fā)酵成社會(huì)事件。所以要充分做好基層政府的應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)基層政府應(yīng)急工作能力。地方政府要完善應(yīng)急處理系列機(jī)制。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)觀念，適應(yīng)不斷發(fā)展完善的機(jī)制要求你，基層政府、部門都要掌握應(yīng)急機(jī)制的知識(shí)和技能，最大限度降低突發(fā)事件帶來的損失。政府領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)對(duì)機(jī)制的統(tǒng)領(lǐng)和管理，把機(jī)制制定作為政府工作日程的重要一項(xiàng)[4]。

（二）主動(dòng)作為，勇于創(chuàng)新

要強(qiáng)調(diào)基層政府在危機(jī)處理應(yīng)對(duì)過程中的主要職責(zé)和任務(wù)，不能一味由中央政府多度參與過度管理，地方政府要充分發(fā)揮地方政府作用，承擔(dān)地方政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，不論是信息收集還是地方調(diào)度管理，地方政府都當(dāng)?shù)氐那闆r都比中央更加熟悉，很多操作和指揮才能更加具有可操作性和實(shí)用性。這樣才能真正提高地方政府危機(jī)處理應(yīng)對(duì)能力。中央要鼓勵(lì)地方政府在應(yīng)急機(jī)制建設(shè)中要擔(dān)責(zé)擔(dān)當(dāng)，主動(dòng)作為，只要有利于當(dāng)?shù)氐恼w發(fā)展，不違背國(guó)家利益和法律條例，地方政府都可以大膽創(chuàng)新，將機(jī)制改革作為推進(jìn)應(yīng)急管理體系改革的重點(diǎn)，甚至借鑒先進(jìn)國(guó)家地區(qū)的優(yōu)秀做法與經(jīng)驗(yàn)，就應(yīng)急機(jī)制建設(shè)作出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性規(guī)劃。有效的地方應(yīng)急機(jī)制還可以由中央在全國(guó)上下進(jìn)行推廣，破除制約應(yīng)急運(yùn)行的機(jī)制障礙。

（三）科學(xué)合理，統(tǒng)籌規(guī)劃

應(yīng)急機(jī)制要遵循現(xiàn)代管理的科學(xué)規(guī)律，從全程管理、全局管控、全面到位的視野和角度來把握應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)容。并且統(tǒng)籌管理應(yīng)急機(jī)制的子制度，讓每一項(xiàng)機(jī)制能夠有機(jī)融合，協(xié)調(diào)發(fā)展，最終達(dá)到效果的最優(yōu)化。比如要把問責(zé)機(jī)制與領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核機(jī)制結(jié)合起來，做到賞罰分明，進(jìn)一步明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)應(yīng)急預(yù)案的監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)懲失職瀆職行為，獎(jiǎng)勵(lì)有功行為，從而保障應(yīng)急機(jī)制的有效實(shí)施。比如把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制與危機(jī)處理機(jī)制結(jié)合起來，體現(xiàn)了解事件可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的輕重緩解應(yīng)對(duì)處理危機(jī)，以將危機(jī)危害降到最低。

（四）立足實(shí)際，因地制宜

每個(gè)地方都有自己的特性，要根據(jù)地方實(shí)際制定地方應(yīng)急機(jī)制，瞄準(zhǔn)地方需求，把準(zhǔn)地方要脈，真正讓應(yīng)急機(jī)制能在地方作出實(shí)效，一是賦予各級(jí)基層政府部門一定的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的決定權(quán)，二是明確各基層政府應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的總體要求和標(biāo)準(zhǔn)，讓基層工作有章可循，有據(jù)可依，也讓基層政府應(yīng)急工作更加規(guī)范有效，真正讓基層在應(yīng)急機(jī)制建設(shè)中找準(zhǔn)位置、有所作為。

（五）借助外力，完善機(jī)制

要充分利用現(xiàn)代飛速發(fā)展的科技技術(shù)，將互聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)控、計(jì)算機(jī)、熱傳導(dǎo)等技術(shù)融入到應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制中來，優(yōu)化機(jī)制內(nèi)容。比如計(jì)算機(jī)技術(shù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等可以形成應(yīng)急管理平臺(tái)，對(duì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)施掌握。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理分析，得出更加有價(jià)值的信息。同時(shí)也要優(yōu)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和組成人員，再優(yōu)秀的機(jī)制也需要人的執(zhí)行，人的工作決定了機(jī)制運(yùn)行的效果如何，所以基層政府突發(fā)事件應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制也需要技術(shù)、物力、資源以及人才的支撐。

五、總結(jié)

應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，維持政府形象和社會(huì)的穩(wěn)定是政府進(jìn)行公共管理的重要目標(biāo)，也是這一時(shí)期我國(guó)政府所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。要切實(shí)提高認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)重視，主動(dòng)作為、勇于創(chuàng)新，科學(xué)合理、統(tǒng)籌規(guī)劃，立足實(shí)際、因地制宜，借助外力、完善機(jī)制，建立其符合基層政府實(shí)際，由地方政府主動(dòng)參與的突發(fā)事件危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，這也是加強(qiáng)基層政府應(yīng)急管理工作的有效途徑。

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