黨內(nèi)監(jiān)督體系的制度化科學(xué)化新境界

【摘要】在黨內(nèi)監(jiān)督體系方面，黨的十九大首次形成了一個(gè)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。其核心內(nèi)容有兩項(xiàng)：一是黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系中處于核心地位；二是黨內(nèi)監(jiān)督必須要堅(jiān)持組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、權(quán)力制約三者并重。黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐，特別是黨的十八大以來(lái)，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展：組織監(jiān)督成效顯著，省和省以下權(quán)力制約發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，黨內(nèi)實(shí)質(zhì)民主有所發(fā)展。同時(shí)，也存在著發(fā)展不平衡的問(wèn)題，即組織監(jiān)督強(qiáng)而權(quán)力制約和民主監(jiān)督弱。這種不平衡使得頂層權(quán)力監(jiān)督成為薄弱環(huán)節(jié)。鑒于組織監(jiān)督的局限性，在頂層權(quán)力監(jiān)督方面，就只能依靠權(quán)力制約和民主監(jiān)督。黨內(nèi)民主監(jiān)督可以我國(guó)村級(jí)民主發(fā)展為師。權(quán)力制約則需要在權(quán)力頂層切實(shí)強(qiáng)化同級(jí)相互監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)監(jiān)督 頂層設(shè)計(jì) 權(quán)力制約 民主監(jiān)督

【中圖分類(lèi)號(hào)】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.18.010

在全面從嚴(yán)治黨和反腐敗方面，黨的十九大再次向全黨和全國(guó)人民立下了“軍令狀”：“堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨”“奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利”。[1]全面從嚴(yán)治黨能否堅(jiān)定不移地進(jìn)行下去并達(dá)成目的，反腐敗斗爭(zhēng)能否奪取最終的壓倒性勝利，一個(gè)共同的前提就是：能否“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[2]。

在如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子方面，黨的十九大形成了一些重要的新精神，作出了重要的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是達(dá)到了一個(gè)科學(xué)的新境界。經(jīng)過(guò)多年的持續(xù)實(shí)踐，特別是黨的十八大以來(lái)的一系列重大創(chuàng)新實(shí)踐，我國(guó)在權(quán)力監(jiān)督方面取得了重大的進(jìn)展。但實(shí)事求是地看，迄今為止的實(shí)踐還存在著一些不足，未來(lái)還需要在黨的十九大精神的引領(lǐng)下，繼續(xù)進(jìn)行艱苦的、突破性的探索。只有這樣，才能最終達(dá)到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的目的，也才能為堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨和奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

黨的十九大相關(guān)精神及其科學(xué)性分析

圍繞權(quán)力監(jiān)督，特別是黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督，黨的十九大形成了系統(tǒng)的新精神。相關(guān)精神主要體現(xiàn)在黨的十九大報(bào)告和修改后的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨章》）之中。為方便后續(xù)分析，先將這些精神羅列如下。

黨的十九大的報(bào)告中的相關(guān)內(nèi)容是：

十三、堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平

（七）健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系。增強(qiáng)黨自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾不動(dòng)搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)。

為便于比較，在列出新《黨章》相關(guān)主要條款的同時(shí)，也列出黨的十八大《黨章》的相關(guān)內(nèi)容，如表1所示。[3]

為了論證黨的十九大相關(guān)精神的重要性和科學(xué)性，下面進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的理論分析和比較分析。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，黨的十九大在關(guān)于權(quán)力制約和監(jiān)督方面，拿出了一個(gè)系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，這個(gè)頂層設(shè)計(jì)還達(dá)到了一個(gè)科學(xué)的新境界。該頂層設(shè)計(jì)，主要包括兩個(gè)方面的核心內(nèi)容。一是黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系中處于核心地位或統(tǒng)帥地位。黨的十九大的報(bào)告中“根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督”說(shuō)的就是這個(gè)意思。其重要性并不難理解。黨的十九大進(jìn)一步提升了黨的領(lǐng)導(dǎo)的核心地位：“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！薄爸袊?guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)……”（見(jiàn)黨的十九大報(bào)告）鄧小平有句名言：“辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨。”[4]這句話(huà)說(shuō)的基本意思和黨的十九大的精神是一致的。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，就決定了黨和國(guó)家的關(guān)系。在這種中國(guó)特色的黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家體制下，只有通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督制度改革和創(chuàng)新，才能最終解決黨以及國(guó)家的權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題。[5]換句話(huà)說(shuō)，國(guó)家層面的權(quán)力監(jiān)督無(wú)論如何發(fā)展，都很難有效監(jiān)督到黨。

二是黨內(nèi)監(jiān)督必須堅(jiān)持組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督三者并重或“三管齊下”。黨的十九大報(bào)告中同時(shí)提到了“組織監(jiān)督”“民主監(jiān)督”“同級(jí)監(jiān)督”（“同級(jí)相互監(jiān)督”）“群眾監(jiān)督”“透明公開(kāi)”（“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”）“日常監(jiān)督”（“加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督”）以及“巡視監(jiān)督”，為什么只選前三項(xiàng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)三大監(jiān)督）呢？這個(gè)并不難回答。巡視監(jiān)督只是組織監(jiān)督的一種重要形式。黨的十八大以來(lái)，基于領(lǐng)導(dǎo)人的堅(jiān)定政治決心[6]和一系列的改革創(chuàng)新，巡視監(jiān)督首度發(fā)揮了“利劍”作用。群眾監(jiān)督和民主監(jiān)督含義十分相近。透明公開(kāi)并非一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督，而是各種監(jiān)督主體透過(guò)相關(guān)監(jiān)督制度得以有效發(fā)揮監(jiān)督作用的一個(gè)條件，即：只有信息對(duì)稱(chēng)或完全，才能有效監(jiān)督。日常監(jiān)督也并非一項(xiàng)獨(dú)立的監(jiān)督制度，而是三大監(jiān)督制度在監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這類(lèi)特定對(duì)象上的具體實(shí)施。首先需要指出的是，在黨內(nèi)監(jiān)督體系上形成上述“三管齊下”監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)，是經(jīng)歷了一個(gè)過(guò)程的。這里僅提及新近的認(rèn)識(shí)。習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)的講話(huà)中，有一部分專(zhuān)門(mén)講到了黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題，他說(shuō)：“對(duì)我們黨來(lái)說(shuō)，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強(qiáng)化自身監(jiān)督?！盵7]這里強(qiáng)調(diào)的主要是“自身監(jiān)督”。相對(duì)而言，黨的十九大強(qiáng)調(diào)的民主監(jiān)督則是關(guān)鍵的、基礎(chǔ)性的外部監(jiān)督。在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)的講話(huà)中，習(xí)近平總書(shū)記在講到紀(jì)檢體制改革時(shí)又突出強(qiáng)調(diào)了權(quán)力制約，他說(shuō)：“改革黨的紀(jì)律檢查體制，……保證各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性。要強(qiáng)化制約，科學(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！盵8]同時(shí)提出并強(qiáng)調(diào)三大監(jiān)督，形成一個(gè)系統(tǒng)的監(jiān)督制度體系框架，則是在黨的十九大上首次完成的。

“三管齊下”監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)是科學(xué)的。要實(shí)現(xiàn)對(duì)于權(quán)力的有效監(jiān)督，科學(xué)地設(shè)計(jì)監(jiān)督制度是前提。也就是說(shuō)，對(duì)能把權(quán)力關(guān)進(jìn)去的制度籠子是有科學(xué)要求的，而不是隨隨便便拿出一個(gè)制度或堆砌一堆制度就萬(wàn)事大吉了。權(quán)力監(jiān)督的理論研究和實(shí)踐表明，可以有效管住權(quán)力的監(jiān)督制度包括兩種類(lèi)型、三大制度，另外還需要具備四項(xiàng)條件，可以簡(jiǎn)稱(chēng)為“二三四”框架。兩種類(lèi)型即縱向監(jiān)督和橫向監(jiān)督。縱向監(jiān)督包括自下而上的民主監(jiān)督和自上而下的組織監(jiān)督。橫向監(jiān)督就是權(quán)力間的相互監(jiān)督，常稱(chēng)為權(quán)力制約。在中國(guó)黨內(nèi)，權(quán)力制約也就是同級(jí)間的相互監(jiān)督。三大監(jiān)督制度要能有效發(fā)揮作用，都必須具備四個(gè)條件，即：信息條件、能力條件、資源條件和問(wèn)責(zé)條件。信息條件是指監(jiān)督主體或監(jiān)督者必須要具備監(jiān)督所需要的信息，能達(dá)到信息對(duì)稱(chēng)或完全是一種理想或極致的狀態(tài)。規(guī)定監(jiān)督客體或被監(jiān)督者主動(dòng)公開(kāi)信息，是滿(mǎn)足信息條件的普遍方式。能力條件是指監(jiān)督主體或監(jiān)督者必須要具備相應(yīng)的監(jiān)督知識(shí)和能力，能達(dá)到專(zhuān)業(yè)的水準(zhǔn)是最好的。資源條件是指應(yīng)當(dāng)為監(jiān)督主體或監(jiān)督者提供充足的人力和預(yù)算等資源。從某種角度來(lái)看，授予監(jiān)督者的權(quán)力也是一種重要的資源。問(wèn)責(zé)條件是指必須要對(duì)監(jiān)督主體或監(jiān)督者認(rèn)真履行其監(jiān)督責(zé)任實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)。以紀(jì)檢系統(tǒng)負(fù)責(zé)案件審查的干部為例，即使具備監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性條件[9]，如果不具備相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，或資源嚴(yán)重缺乏，或不對(duì)其履職情況進(jìn)行問(wèn)責(zé)，都不可能有效履行監(jiān)督職責(zé)。同樣，群眾監(jiān)督或民主監(jiān)督也需要具備這四個(gè)條件。

將權(quán)力監(jiān)督的“二三四”框架畫(huà)成一個(gè)監(jiān)督體系圖（如圖所示）?？芍谌蟊O(jiān)督制度之間，民主監(jiān)督對(duì)組織監(jiān)督和權(quán)力制約的有效發(fā)揮起到一個(gè)支撐的作用，因此，可以說(shuō)處于基礎(chǔ)性的地位。

三大監(jiān)督各有優(yōu)缺點(diǎn)。組織監(jiān)督受上級(jí)委托，獨(dú)立性強(qiáng)、權(quán)威較高，能力上似乎也占有優(yōu)勢(shì)，監(jiān)督威力較大，例如巡視制度。但是，組織監(jiān)督也存在兩個(gè)方面的局限性。一是監(jiān)督的動(dòng)力源不徹底。監(jiān)督者主要是對(duì)委派它們的上級(jí)負(fù)責(zé)，監(jiān)督效果在很大程度上就取決于上級(jí)的決心和態(tài)度。二是監(jiān)督的范圍有局限性，無(wú)法覆蓋權(quán)力系統(tǒng)中的頂層權(quán)力。[10]這是顯而易見(jiàn)的，因?yàn)橐呀?jīng)到頂，再?zèng)]有上級(jí)，不可能運(yùn)用了。在優(yōu)勢(shì)方面，同級(jí)監(jiān)督或權(quán)力制約也和組織監(jiān)督類(lèi)似。但同級(jí)監(jiān)督還有一個(gè)局限性，就是監(jiān)督的動(dòng)力源也不徹底。[11]與組織監(jiān)督和權(quán)力制約相反，民主監(jiān)督的最大優(yōu)勢(shì)是，其監(jiān)督的動(dòng)力源是徹底的。作為主人的人民，為維護(hù)自己的利益而去監(jiān)督，其動(dòng)力源是最徹底的，動(dòng)機(jī)應(yīng)該是最純正的。其不足也是顯而易見(jiàn)的，民眾往往缺乏監(jiān)督的能力、信息、資源，權(quán)威性也不足。很多的研究和實(shí)證觀察表明，民眾往往還缺乏主人翁精神，存在嚴(yán)重的搭便車(chē)現(xiàn)象。[12]該現(xiàn)象在很大程度上制約了民主監(jiān)督的效果。

三大監(jiān)督各有所長(zhǎng)的特點(diǎn)意味著，只有相互配合、取長(zhǎng)補(bǔ)短，才能發(fā)揮出整體監(jiān)督效果，有效管住權(quán)力。另外，三大監(jiān)督各具其獨(dú)特的監(jiān)督定位，決不能有所偏廢。每個(gè)監(jiān)督都需要得到充分發(fā)展，將其優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到極致。

在三大監(jiān)督制度中，還很有必要強(qiáng)調(diào)一下民主監(jiān)督。在此以我國(guó)村級(jí)民主實(shí)踐為例來(lái)作說(shuō)明。我國(guó)村級(jí)民主發(fā)展了近30年，已建立起了“四民主兩公開(kāi)”制度，即：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)。實(shí)際上，概括為“四民主一公開(kāi)”是比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)腫13]。這些制度在1988年《村民委員會(huì)組織法（試行）》中就有體現(xiàn)，并在1998年頒布的正式法律和2010年修訂后的法律中得到不斷的發(fā)展和完善。1998年，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條就明確規(guī)定：村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

在“四民主”中，民主選舉制度是基礎(chǔ)。正是借由民主選舉制度，才確立了人民與被選舉者之間的主從關(guān)系，亦或說(shuō)才確立了“民主”二字的基本含義，即主權(quán)在民。這種關(guān)系也被稱(chēng)之為委托代理關(guān)系，即：人民是委托人、主人，被選舉者是代理人、服務(wù)者。關(guān)于具體的選舉制度安排，1988年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第九條就明確規(guī)定：村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生；第十四條作出了差額選舉的規(guī)定：候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。相對(duì)于間接選舉制度，直接選舉制度能更好地明確選民和被選舉者之間的委托代理關(guān)系。實(shí)行差額選舉，特別是充分競(jìng)爭(zhēng)的選舉，是選出更優(yōu)秀代理人的前提。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)村級(jí)民主發(fā)展已經(jīng)積累了相當(dāng)不錯(cuò)的民主經(jīng)驗(yàn)。

雖然在村級(jí)民主的“四民主”框架中，民主監(jiān)督只是其中之一，可是，其他三個(gè)民主包括“一公開(kāi)”其實(shí)都發(fā)揮著重要的民主監(jiān)督作用。跳出我國(guó)的村級(jí)民主實(shí)踐，從全世界的民主發(fā)展來(lái)看，民主選舉、民主決策、民主管理，以及透明公開(kāi)要求，也都屬于民主監(jiān)督的基本制度安排。

在權(quán)力監(jiān)督制度實(shí)踐方面，在中外間做一點(diǎn)比較也是很有意思的。我國(guó)和其他國(guó)家尤其民主國(guó)家，在側(cè)重點(diǎn)上是有明顯差異的。傳統(tǒng)上，民主國(guó)家普遍重視權(quán)力制約和民主監(jiān)督兩個(gè)方面的監(jiān)督實(shí)踐。我國(guó)則強(qiáng)調(diào)組織監(jiān)督[14]，尤其是十八大以來(lái)的組織監(jiān)督實(shí)踐取得了顯著的發(fā)展和進(jìn)步。

另外，從中外民主發(fā)展以及民主監(jiān)督實(shí)踐的側(cè)重點(diǎn)來(lái)看，似乎可將民主劃分為形式民主和實(shí)質(zhì)民主。大部分民主國(guó)家普遍重視形式民主，其內(nèi)容主要是選舉民主。他們很強(qiáng)調(diào)選舉的制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)確保選民的選舉權(quán)利，甚至把民眾的選舉權(quán)列為基本的人權(quán)。我國(guó)則在民主實(shí)踐中更加強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)民主，強(qiáng)調(diào)民主的結(jié)果要能實(shí)質(zhì)性地體現(xiàn)人民的利益。正像黨的十九大報(bào)告中所強(qiáng)調(diào)的那樣：“我國(guó)社會(huì)主義民主是維護(hù)人民根本利益的最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。”從我國(guó)民主實(shí)踐來(lái)看，實(shí)質(zhì)民主的內(nèi)容主要是民主決策和民主管理。以黨內(nèi)民主實(shí)踐來(lái)看，重點(diǎn)是選人用人和政策制定。這將在第二部分中予以介紹和分析。

從權(quán)力監(jiān)督制度實(shí)踐來(lái)看，各國(guó)或多或少都有所偏重。從最終的監(jiān)督效果來(lái)看，都不是最佳的，都還有改進(jìn)的空間。這恰恰反證了上述理論觀點(diǎn)的科學(xué)性。從理論角度來(lái)看，自然應(yīng)該是三大監(jiān)督都得到同等的重視，三大監(jiān)督都得到高度的發(fā)展。就民主監(jiān)督來(lái)看，實(shí)質(zhì)民主和形式民主都有其重要價(jià)值，不可偏廢。

上面主要分析了黨的十九大報(bào)告中的相關(guān)精神。至于《黨章》中的規(guī)定，尤其是其中新修改的部分，因?yàn)橹饕獙儆谏鲜鲰攲釉O(shè)計(jì)的細(xì)化或具體化，本部分就不再贅述了，但會(huì)在第二部分中涉及。

黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐的新發(fā)展與存在的不足

本部分將以三大監(jiān)督為框架，來(lái)分析迄今為止在黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐方面所取得的新發(fā)展和存在的不足。實(shí)事求是地說(shuō)，在每項(xiàng)監(jiān)督上都有新發(fā)展，也都還存在或大或小的不足。有必要指出的是，在黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐發(fā)展方面，黨的十八大以來(lái)的貢獻(xiàn)是最巨大的。

組織監(jiān)督成效顯著。從實(shí)際情況來(lái)看，組織監(jiān)督在過(guò)去若干年內(nèi)處于不斷滑坡的狀況。而黨的十八大以來(lái)，組織監(jiān)督得到了全面的發(fā)展，取得了顯著的成效。貢獻(xiàn)比較大的是五個(gè)方面的具體制度。一是提出并強(qiáng)化了“兩個(gè)責(zé)任”。二是巡視監(jiān)督確實(shí)發(fā)揮出了“利劍”作用。三是紀(jì)委專(zhuān)責(zé)監(jiān)督（或?qū)ｉT(mén)監(jiān)督）效果增強(qiáng)。四是實(shí)現(xiàn)了紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋。五是一些具體的組織監(jiān)督制度得到了執(zhí)行。下面分別予以說(shuō)明。

在黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》[15]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中，首次提出了“兩個(gè)責(zé)任”。原始規(guī)定是：“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度?！碧岢鰞蓚€(gè)責(zé)任并不難，難的是如何層層落實(shí)。很快，黨中央以上率下，開(kāi)始嚴(yán)肅追究?jī)蓚€(gè)責(zé)任。2016年6月28日，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），將“兩個(gè)責(zé)任”寫(xiě)入該條例。黨內(nèi)自上而下的問(wèn)責(zé)風(fēng)暴，推動(dòng)了兩個(gè)責(zé)任的落實(shí)，強(qiáng)化了黨內(nèi)的組織監(jiān)督。

同樣是在上述《決定》中，首次提出了巡視全覆蓋：“改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，做到對(duì)地方、部門(mén)、企事業(yè)單位全覆蓋?！毖惨曋贫冉⒂邳h的十六大之后，但即使是在能夠巡視到的地方，也沒(méi)有發(fā)揮出“利劍”作用。因此，黨的十八大之后的改變顯然不是因?yàn)椤叭采w”，而是源于領(lǐng)導(dǎo)人的堅(jiān)定政治決心以及一系列的巡視制度改革。改革或改變主要是三個(gè)方面。一是對(duì)巡視工作建立問(wèn)責(zé)制。從組長(zhǎng)開(kāi)始，無(wú)一例外要對(duì)其監(jiān)督工作承擔(dān)責(zé)任。從中央巡視開(kāi)始，率先建立了“組織庫(kù)”，由此，巡視組長(zhǎng)不再是“鐵帽子王”。上一輪巡視監(jiān)督效果不好，就可能不再當(dāng)組長(zhǎng)。對(duì)于巡視組成員，“應(yīng)該發(fā)現(xiàn)問(wèn)題沒(méi)發(fā)現(xiàn)是失職，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題沒(méi)報(bào)告就是瀆職”[16]。二是將巡視監(jiān)督任務(wù)聚焦到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題上。典型的就是王岐山提出的“四個(gè)著力”。[17]三是對(duì)巡視方式方法進(jìn)行了一系列的創(chuàng)新。“專(zhuān)項(xiàng)巡視”“回頭看”“機(jī)動(dòng)巡視”“下沉一級(jí)”“三個(gè)不固定”“一托二”“一托三”等等，都是新的發(fā)明。正是在這些改革和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，巡視全覆蓋擴(kuò)大監(jiān)督范圍的效果才體現(xiàn)了出來(lái)。

在原來(lái)的紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下，紀(jì)委的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在向下監(jiān)督方面，因此，其監(jiān)督作用主要屬于自上而下組織監(jiān)督方面的。黨的十八大之后，隨著紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制上的改革突破（見(jiàn)下一條有關(guān)權(quán)力制約部分的相關(guān)介紹），伴隨著紀(jì)委的向上垂直，省和省以下紀(jì)委的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性都有明顯提升。這對(duì)紀(jì)委的向下組織監(jiān)督作用也是一個(gè)有力的促進(jìn)。

派駐全覆蓋也是在《決定》中首次提出來(lái)的：“全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱(chēng)、統(tǒng)一管理?！秉h的十八大之后的改變不僅是擴(kuò)大了派駐范圍，實(shí)現(xiàn)了所謂的“全覆蓋”，更主要還是上級(jí)紀(jì)委加大了對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，由此提升了派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。但實(shí)事求是地說(shuō)，改變并不是太明顯。這主要可能還是由于派駐機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式導(dǎo)致人力資源的過(guò)度分散，背離了規(guī)模效應(yīng)。

以往，一些很重要的監(jiān)督制度都普遍沒(méi)有得到執(zhí)行，由此制約了組織監(jiān)督效果的發(fā)揮。最典型的就是領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的制度。此類(lèi)報(bào)告制度從1995年就制定出來(lái)了，但長(zhǎng)期只報(bào)告，不審查，形同虛設(shè)。而只有到了中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)，才提出對(duì)報(bào)告結(jié)果開(kāi)展“抽查核實(shí)”工作。與此相類(lèi)似，組織部門(mén)在干部任免工作中還提出“凡提四必”等規(guī)定，即：討論決定前，對(duì)擬提拔或進(jìn)一步使用人選的干部檔案必審、個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告必核、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)意見(jiàn)必聽(tīng)、線(xiàn)索具體的信訪舉報(bào)必查。[18]這些制度的執(zhí)行工作對(duì)防止過(guò)去嚴(yán)重存在的干部“帶病提拔”等現(xiàn)象都起到了重要的作用。事實(shí)上，這些制度大都不是新制定的，只是過(guò)去沒(méi)有得到執(zhí)行而已。

省和省以下權(quán)力制約發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。變化同樣是由《條例》中的規(guī)定所引發(fā)的。該條例對(duì)紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制改革作出了具體規(guī)定：“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線(xiàn)索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主?！逼浜诵膬?nèi)容可概括為：“兩個(gè)為主”“同時(shí)報(bào)告”。[19]

這些改革實(shí)質(zhì)性地改變了原有的紀(jì)檢“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，使省和省以下地方紀(jì)委由此前的主要接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)紀(jì)委主要提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，改變?yōu)橹饕邮苌霞?jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。原“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制是在《黨章》中明確規(guī)定了的。這項(xiàng)改革的實(shí)質(zhì)是顯著地提升了紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)的垂直化程度，增強(qiáng)了省和省以下地方紀(jì)委的獨(dú)立性，由此也就使省和省以下地方紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委，亦或說(shuō)借由上級(jí)紀(jì)委監(jiān)督省和省以下黨委的力度得到明顯提升。

需要指出的是，紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制改革雖然帶來(lái)了重要的權(quán)力制約效果，但主要局限于省和省以下地方黨組織。由于帶有明顯的組織監(jiān)督的特征，因此對(duì)頂層權(quán)力而言，其局限性是不可避免的。

黨內(nèi)實(shí)質(zhì)民主有所發(fā)展。黨內(nèi)實(shí)質(zhì)民主主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是黨內(nèi)重大決策方面。二是選人用人方面。中國(guó)共產(chǎn)黨的一個(gè)優(yōu)良傳統(tǒng)是在重大決策方面，實(shí)行廣泛的民主。黨代表大會(huì)主要文件的起草，就很能說(shuō)明問(wèn)題。一般都要組建一個(gè)很大的起草班子，分若干個(gè)小組開(kāi)展專(zhuān)門(mén)調(diào)研，草稿要經(jīng)歷幾上幾下，廣泛地征求意見(jiàn)。最終文件可以說(shuō)是集中了全黨的智慧。黨的十九大報(bào)告、《黨章》修正案和中央紀(jì)委工作報(bào)告也都是如此形成的，大會(huì)上還要分組討論，進(jìn)行修改。

在選人用人方面，黨的十八大后在老傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上又有了新的創(chuàng)造。變?cè)瓉?lái)的征求意見(jiàn)、提名推薦為廣泛的談話(huà)（簡(jiǎn)稱(chēng)為“海談”）。通過(guò)大量的談話(huà)，能夠全面深入地了解干部的情況，可以更加有效地發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀的干部候選人，剔除有問(wèn)題的候選人。黨的十九大之前的地方各級(jí)黨組織的換屆正是這么做的。同樣，黨的十九大每一位兩委委員候選人也都進(jìn)行了征求意見(jiàn)，并經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的審查。

我們?cè)邳h內(nèi)民主發(fā)展上重視實(shí)質(zhì)民主，實(shí)質(zhì)民主也有不錯(cuò)的發(fā)展，但從總體上看，特別是在形式民主方面，還比較滯后。僅對(duì)照村級(jí)民主的最佳實(shí)踐，就還有不小的差距。

綜上所述，迄今為止在黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐方面所取得的進(jìn)展主要是在組織監(jiān)督方面。作為一個(gè)副效果，在省和省以下，黨內(nèi)權(quán)力制約也有了實(shí)質(zhì)性變化。這些變化主要是由《決定》中的改革所引發(fā)的。黨的十八大以來(lái)的很多改革進(jìn)展在黨的十九大新修改的《黨章》中都被吸納了。例如，巡視制度變成了單獨(dú)的一條，并作出了一屆任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋的規(guī)定（見(jiàn)第十四條）；派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋也寫(xiě)進(jìn)了新《黨章》（見(jiàn)第四十五條）；“兩個(gè)為主”轉(zhuǎn)化成了概括性的一句話(huà)，即“上級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”（見(jiàn)第四十五條）；“同時(shí)報(bào)告”不僅被全部吸納，還有新的突破，即：涉及常委的，只向上一級(jí)紀(jì)委報(bào)告，刪除了原來(lái)向同級(jí)黨委報(bào)告的規(guī)定（見(jiàn)第四十六條）。毫無(wú)疑問(wèn)，這個(gè)修改是正確的，具有重大和普遍的意義。舉一個(gè)例子就更清楚了。黨的十八大以來(lái)，紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)查處了一些“以案謀私”的紀(jì)檢干部，其中一種常見(jiàn)情形就是泄露辦案信息，向腐敗分子通風(fēng)報(bào)信。按照原來(lái)的規(guī)定，如果是調(diào)查同級(jí)黨委的常委，還要向同級(jí)黨委報(bào)告，這不相當(dāng)于是制度化了的“通風(fēng)報(bào)信”嗎？原規(guī)定顯然是不對(duì)的，甚至是荒謬的?；谛乱?guī)定的普遍意義，自然應(yīng)當(dāng)適用于全黨。但實(shí)際上，仍然只能是對(duì)省和省以下適用。因?yàn)榈搅酥醒?，由于再?zèng)]有了更高一級(jí)的紀(jì)委，新規(guī)定的原則就無(wú)法兌現(xiàn)。

為了較為清晰地展示本部分的結(jié)論，下面通過(guò)表2來(lái)體現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐所取得的進(jìn)展與存在的不足。實(shí)際上，即使是同一項(xiàng)監(jiān)督制度，在不同對(duì)象上還是有差別的。例如，存在層級(jí)（或縱向）效果遞減現(xiàn)象，同級(jí)（或橫向）不平衡性現(xiàn)象等。因此，表格中對(duì)省及省以下地方、部門(mén)和企事業(yè)單位都作了一定的層級(jí)區(qū)分。

總之，雖然黨內(nèi)監(jiān)督的歷史實(shí)踐特別是黨的十八大以來(lái)的最新實(shí)踐取得了不少的進(jìn)展，但大都局限在省和省以下黨組織。而對(duì)于頂層權(quán)力的監(jiān)督，則少有進(jìn)展。有鑒于此，強(qiáng)化對(duì)頂層權(quán)力監(jiān)督的任務(wù)就更加凸顯出來(lái)，更加急迫地?cái)[在了全黨的面前。只要沒(méi)有把所有權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度的籠子，管住權(quán)力的任務(wù)就不能算最終完成。只要存在這種情形，就一定會(huì)對(duì)已經(jīng)取得的實(shí)踐進(jìn)步帶來(lái)不確定性。一種很容易想見(jiàn)的情形就是，只要頂層權(quán)力對(duì)已經(jīng)關(guān)進(jìn)籠子里的特定權(quán)力進(jìn)行庇護(hù)，監(jiān)督效果就會(huì)受影響、打折扣甚至完全失靈。有鑒于此，在習(xí)近平總書(shū)記的名言“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”中加上“所有”兩個(gè)字，修改為“把所有權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，是有重大現(xiàn)實(shí)意義的。

解決頂層權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題的思考與建議

上一部分內(nèi)容表明，我國(guó)權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐的一個(gè)突出特點(diǎn)就是在三大監(jiān)督之間存在著明顯的不平衡現(xiàn)象，組織監(jiān)督強(qiáng)，但權(quán)力制約和民主監(jiān)督弱。也就是說(shuō)，還未形成理想的“三管齊下”或三足鼎立的格局。體現(xiàn)在監(jiān)督效果上，就是對(duì)非頂層權(quán)力（或省部及以下權(quán)力）的監(jiān)督效果比較好，而對(duì)頂層權(quán)力的監(jiān)督效果不足。針對(duì)這個(gè)特點(diǎn)，未來(lái)需要著力解決的焦點(diǎn)問(wèn)題就是如何實(shí)現(xiàn)對(duì)頂層權(quán)力的有效監(jiān)督。本部分就集中于此提出解決的思路與建議。盡管在組織監(jiān)督方面，也還有進(jìn)一步完善的空間。例如，巡視監(jiān)督資源的利用效率就還有較大的提升空間。按照目前一個(gè)任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋的基本要求，雖然有“回頭看”等的補(bǔ)充，但基本上相當(dāng)于是平均使用監(jiān)督資源。從監(jiān)督對(duì)象的視角來(lái)看，5年內(nèi)也就只有2個(gè)月，頂多4個(gè)月時(shí)間受到巡視監(jiān)督。難道就不應(yīng)該做到在全部60個(gè)月內(nèi)實(shí)現(xiàn)巡視監(jiān)督？實(shí)際上，不同監(jiān)督對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)水平是不一樣的，按照風(fēng)險(xiǎn)水平的高低，確定巡視監(jiān)督的概率，再配合以機(jī)動(dòng)巡視的思路，巡視監(jiān)督資源的利用效率就會(huì)大大提高。

在頂層權(quán)力監(jiān)督方面，由于組織監(jiān)督的局限性，就只能訴諸民主監(jiān)督和權(quán)力制約了。在民主監(jiān)督方面，就是要切實(shí)發(fā)展黨內(nèi)民主。這是充分發(fā)揮黨內(nèi)民主監(jiān)督作用的前提。在如何發(fā)展黨內(nèi)民主方面，思路和辦法差不多是現(xiàn)成的，即以我國(guó)村級(jí)民主為師。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)村級(jí)民主已經(jīng)在民主發(fā)展方面創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗(yàn)，尤其在形式民主方面，已經(jīng)達(dá)到了國(guó)際的水準(zhǔn)。如果說(shuō)還有什么需要改善的地方，那就是要在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，不斷提高村民的文化和政治素質(zhì)，并以此促進(jìn)實(shí)質(zhì)民主的提升。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，村民素質(zhì)不高，是制約村級(jí)民主實(shí)踐效果的主要短板。在學(xué)習(xí)借鑒村級(jí)民主方面，黨內(nèi)民主是大有可為的。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨是有著遠(yuǎn)大理想的先進(jìn)政治組織，在中國(guó)農(nóng)村可以實(shí)行和做到的，在黨內(nèi)更沒(méi)有理由實(shí)行不了或做不到。其次，黨員普遍有著較高的政治覺(jué)悟，大部分成員的文化素質(zhì)也很高，因此，在黨組織中推行村級(jí)民主，一定會(huì)取得比農(nóng)村更好的民主效果。

在權(quán)力頂層，強(qiáng)化權(quán)力制約的思路同樣是要切實(shí)發(fā)揮出同級(jí)間的相互監(jiān)督作用。根據(jù)黨的十九大通過(guò)的新《黨章》，執(zhí)政黨頂層共有三大機(jī)構(gòu)，即：黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。為了能有效發(fā)揮出同級(jí)相互監(jiān)督作用，需要作出相應(yīng)的制度和機(jī)制安排，主要是兩個(gè)方面。（1）規(guī)定黨的全國(guó)代表大會(huì)是黨內(nèi)唯一的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)[20]，主要負(fù)責(zé)決策，尤其是黨內(nèi)的重大決策。為確保黨代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和決策作用，應(yīng)推行前些年已在地方試點(diǎn)的黨代會(huì)年會(huì)制。為確保黨代表大會(huì)的獨(dú)立性，應(yīng)常設(shè)專(zhuān)任主席一名。[21]由于黨的全國(guó)代表大會(huì)代表人數(shù)較多，建議設(shè)立常務(wù)委員會(huì)作為黨的全國(guó)代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)。在黨的全國(guó)代表大會(huì)內(nèi)部可以設(shè)立若干專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，在大會(huì)閉會(huì)期間接受常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)具體的決策和監(jiān)督工作。在監(jiān)督方面，建議設(shè)立兩個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，分別對(duì)中央委員會(huì)和中央紀(jì)委實(shí)施常態(tài)化的監(jiān)督。黨的全國(guó)代表大會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，主席只有召集會(huì)議的權(quán)力。（2）中央委員會(huì)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行和工作層面的決策，中央紀(jì)委專(zhuān)責(zé)監(jiān)督。中央委員會(huì)和中央紀(jì)委分別向黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，為此，兩者間應(yīng)不再保留基于“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制規(guī)定而形成的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。[22]

需要指出的是，上述為強(qiáng)化權(quán)力制約而進(jìn)行的改革與調(diào)整僅限于中央層面。黨的十八大以來(lái)在省和省以下進(jìn)行的紀(jì)檢系統(tǒng)“垂直化”改革的思路和成果是好的，應(yīng)當(dāng)被繼承。如果未來(lái)需要進(jìn)一步發(fā)展，可考慮在紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行力度更大的垂直化改革?？紤]到中國(guó)內(nèi)地疆域廣大，可在中央和省兩級(jí)實(shí)施上述的權(quán)力制約改革，而把每個(gè)省以下的紀(jì)委通過(guò)徹底的垂直化改革或縱向整合成一個(gè)機(jī)構(gòu)。如果是這樣，全國(guó)黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部最終就只有32個(gè)紀(jì)委，而不是現(xiàn)在的4萬(wàn)多個(gè)。如果這項(xiàng)縱向整合改革能夠得以實(shí)施，一定會(huì)極大地釋放規(guī)模效應(yīng)，提高黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督和反腐敗的效率及效果。

（本文系北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心[暨北京市社會(huì)科學(xué)基金]2018年度重大項(xiàng)目“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：18ZDL30）

注釋

[1]這兩大“軍令狀”分別是十九大報(bào)告第十三部分的標(biāo)題和十九大報(bào)告第十三部分第六項(xiàng)的標(biāo)題，新華網(wǎng)，2017年10月27日，http：//news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。

[2]《習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上的講話(huà)》，新華網(wǎng)，2013年1月22日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-01/22/c_114461056.htm。

[3]《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)部分修改，2017年10月24日通過(guò)），新華網(wǎng)，2017年10月28日，http：//news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/28/c_1121870794.htm。

[4]李君如：《辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨》，人民網(wǎng)，2016年5月16日，http：//theory.people.com.cn/n1/2016/0516/c148980-28353617.html。

[5]任建明、楊夢(mèng)婕：《國(guó)家監(jiān)察體制改革：總體方案、分析評(píng)論與對(duì)策建議》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2017年第6期，第9～10頁(yè)。

[6]political will，也譯作政治意志、政治意愿等。國(guó)際學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)廣泛認(rèn)可，政治決心是反腐敗能否成功的重要要素。參見(jiàn)：莊德水：《政治決心與反腐機(jī)構(gòu)的運(yùn)行績(jī)效：基于國(guó)際比較的視角》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2015年第4期，第130～141頁(yè)。

[7]習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年5月3日，第2版。

[8]《習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：要以深化改革推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)》，新華網(wǎng)，2014年1月14日，http：//www.ccdi.gov.cn/xwtt/201401/t20140114_16998.html。

[9]人們常常同時(shí)提及獨(dú)立性和權(quán)威性，對(duì)二者的理解也是混淆的。其實(shí)，二者有本質(zhì)的區(qū)別。獨(dú)立性是由組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等因素決定的，主要包括機(jī)構(gòu)獨(dú)立、人事獨(dú)立和預(yù)算獨(dú)立。盡管獨(dú)立性影響權(quán)威性，但權(quán)威性主要是由授權(quán)情況決定的。授權(quán)越充分，權(quán)威性就越高。參見(jiàn)任建明、張君翼：《中國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)改革研究——基于中國(guó)香港和中國(guó)內(nèi)地間的比較》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第1期，第1～8頁(yè)。

[10]權(quán)力是一個(gè)系統(tǒng)，即權(quán)力體系。按照層級(jí)劃分，權(quán)力體系可以劃分為不同的層級(jí)。在分析組織監(jiān)督方面，一個(gè)重要的分類(lèi)方法是把權(quán)力系統(tǒng)劃分為頂層權(quán)力和非頂層權(quán)力（或頂層以下權(quán)力）。以我國(guó)為例，頂層權(quán)力可以從不同角度來(lái)界定。例如，頂層權(quán)力是整個(gè)權(quán)力體系中省部以上且不包括省部權(quán)力的部分權(quán)力；或者，是黨內(nèi)權(quán)力體系中省部以上且不包括省部權(quán)力的部分權(quán)力；亦或，僅指中央政治局及其成員的權(quán)力。顯然，從前往后，三個(gè)定義包含的權(quán)力范圍逐漸減小。從實(shí)際使用來(lái)看，三個(gè)定義都可以。

[11]在一些國(guó)家的監(jiān)督實(shí)踐中，還對(duì)權(quán)力制約往下延伸監(jiān)督作了限制性規(guī)定。理論上，這種限制是沒(méi)有道理的。但如果真作了限定，則權(quán)力制約就有了第二個(gè)局限性，即僅局限于同級(jí)，而不能像組織監(jiān)督那樣可以往下延伸。

[12]集體行動(dòng)中往往存在搭便車(chē)現(xiàn)象，即英文中的free-riding。民主監(jiān)督也是一個(gè)監(jiān)督的集體行動(dòng)，是由很多人組成的。因?yàn)楸O(jiān)督是要花費(fèi)成本的，于是，每個(gè)人都可能有機(jī)會(huì)主義傾向，都不愿意去實(shí)施監(jiān)督而愿意坐享監(jiān)督后的好處。

[13]大家習(xí)慣上都在使用“四民主兩公開(kāi)”，其實(shí)，從發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，財(cái)務(wù)公開(kāi)已經(jīng)逐漸被納入到村務(wù)公開(kāi)之中，作為其中的一部分。這個(gè)趨勢(shì)也反映在了法律修訂之中。因此，應(yīng)當(dāng)將村級(jí)民主制度概括為“四民主一公開(kāi)”。

[14]這或許也與我國(guó)屬于單一制國(guó)家，以及有著長(zhǎng)期的封建集權(quán)傳統(tǒng)有關(guān)。

[15]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，新華網(wǎng)，2013年11月15日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm。

[16][17]《觀察：王岐山7次部署巡視工作各突出什么重點(diǎn)？》，人民網(wǎng)，2015年6月24日，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0624/c1001-27199344.html。

[18]《黨委（黨組）討論決定干部任免事項(xiàng)守則》（中組發(fā)[2016]29號(hào)），2016年11月24日。

[19]很多實(shí)務(wù)人士把“同時(shí)報(bào)告”概括為“兩報(bào)告”，其實(shí)，“同時(shí)”更表征了新規(guī)定的實(shí)質(zhì)。

[20]這與現(xiàn)行《黨章》中的規(guī)定是不同的?，F(xiàn)行《黨章》中規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。”“黨的各級(jí)代表大會(huì)代表實(shí)行任期制?！保ㄒ?jiàn)第十條、第十一條）然而，從實(shí)際情況來(lái)看，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)其實(shí)只是中央委員會(huì)。因?yàn)?，在缺乏黨代表大會(huì)年會(huì)制以及黨代表大會(huì)常設(shè)負(fù)責(zé)人的情況下，在5年任期內(nèi)，黨代表大會(huì)也就是在7天左右的會(huì)期內(nèi)可發(fā)揮作用，而“在全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央委員會(huì)……領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對(duì)外代表中國(guó)共產(chǎn)黨?！保ㄒ?jiàn)第二十二條）

[21]常設(shè)黨代表大會(huì)主席，也就是要在黨內(nèi)恢復(fù)主席制。需要強(qiáng)調(diào)的是，這里的主席是指黨的代表大會(huì)的主席，而不是籠統(tǒng)的黨中央的主席，更不是中央委員會(huì)的主席。黨主席應(yīng)當(dāng)從得到全黨公認(rèn)的、威望高的領(lǐng)導(dǎo)人中產(chǎn)生，而且可以適當(dāng)突破現(xiàn)有的退休年齡限制。

[22]任建明：《決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)——十七大以來(lái)的理論與實(shí)踐》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2012年11月上，第54頁(yè)；任建明：《建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)協(xié)調(diào)制約機(jī)制》，《理論視野》，2009年第6期，第36～37頁(yè)。

參考文獻(xiàn)

任建明、楊夢(mèng)婕，2017，《國(guó)家監(jiān)察體制改革：總體方案、分析評(píng)論與對(duì)策建議》，《河南社會(huì)科學(xué)》，第6期，第8～15頁(yè)。

任建明，2012，《決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)——十七大以來(lái)的理論與實(shí)踐》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，11月上，第52～64頁(yè)。

任建明，2009，《建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)協(xié)調(diào)制約機(jī)制》，《理論視野》，第6期，第35～37頁(yè)。

任建明、張君翼，2016，《中國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)改革研究——基于中國(guó)香港和中國(guó)內(nèi)地間的比較》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，第1期，第1～8頁(yè)。

莊德水，2015，《政治決心與反腐機(jī)構(gòu)的運(yùn)行績(jī)效：基于國(guó)際比較的視角》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，第4期，第130～141頁(yè)。

責(zé) 編/周于琬