中國(guó)古代監(jiān)察制度對(duì)當(dāng)下監(jiān)察體制改革的啟示

王曉 郭英

摘 要：習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確指出，要深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，在全國(guó)各省、市、縣組建監(jiān)察委員會(huì)，目前，黑龍江已在全國(guó)率先完成市、縣兩級(jí)監(jiān)察委掛牌。我國(guó)古代監(jiān)察制度在其漫長(zhǎng)的發(fā)展過程中不斷充實(shí)、逐漸完善，研究分析古代監(jiān)察制度，從前人的經(jīng)驗(yàn)中汲取教訓(xùn)和啟示，對(duì)現(xiàn)今的社會(huì)主義民主政治建設(shè)和廉潔政府構(gòu)建具有現(xiàn)實(shí)的導(dǎo)向作用，對(duì)當(dāng)下我國(guó)監(jiān)察體制改革具有重要的啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：古代監(jiān)察制度 監(jiān)察體制改革 啟示

十八大以來，新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)集體加大反腐力度，隨著反腐工作的不斷深入，越來越多的重量級(jí)官員被革職處分。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：“推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，建設(shè)覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報(bào)平臺(tái)。強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺，通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾乾?！盵1]中國(guó)古代監(jiān)察制度以其豐富的內(nèi)容、完備的體系，成為我國(guó)歷朝歷代統(tǒng)治者穩(wěn)定國(guó)家秩序、防治腐敗的重要依據(jù)，對(duì)于當(dāng)今我國(guó)監(jiān)察體制改革具有十分重要的啟示和作用。

一、中國(guó)古代監(jiān)察制度的歷史演進(jìn)

中國(guó)是最早建立監(jiān)察制度，并將其置于國(guó)家主要典制地位的國(guó)家之一。[2]從堯舜時(shí)期“謀于四岳”的拾遺補(bǔ)缺制度到清朝將六科并入都察院，中國(guó)古代監(jiān)察制度歷經(jīng)了萌發(fā)、形成、發(fā)展、成熟、強(qiáng)化五個(gè)階段，對(duì)不同時(shí)期封建王朝的社會(huì)發(fā)展具有重要作用

（一）萌芽階段：先秦時(shí)期

堯舜禹時(shí)代，部落聯(lián)盟酋長(zhǎng)的一言一行都受民眾輿論的監(jiān)督，舜在設(shè)官分職上也要“謀于四岳”，到了夏商周時(shí)代，官員選任以宗親血緣為基礎(chǔ)，監(jiān)察活動(dòng)單一，沒有相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置，至春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，諸侯爭(zhēng)霸，戰(zhàn)亂不止，各國(guó)為了穩(wěn)定政局，開始設(shè)置監(jiān)察官職。

（二）形成階段：秦漢時(shí)期

秦漢時(shí)期，沿襲了之前御史之職，在中央設(shè)御史大夫，掌管監(jiān)察并擔(dān)任副丞相，被授予“典正法度，以職相參，總領(lǐng)百官，以職相監(jiān)臨”[3]的重任和權(quán)力。西漢末年，改御史大夫?yàn)樗究?，東漢設(shè)“御史臺(tái)”，監(jiān)察機(jī)構(gòu)分為御史府和司隸校尉兩部分，這時(shí)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)已經(jīng)相對(duì)獨(dú)立。此外，漢朝頒布了《御史巡察諸郡九條》，對(duì)當(dāng)時(shí)的司法監(jiān)察、人事監(jiān)察、行政監(jiān)察等方面做出規(guī)定，成為我國(guó)最早的監(jiān)察法規(guī)，[4]這一系列舉措標(biāo)志著我國(guó)古代的監(jiān)察制度已基本成型。

（三）發(fā)展階段：魏晉南北朝時(shí)期

魏晉南北朝時(shí)期，王朝更迭頻繁，監(jiān)察制度也隨之發(fā)生了改變，魏晉時(shí)，御史臺(tái)脫離原來的地位，成為完全獨(dú)立的部門，設(shè)在中宮，直接由皇帝控制，南北朝基本上因循。[5]這一時(shí)期，監(jiān)察職責(zé)分布趨于完善。監(jiān)察職能從行政機(jī)關(guān)中脫離出來，出現(xiàn)了諫官制度。

（四）成熟階段：隋唐宋時(shí)期

隋代在御史臺(tái)內(nèi)增加監(jiān)察御史的員額，使之主管地方監(jiān)察事務(wù)。至唐代，御史臺(tái)設(shè)御史大夫、御史中丞為正副長(zhǎng)官，“掌持邦國(guó)刑憲典、以肅政朝廷?！迸_(tái)下設(shè)臺(tái)、殿、察三院，三院分工明確，組成一個(gè)嚴(yán)密的監(jiān)察系統(tǒng)這時(shí)的監(jiān)察體系已經(jīng)成熟，對(duì)這一時(shí)期的政局穩(wěn)定、抑制腐敗起著舉足輕重的作用。

（五）強(qiáng)化階段：元明清時(shí)期

元代提高了御史臺(tái)的地位，使之與中書省、樞密院處于平行，其長(zhǎng)官御史大夫驟升為從一品，而且例由皇太子或貴戚兼任，不輕易授人。[6]明代將御史臺(tái)改為都察院，負(fù)責(zé)監(jiān)察和彈劾百官，其監(jiān)察地位進(jìn)一步提高。清代沿襲明制，設(shè)置六科并納入都察院，形成了相對(duì)完善的“臺(tái)省合一”督查體系。至此，中國(guó)古代監(jiān)察制度達(dá)到鼎盛。

二、中國(guó)古代監(jiān)察制度的特點(diǎn)

（一）中國(guó)古代監(jiān)察制度的特點(diǎn)

1.監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立且垂直

魏晉時(shí)，御史臺(tái)脫離少府，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)分離，監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，在中央和地方都有專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官員，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。在中央，有拾遺補(bǔ)缺的諫諍行政體制，有專門的諫諍機(jī)構(gòu)，隋唐的中書、門下省都有諫諍職責(zé)，如唐朝魏征是有名的諫官。在地方，有監(jiān)督彈劾的監(jiān)察行政體制。

2.監(jiān)察官員考核嚴(yán)格

監(jiān)察官是監(jiān)察機(jī)關(guān)的肉體，是治官之官，當(dāng)風(fēng)霜之任，更需潔身自好，操履篤實(shí)。[7]監(jiān)察官員能否履行好職責(zé)，主要取決于檢察人員的自身素質(zhì)。監(jiān)察人員必須具備高尚的品德，如清代康熙皇帝認(rèn)為選科道官時(shí)，“必先心術(shù)，次才學(xué)；心術(shù)不善，縱有才學(xué)何用?！盵8]同時(shí)，還要有淵博的學(xué)識(shí)和從官經(jīng)驗(yàn)，宋代要求：“非曾經(jīng)兩任縣令，不得除監(jiān)察御史”，這是監(jiān)察官最基本的選用標(biāo)準(zhǔn)。

3.監(jiān)察官位卑權(quán)重

中國(guó)古代各監(jiān)察官職位一直不高，但卻受到很多人尊重，為了使監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有震懾百僚的權(quán)威，給予了監(jiān)察機(jī)構(gòu)或臺(tái)官以崇高的地位。西漢的侍御史和刺史品階僅為六百石，相當(dāng)于低級(jí)縣令，但他們職權(quán)卻大大超過身份，唐代的監(jiān)察御史僅為正八品，但有權(quán)監(jiān)督六部尚書，“以小治大”是古代監(jiān)察官的特點(diǎn)之一。

三、當(dāng)今中國(guó)監(jiān)察體制改革的意義

（一）監(jiān)察體制改革集中了反腐敗力量

2017年11月5日，中央頒布了《國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，當(dāng)中指出：“監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)”，[9]這是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位。國(guó)家監(jiān)察體制改革將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，設(shè)立了監(jiān)察委員會(huì)這一綜合性的反腐敗機(jī)構(gòu)。

監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，一方面，將之前相關(guān)部門的反腐敗機(jī)構(gòu)整合在一起，減少了其數(shù)量，降低了監(jiān)察過程中各部門的相互否通、協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，提高了反腐敗的效率。另一方面，監(jiān)察體制改革將之前部門的人員轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)之中，不僅減少了人員費(fèi)用開支，形成監(jiān)督合力，也使監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部更加容易協(xié)調(diào)，為建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系提供了機(jī)構(gòu)上和體制上的保障。

（二）監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員的全覆蓋

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)上指出：“要擴(kuò)大監(jiān)察范圍，健全國(guó)家監(jiān)察組織建構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”。[10]監(jiān)察體制改革前，行政檢察機(jī)關(guān)主要對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督，改革后，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象為所有行使公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員，真正實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有公職人員的“全覆蓋”。同時(shí)，監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會(huì)上升至與“一府兩院”平級(jí)的機(jī)關(guān)單位，更能強(qiáng)有力的對(duì)監(jiān)督對(duì)象形成震懾且更具威望，使不敢腐、不能腐、不想腐的思想扎根每一個(gè)公職人員心中。

（三）監(jiān)察體制改革體現(xiàn)了全面深化改革的意義

十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)就是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記十九大報(bào)告中明確指出，要制定國(guó)家監(jiān)察法，從法律上保障監(jiān)察體制改革制度化，也是新時(shí)代依法治國(guó)的需要。沒有厲行法治的決心，沒有健全完備的法律制度體系，沒有實(shí)施法治的能力和水平，很難稱得上是現(xiàn)代化國(guó)家。[11]監(jiān)察體制改革在一定程度上是國(guó)家治理和社會(huì)治理的重要途徑之一，有助于形成一套系統(tǒng)、完整的制度體系，這本身就是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的表現(xiàn)。

四、中國(guó)古代監(jiān)察制度對(duì)當(dāng)今的啟示

（一）堅(jiān)持有法可依，配備健全的法律法規(guī)

縱觀我國(guó)古代監(jiān)察制度，可以看出歷代皇帝對(duì)監(jiān)察體系運(yùn)轉(zhuǎn)都極為重視，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，逐步完善法律法規(guī)，通過監(jiān)察法律來構(gòu)建廉潔政府。

2017年6月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》進(jìn)行了審議，11月7日，監(jiān)察法草案向社會(huì)公眾征求意見，《國(guó)家監(jiān)察法》提上議程，與監(jiān)察體制改革齊頭并進(jìn)是保障改革順利進(jìn)行的基礎(chǔ)，在未來隨著社會(huì)變化，與監(jiān)察體制相關(guān)的配套法律應(yīng)該逐步健全，如《舉報(bào)法》的制定，應(yīng)該將如何保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益不受傷害，如何保護(hù)舉報(bào)機(jī)關(guān)和舉報(bào)人的隱私等納入法規(guī)。

（二）加強(qiáng)民主政治建設(shè)，推進(jìn)監(jiān)察工作民主化

社會(huì)主義民主政治是無產(chǎn)階級(jí)掌握國(guó)家政權(quán)，管理國(guó)家的政治制度。十九大報(bào)告中指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主?！盵12]國(guó)家監(jiān)察體制改革就是要徹底讓腐敗分子無處可逃，讓人民群眾的生活更加民主。在日益民主化的今天，一定要發(fā)展社會(huì)主義民主政治，在監(jiān)察體制改革過程中，秉持公開、民主的工作方式，讓人民群眾敢說話、說實(shí)話，讓監(jiān)察體制改革深入民心。

（三）嚴(yán)格選任官員，提升監(jiān)察官素質(zhì)

人是歷史的創(chuàng)造者，中國(guó)古代選拔監(jiān)察官員要求嚴(yán)格，不僅要有高尚的品德，還要敢說話，說實(shí)話，才能確保監(jiān)察工作達(dá)到理想效果。當(dāng)今監(jiān)察人員工作特殊，不僅要具備古代選拔監(jiān)察官的要求，還要從學(xué)歷學(xué)識(shí)、實(shí)踐能力、年齡構(gòu)成等方面進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。首先，監(jiān)察工作涉及方方面面，監(jiān)察人員要具備數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)、會(huì)計(jì)、法律等多學(xué)科知識(shí)，才能應(yīng)對(duì)一些特別問題。其次，德是選人用人的首選指標(biāo)，通過一些心理測(cè)試、場(chǎng)景模擬等了解監(jiān)察人員的素質(zhì)和價(jià)值取向。最后，要對(duì)監(jiān)察人員的心理素質(zhì)、性格偏向、工作成果、績(jī)效等進(jìn)行評(píng)估，以此來保證監(jiān)察工作取得高質(zhì)量的效果，將監(jiān)察體制改革進(jìn)行到底。

（四）擴(kuò)大監(jiān)督渠道，深化反饋體系

在大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能快速發(fā)展的今天，一定程度上影響了人們的政治生活方式，人們?cè)絹碓揭蕾嚲W(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)參政極大地拉近了官民距離。監(jiān)督渠道的擴(kuò)大，為國(guó)家監(jiān)察體制改革深入開展提供了便利，同時(shí)，要深化反饋體系，政府公職人員要及時(shí)、準(zhǔn)確地回饋公眾信息，加強(qiáng)雙方互動(dòng)，不僅有利于陽光政府的建立，也有利于監(jiān)察工作的順利開展。

結(jié) 語

回顧歷史，中國(guó)古代監(jiān)察制度雖有多方面弊端與不足，但著實(shí)是一套系統(tǒng)完整的制度體系。十九大報(bào)告提出要深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，2016年底，北京、浙江、山西三省市率先開展監(jiān)察改革試點(diǎn)工作，已經(jīng)取得了顯著成效，2018年是大刀闊斧進(jìn)行監(jiān)察體制改革的元年，當(dāng)今監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，在一定意義上就是承襲了古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立且垂直的特點(diǎn)。在今天，我們要更加理性地去看待中國(guó)古代監(jiān)察制度，去其糟粕，取其精華，將優(yōu)秀思想運(yùn)用于當(dāng)今國(guó)家監(jiān)察體制改革。

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作者簡(jiǎn)介：王曉（1993-），女，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)碩士研究生，研究方向：中外政治制度；

郭英（1993-），女，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)碩士研究生，研究方向：中外政治制度。