低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象的法律分析及應(yīng)對(duì)措施

郭婷

摘 要：多年來我國相當(dāng)一部分招標(biāo)方將最低價(jià)投標(biāo)法簡(jiǎn)單機(jī)械地理解為“最低價(jià)”。針對(duì)我國招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的“最低價(jià)中標(biāo)”原則，從法律方面分析最低價(jià)中標(biāo)法的使用誤區(qū)，并給出應(yīng)對(duì)措施建議，以供企業(yè)參考。

關(guān)鍵詞：低價(jià)中標(biāo)；法律分析；應(yīng)對(duì)措施

中圖分類號(hào)：F284；DF417 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2018）20-0197-02

“最低價(jià)中標(biāo)”原則是我國招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的一種重要評(píng)標(biāo)方法，也是國際上確定中標(biāo)人的通行做法，本意在于獲取良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益并控制成本。但是在實(shí)踐中，受制于我國大環(huán)境影響和各種主客觀因素，這一評(píng)標(biāo)方法經(jīng)常被不當(dāng)使用，并不符合我國招標(biāo)投標(biāo)法設(shè)立最低投標(biāo)價(jià)評(píng)審方法的初衷，容易出現(xiàn)問題，影響項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量，引發(fā)社會(huì)對(duì)“低價(jià)中標(biāo)”現(xiàn)象的詬病。

近年來，低價(jià)中標(biāo)帶來的質(zhì)量安全問題屢屢撥動(dòng)公眾神經(jīng)。在引起廣泛關(guān)注的西安地鐵“問題電纜”事件中，涉事企業(yè)采用低價(jià)競(jìng)標(biāo)方式獲取訂單后，為保證利潤而使用劣質(zhì)電纜，造成產(chǎn)品質(zhì)量不合格。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，劣質(zhì)電纜竟然在多地地鐵投標(biāo)中暢行無阻，令人膽戰(zhàn)心驚。

與我國某些招標(biāo)方一樣，大型企業(yè)經(jīng)常采用最低價(jià)中標(biāo)法評(píng)審?fù)稑?biāo)項(xiàng)目。在法制體系完備、信用機(jī)制完善、質(zhì)量管理監(jiān)督體制到位、失信懲罰機(jī)制健全的國家，最低價(jià)中標(biāo)法的廣泛使用并不會(huì)帶來太多問題，價(jià)格并不是招標(biāo)方最看重的要素和投標(biāo)方最希望比拼的環(huán)節(jié)，相反，如何在確保技術(shù)質(zhì)量優(yōu)秀且留有一定利潤空間的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最低價(jià)，成為驅(qū)動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新的推力，鼓勵(lì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，利于優(yōu)勝劣汰。

針對(duì)低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象在某種程度上為企業(yè)和社會(huì)帶來的弊端和危害，大型企業(yè)作為采辦量大、采購額高的招標(biāo)方，有必要分析低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象的成因及應(yīng)對(duì)措施，以提升采辦效率、提高項(xiàng)目質(zhì)量。

一、最低價(jià)中標(biāo)法的使用誤區(qū)及危害

我國招標(biāo)投標(biāo)法第41條規(guī)定了兩種評(píng)標(biāo)辦法。一是“綜合評(píng)價(jià)法”，即“能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。二是“最低價(jià)法”，即“能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”。

綜合評(píng)價(jià)法需要對(duì)投標(biāo)人各項(xiàng)指標(biāo)做出綜合評(píng)價(jià)。正確使用綜合評(píng)價(jià)法要求招標(biāo)單位具有制定客觀完整的綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的能力，對(duì)招標(biāo)單位要求較高。如果缺乏標(biāo)準(zhǔn)的綜合評(píng)價(jià)法實(shí)施體系，則會(huì)使綜合評(píng)價(jià)法具有較強(qiáng)主觀色彩，存在較為彈性的自由裁量空間，使招標(biāo)單位在面對(duì)質(zhì)疑、投訴、檢查和審計(jì)時(shí)具有較大壓力。

為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，部分招標(biāo)方傾向于使用最低價(jià)法來確定中標(biāo)人。但是，真正意義上的最低價(jià)法不應(yīng)在評(píng)標(biāo)過程中簡(jiǎn)單地把價(jià)格作為唯一評(píng)判和決定性標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)忽略“滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求”的規(guī)定，也不應(yīng)未經(jīng)測(cè)算或未要求投標(biāo)人澄清合理成本即以最低價(jià)確定中標(biāo)人。因此，最低價(jià)評(píng)標(biāo)法中的“最低價(jià)”不單純指價(jià)格最低，而是指經(jīng)評(píng)審的、在各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)合格基礎(chǔ)上的、不低于成本價(jià)的最低價(jià)。

但是受一系列因素影響，多年來我國相當(dāng)一部分招標(biāo)方在適用招標(biāo)投標(biāo)法過程中，將最低價(jià)投標(biāo)法簡(jiǎn)單機(jī)械地理解為“最低價(jià)”，逐漸形成投標(biāo)人靠低價(jià)擠壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、招標(biāo)人輕質(zhì)量重價(jià)格的業(yè)界氛圍。一方面，未考慮或忽視投標(biāo)人的合理成本和利潤使得低價(jià)中標(biāo)人在中標(biāo)后，為保持企業(yè)盈利而采取以次代好等方式開展工作，埋下質(zhì)量安全隱患。并且，投標(biāo)方有可能在實(shí)施中通過其他方式要求招標(biāo)方追加投資，不但可能使招標(biāo)方無法達(dá)到壓縮費(fèi)用的目的，而且可能由于無法獲得后續(xù)費(fèi)用增加而影響項(xiàng)目進(jìn)展。另一方面，“滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求”這一重要評(píng)審基礎(chǔ)未得以充分貫徹落實(shí)，不利于招標(biāo)人從質(zhì)量、技術(shù)和性能方面選擇優(yōu)良的投標(biāo)人，不但影響招標(biāo)項(xiàng)目質(zhì)量，也阻礙企業(yè)的技術(shù)研發(fā)和質(zhì)量提升，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

二、低價(jià)中標(biāo)負(fù)面現(xiàn)象的應(yīng)對(duì)措施建議

最低價(jià)中標(biāo)法這一評(píng)標(biāo)原則本身并不應(yīng)受到質(zhì)疑和否定，作為國際通用的評(píng)標(biāo)方法之一，最低價(jià)中標(biāo)法的正確使用能夠達(dá)到節(jié)約成本、提高效益和效率的目的。在目前我國招標(biāo)投標(biāo)體制并不健全、招標(biāo)投標(biāo)評(píng)審環(huán)境尚需改善的條件下，建議大型企業(yè)作為招標(biāo)方可從以下幾方面規(guī)范最低價(jià)中標(biāo)法的適用，通過嚴(yán)格的管理體系來降低低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象的負(fù)面影響。

三、正確使用最低價(jià)評(píng)標(biāo)法

（一）保證合格基礎(chǔ)上的低價(jià)，保證優(yōu)質(zhì)低價(jià)

招標(biāo)方應(yīng)將“滿足實(shí)質(zhì)性要求”、“合格基礎(chǔ)上的低價(jià)”、“優(yōu)質(zhì)低價(jià)”作為評(píng)審前提，避免價(jià)格一刀切，杜絕只看價(jià)格不看質(zhì)量或者少看質(zhì)量，要保證各評(píng)分項(xiàng)合格。

（二）投標(biāo)價(jià)格不能低于成本，適當(dāng)留出合理利潤空間

如果中標(biāo)價(jià)格低于成本價(jià)，在中標(biāo)價(jià)中不考慮招標(biāo)方的合理利潤空間，投標(biāo)人必然采取降低產(chǎn)品質(zhì)量或變更、索賠等其他方式獲取利潤。預(yù)留利潤空間要求招標(biāo)方了解投標(biāo)方的合理成本，招標(biāo)方可根據(jù)經(jīng)驗(yàn)估算成本、自行核算成本或要求投標(biāo)人澄清合理成本組成部分。應(yīng)防范惡意低價(jià)投標(biāo)，若發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人報(bào)價(jià)過低，招標(biāo)人應(yīng)啟動(dòng)價(jià)格認(rèn)定程序。

低價(jià)大致可分為兩種情形，一種是價(jià)格雖低但高于正常價(jià)，一種是價(jià)格低且低于正常價(jià)。在第一種情形下，壓低價(jià)格只是降低了投標(biāo)方的利潤空間，基本不會(huì)影響工作質(zhì)量；但第二種情形的危害卻很大，特別是當(dāng)市場(chǎng)普遍不景氣、多名投標(biāo)方皆通過低于成本價(jià)的價(jià)格投標(biāo)以贏取工作機(jī)會(huì)時(shí)，招標(biāo)方無論如何都難以避免低價(jià)中標(biāo)所帶來的潛在負(fù)面影響。因此，招標(biāo)單位應(yīng)對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目的價(jià)格構(gòu)成有清晰的認(rèn)識(shí)，特別是對(duì)于大型的、復(fù)雜的、工期較長的重要項(xiàng)目，招標(biāo)方須要投入資源對(duì)行業(yè)特點(diǎn)和周期、價(jià)格體系、成本構(gòu)成、價(jià)格走勢(shì)、關(guān)鍵部分的構(gòu)成等問題進(jìn)行研究分析，提高采購水平，不做容易被乙方忽悠的甲方。在各投標(biāo)方報(bào)價(jià)均低且招標(biāo)方認(rèn)為均低于合理成本價(jià)的情況下，招標(biāo)方應(yīng)事先樹立清醒的質(zhì)量預(yù)警意識(shí)，在生產(chǎn)、實(shí)施、施工環(huán)節(jié)嚴(yán)格監(jiān)督把控，防范中標(biāo)方為彌補(bǔ)成本虧損而采取弄虛作假行為。

（三）杜絕實(shí)際合同價(jià)格低于中標(biāo)價(jià)格

在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)招標(biāo)人在確定中標(biāo)人后再行壓低價(jià)格、致使實(shí)際簽署的合同價(jià)格低于中標(biāo)價(jià)的現(xiàn)象。這種做法不但違反法律強(qiáng)行性規(guī)定，更會(huì)影響招標(biāo)人的工作和產(chǎn)品質(zhì)量。企業(yè)內(nèi)部審計(jì)部門在對(duì)招標(biāo)過程文件進(jìn)行審計(jì)時(shí)，通常會(huì)嚴(yán)格注意合同價(jià)是否高于中標(biāo)價(jià)，但對(duì)于合同價(jià)低于中標(biāo)價(jià)的現(xiàn)象，建議也應(yīng)予以監(jiān)督。

（四）鼓勵(lì)使用綜合評(píng)價(jià)法

雖然綜合評(píng)價(jià)法標(biāo)準(zhǔn)的編制難度較大，評(píng)標(biāo)因素及權(quán)值的確定較為復(fù)雜，但綜合評(píng)價(jià)法比最低價(jià)法更客觀、更科學(xué)、更量化，并能有效防止低價(jià)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。建議大型企業(yè)投入資源和精力探索編制客觀的、高水平的綜合評(píng)價(jià)法標(biāo)準(zhǔn)。

四、根據(jù)項(xiàng)目類型的不同選擇適用不同的評(píng)標(biāo)方法

每個(gè)項(xiàng)目都有最適合于自己的評(píng)標(biāo)方法，應(yīng)從項(xiàng)目特點(diǎn)出發(fā)選擇最有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的評(píng)標(biāo)方法。技術(shù)上沒有特殊要求的項(xiàng)目或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求統(tǒng)一的項(xiàng)目，比較適合采用最低價(jià)法。綜合評(píng)價(jià)法適用于價(jià)格不是考察重點(diǎn)，而投標(biāo)方的方案、業(yè)績、經(jīng)驗(yàn)、人員是考察重點(diǎn)的項(xiàng)目，比如設(shè)計(jì)、監(jiān)理類和技術(shù)復(fù)雜施工項(xiàng)目。

對(duì)于企業(yè)的常見招標(biāo)項(xiàng)目而言，在設(shè)備采購中，較為簡(jiǎn)單的設(shè)備可選擇最低價(jià)法，技術(shù)復(fù)雜的設(shè)備可選擇綜合評(píng)價(jià)法；服務(wù)采購和工程建設(shè)項(xiàng)目建議選擇綜合評(píng)價(jià)法。

（一）配備專業(yè)的評(píng)審專家

在評(píng)委會(huì)專家組成上，對(duì)于技術(shù)較為復(fù)雜、質(zhì)量要求非常嚴(yán)格的項(xiàng)目，建議選擇專業(yè)技術(shù)水平高的專家，并適當(dāng)減少項(xiàng)目單位內(nèi)部專家人數(shù)。

（二）強(qiáng)化質(zhì)量安全監(jiān)督監(jiān)管，建立規(guī)范嚴(yán)格的管理體制

鑒于最低價(jià)中標(biāo)法對(duì)價(jià)格因素考量較多，為降低低成本所帶來的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)隱患，招標(biāo)方應(yīng)強(qiáng)化質(zhì)量、安全方面的監(jiān)督監(jiān)管，建立規(guī)范嚴(yán)格的管理體制，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管；檢查驗(yàn)收中嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)口，從標(biāo)前、標(biāo)中到標(biāo)后實(shí)施全流程追蹤監(jiān)管，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、出廠檢驗(yàn)、施工管理等各環(huán)節(jié)監(jiān)管，在健全、嚴(yán)格的管理機(jī)制作用下及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正產(chǎn)品、工程的質(zhì)量問題。

在行業(yè)不景氣、各供應(yīng)商和承包商普遍采取低于成本價(jià)投標(biāo)買工作換取業(yè)績的情況下，招標(biāo)方更應(yīng)強(qiáng)化各環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢測(cè)和管理，制定嚴(yán)格的評(píng)標(biāo)和管理標(biāo)準(zhǔn)，事前防范、事中監(jiān)督、事后檢查，防止并及時(shí)發(fā)現(xiàn)中標(biāo)方的違法違規(guī)行為。

近期，某企業(yè)對(duì)一批技術(shù)并不復(fù)雜但購買量較大、使用范圍很廣的貨物進(jìn)行招標(biāo)，在招標(biāo)過程中，招標(biāo)方雖然懷疑投標(biāo)方報(bào)價(jià)過低、有可能低于成本價(jià)，但最終還是選擇了最低價(jià)投標(biāo)方。由于報(bào)價(jià)太低無法回收成本獲取利潤，投標(biāo)方在提供貨物時(shí)以次充好，但是，招標(biāo)方的質(zhì)量監(jiān)督管理措施非常嚴(yán)格，及時(shí)發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，避免了損失。

除了強(qiáng)化管理體制外，還應(yīng)落實(shí)追責(zé)機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，即使是最低價(jià)，也應(yīng)對(duì)招標(biāo)方責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)。

（三）建立規(guī)范的合同變更管理體制

低于成本價(jià)或利潤空間很低的中標(biāo)人除了通過弄虛作假、偷工減料降低成本外，還會(huì)通過設(shè)計(jì)方案變更、工作量變更等種種理由，要求招標(biāo)人補(bǔ)簽合同、追加投資，采用低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算的方法彌補(bǔ)成本和利潤損失。但是，另一方面，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，合理的變更和索賠又是工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的常見現(xiàn)象，也是保證施工質(zhì)量、達(dá)到建設(shè)目標(biāo)的必要方法之一。因此，需要建立實(shí)施規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)的合同變更管理體制，在避免惡意變更、嚴(yán)格管理投標(biāo)方的同時(shí)，對(duì)確實(shí)需要變更的工作予以及時(shí)批準(zhǔn)。

近期，在某企業(yè)一大型工程建設(shè)項(xiàng)目中，由于投標(biāo)方價(jià)格血拼嚴(yán)重，造成不得不通過變更環(huán)節(jié)追補(bǔ)資金以繼續(xù)項(xiàng)目建設(shè)。但是，招標(biāo)方項(xiàng)目管理體制健全嚴(yán)格，投標(biāo)方難以獲得其起初計(jì)劃實(shí)施的變更，雖然避免了投標(biāo)方的故意變更，但是也影響了項(xiàng)目進(jìn)度，對(duì)招標(biāo)方項(xiàng)目建設(shè)造成負(fù)面影響。

（四）加強(qiáng)供應(yīng)商監(jiān)督管理，制約懲處供應(yīng)商失信行為

應(yīng)加強(qiáng)供應(yīng)商監(jiān)督管理，執(zhí)行合同履行和信用評(píng)價(jià)體系，對(duì)于中標(biāo)人的履約失信、違法失信行為進(jìn)行及時(shí)有效的制約和懲處，限制不合格供應(yīng)商進(jìn)入供應(yīng)商庫，提高投標(biāo)人通過惡意低價(jià)中標(biāo)所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本，降低投標(biāo)人基于利益而不惜違法違規(guī)操作的可能性。

綜上所述，究其本質(zhì)，低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象源于對(duì)我國招標(biāo)投標(biāo)法中規(guī)定的最低投標(biāo)價(jià)評(píng)審方法的誤用和濫用，可通過正確適用最低價(jià)中標(biāo)法、根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)標(biāo)方法，以及建立健全項(xiàng)目和質(zhì)量管理體制來減輕低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象的負(fù)面影響。